【《食品安全监管执行能力分析的核心概念界定与理论基础概述》4600字】

食品安全监管执行能力研究的核心概念界定与理论基础概述目录TOC\o"1-3"\h\u23251食品安全监管执行能力研究的核心概念界定与理论基础概述 188731.1核心概念界定 1155321.1.1食品安全 121131.1.2食品安全监管 1199901.1.3公共政策执行力 2252251.1.4食品安全监管执行能力 251901.2理论基础 338381.1.1公共政策执行力理论 360081.1.2组织理论 4232531.1.3理论适用性分析 4261921.1.4理论分析框架 51.1核心概念界定1.1.1食品安全“食品安全”这一概念随人类生产力的发展而动态变化。《中华人民共和国食品安全法》对食品安全做了相关界定，指出安全的食品应当符合其所应有的基本营养需求，对于人体和环境不会产生任何的急性、亚急性或者缓慢性的危害。《食品安全监管实务》一书中，张纯芳指出食品安全包括结果安全和过程安全；包括现实安全和未来安全；包括显性安全和隐性安全。综合来讲，从不同的角度来看，如食物链过程、生产经营等，食品安全就拥有不同的含义。本文所研究的食品安全，包括食品生产经营全过程的过程安全和质量安全。1.1.2食品安全监管政府监管是当代社会主义市场经济条件下政府的主要经济职能，也是政府为了发挥职能采取的一种干预活动。监管就是政府部门或者组织机构根据市场机制的特点和框架，为了纠正市场的失灵，依据与之相关的法律、规章，通过不同的行政方式(其中包括判断、许可、政策等)，对于市场主体的经济活动以及伴随其他经济活动而发展所产生的一切社会事件和问题，进行一次微观或者深层次的控制或者干预[29]。政府的监管要求有着公共性、强迫力和约束力的特点。对于绝大多数国家来讲，食品安全监管都是政府监管一个不可或缺的部分。西方学者Henson和Caswell提出，食品安全监管是指政府或非政府的食品安全监管部门运用各种法律法规，监管食品生产、销售和配送企业的行为。[30]也有学者认为，食品安全是为了有效保护广大消费者，因此需要确保食品的每个环节都符合安全和质量的要求，在这个过程中由政府实施的强制性法律措施[31]。结合相关学者们的概念界定，本文认为，食品安全监管可以从监管主体、监管对象、监管手段和目标这几个方面来定义，即食品安全监管是指作为市级食品安全监管者的政府部门，依托具有强制性的各种法律法规或者规章规定，采取各种形式的监管手段，对食品生产经营者在整个产业链的各种行为和最终消费的监管，最终目标是矫正食品市场失灵、保障食品安全。141591.1.3公共政策执行力执行力这一概念最初产生在企业经营管理相关领域，主要含义是，在指导组织或者团体实现共同战略的过程中，对战略计划和战略目标的贯彻。当执行力概念运用到政府领域，公共政策执行力就诞生了。一些学者普遍认为，在广义范围里，公共政策的执行能力，可被界定为四个层次，首先准确领会公共政策目标和方向，其次精心设计可行方案，再次统筹调度人力、财力、信息、法律、制度等各项资源实施方案，最后真正实现既定目标。综合以上各种研究结构，笔者发现不论以何种视角对公共政策进行分析，公共政策的执行能力和公共政策制定者要实现的目标都是密不可分的。因此，为了准确高效完成公共政策目标，提升公共政策执行能力就很关键。政策的执行能力是实现公共政策目标的整体性综合素质的重要组成部分[32]。同时，公共政策执行是一个动态推进的过程[33]，笔者在本文中认为公共政策执行力的含义是，公共政策执行主体通过合理调度、管理已有的各种资源，充分发挥自身各项能力，最终准确抵达既定目标的全过程。1.1.4食品安全监管执行能力对食品安全监管执行能力做界定，首先要明确食品安全监管能力。