【《完善行政非诉执行制度的对策建议概述》7900字】

完善行政非诉执行制度的对策建议概述目录TOC\o"1-3"\h\u14213完善行政非诉执行制度的对策建议概述 116187（一）不断完善审查制度 111077（二）书面审查应当以适度的调查核实为补充 268071.增设格式化调查问卷 3152312.引入听证制度 312444（三）规范行政非诉执行和解制度 572881.执行和解的适用范围 5161912.执行和解的适用条件 630773.执行和解的适用程序 73537（四）进一步完善行政相对人救济渠道 831169（五）拓宽检察监督渠道 8（一）不断完善审查制度行政非诉案件的审查不仅直接关系着对行政机关违法行为的审查能否有序地进行，更是直接影响到行政相对人合法权益是否能够得到维护，非诉行政执行诉讼审查程序规范设计，无不与程序设计是否公正相联系。一般来说，程序设计越详细，越齐全，非诉行政问题解决的全过程及其结