本文认为，食品安全监管能力是政府监管能力在食品领域的运用，政府监管能力是政府能力的一个重要组成部分。“要使直接调控富有效率，调控者就必须拥有可供灵活运用的大量信息……而且还须具有监管已完成事情的能力”[34]，吴佳慧指出，政府监管能力是指政府监管机构与市场、企业和公民的互动关系中，采用适当的监管工具，有效地履行监管职能，实现监管目标的能量和力量[35]。她指出，这种能力包括实体能力和非实体能力。在此基础上，本文把食品安全监管能力定义为，食品安全监管机构在食品生产流通消费全过程中，采取多种形式的监管工具，对食品生产经营者的各种行为和活动有效地履行安全监管职能，保障食品安全和市场秩序的能力。要界定食品安全监管执行能力，还需要明确执行能力这一概念。执行能力，最早应用于行政法领域，指对具体行政行为予以执行的强制力或法律效力。行政学角度的政府执行能力，是政府组织通过各种资源使用、调度和控制，有效地执行政府日常事务和实施法律、正常的和计划，达到预期目标的内在能力和力量。[36]本文尝试在执行力视角下界定政府监管执行能力，本文认为，监管执行能力是政府执行能力的重要构成，表现为政府对监管政策的整体实施能力。政府食品安全监管执行能力可以被定义为：市级政府食品安全监管机构及人员在对食品安全监管政策和目标准确把握的基础上，集中有效地使用、调度和控制各种资源和要素，从而高效地执行食品安全监管政策，实现食品安全目标和效果的内在能力。简言之，食品安全监管执行能力是政府具体实施有效的食品安全监管政策的行为，以实现保障食品安全的监管目标所具备的能力。10051.2理论基础 287621.1.1公共政策执行力理论政策执行的产生和发展政策执行概念缘起政治——行政二分法，二分法的缘起学者伍德罗.威尔逊（WoodrowWilson）强调，公共政策是由立法议员制定并交给具体行政人员执行的相关法律和条规[37]。1973年，政策执行研究诞生于杰弗瑞.普雷斯曼（JeffreyPressman）和威尔达斯基的著作，该书首次提出了政策被执行的方式和有效地执行政策的概念。从此，政策执行研究进入了公共管理视野。历经30多年的实践，政策落实研究在我国各地区都有所经验，包括自上而下的研究、自下而上的实践路线、整合型研究路线和政策实施工具的选用路线。研究视角也逐渐丰富，先后经历了过程视角、行动视角、组织视角，最终发展为包括多元主义视角、统合主义视角、结构主义视角、行为主义视角的多重视角。豪利特和拉米仕在此基础上建立了一个包括:议程制订、政策实施、决策、政府管理、政策实施、政府绩效评价等多个环节的政策执行概念[38]。（二）公共政策执行力的构成要素第一，政策执行主体。这里指的是政策实施者，其中主要有执行政策的组织机构以及政策实施者[39]。本文将政策实施的机制与执行者限定在政府部门与政府职能人员之间。执行人员，是政策实施的主体，在整个政策执行过程起着最积极和，最能动的作用[40]。这个是我们在分析公共政策执行主体时要聚焦的关键要素[41]。第二，政策执行客体。政策面向的对象是谁，政策要实现的目标是什么，政策是为解决什么而制定的，综合起来这些便为政策的客体问题。实际上，政策管控对象并不会单纯地被动接受，而是会表达和反馈自己的看法，甚至抵触和反抗。第三，政策实施制度。俗话讲，没有规矩，无以方圆。狭义上的制度，就是法律和规矩。有了这样的制度，人们的思维和行为也就会拥有了自己应该遵从的规范；如果没有国家的制度，人们的言论行动就像一艘无法定位航海、无法找到自己想要去的彼岸。而且具体地对于政策实施来说，制度本身就是一个由政策实施者所自己制作的规矩。第四，政策执行资源。从前面的概念定义里，不难发现，政策执行资源对于政策执行十分重要，是不可缺少的。公共政策执行过程运行十分复杂，和外界的联系主要集中在信息交换、资源配置过程。只有不断地向实施相关政策的各个部门注入信息、投放资源，才能继续保证其有效地运转。所注入的信息和能力就是实施政策执行过程中需要使用的资源，它主要由个体、社会、公众、政治上的支持与投入等组成[42]。第五，政策执行环境。环境管理是一个影响整个事物发展的各种因素和这些因子相互影响的系统。从政策实施的角度上来理解，政策实施的环境是一种泛化地代表着一个政府赖以生存和实现其统治意志的行政生态体系。176071.1.2组织理论作为管理理论的核心，组织理论主要是研究组织结构、职能和运转以及组织中管理主体的行为，并揭示其规律性的逻辑知识体系[43]。从古典组织理论起源，后历经行为科学时期组织理论、现代组织理论各个阶段。这里只对研究中用到的古典组织理论和系统组织理论的产生和内容进行阐述。第一、静态组织结构设计。被称为“组织理论之父”的马克思.韦伯在“科层制理论”明确指出，官僚制企业的组织架构应该划分为三层，顶端为主要领导和负责人，主要职能决策，中间层为一般的管理者和企业家，主要职能是执行主要领导和负责人所做出的政策和决定，底部的是业务人员，主要的职能就是从事具体的企业经营和管理工作以及从事具体的业务工作。其中的核心是使得组织架构的合理化，它主要着重于研究组织架构的设计、分析以及组织在经营活动中运行的根据性原则与其在组织管理工作中的基础性职能。执行政策时需要进行组织结构设计，组织结构设计主要是指我们可以通过对组织内部资源进行整合与优化，确立出属于组织特定阶段最合理的经营管理方法和模式，实现组织内部资源的价值最大化及其在组织中的绩效最优化。包括职能设计、框架设计、协调方式设计、管理规范设计和人员设计[44]。第二、动态关系互动整合。巴纳德他指出，组织本身就是一种人与自己和他们的人之间可以相互协作的体系，既然组织本身就是一种系统，那么在整个过程中，我们就要注意如何保证组织和自己、人与自己和他们之间都有相互协作的基本关系。现代的组织学说将我们所有的组织都视为一个全新而开放的体系，它不只是从组织内部入手去分析了组织各个细胞体系的基本特征及其彼此之间的相互联系外，尤其注意的是要着重于研究了组织和外部环境之间的相互作用[45]。在本研究中，主要指系统整合和互动关系。1.1.3理论适用性分析公共政策的执行受到执行主体、执行资金、执行制度、执行客体和及执行环境等多个因素的影响[46]。执行的主体掌控着其所有实施的政策的信息资源、技术手段和途径，是向目标对象落实政策这一过程中的实际施行者、组织人、管理人员和责任人。政策主体是否有能力合理使用、控制和配置政策资源以及政策主体是否因各种利益因素的驱动而扭曲政策，使政策执行走形，没有将政策落实到实处，都关系到政策目标是否可以真正得到实现。[47]本文认为政策执行的主体是影响政策实施最为重要的因素。通过对公共政策执行影响因素的分析，笔者认为政策执行主体在政策实施中发挥最重要的作用。而作为政府职能范畴的食品安全监管，其相关的政策执行主体仍然是政府机构。在“放管服”不断推动的今天，政府机构自身的执行能力高低，对其发挥好职能起着至关重要的作用。要研究食品安全监管能力，对政策执行主体执行能力进行研究，就是必不可少的关键。1.1.4理论分析框架所以本文借用了政策执行力的概念在对食品安全监管和食品安全监管执行能力概念和相关理论进行阐释的基础上，结合组织理论，对食品安全监管机构，即市场监管局的执行能力进行研究，探索提升基层食品安全监管的执行能力的有效途径。本文选择以执行主体为研究视角，主要从监管主体在执行监管政策过程中所应具备的相应素质或者要求出发，结合上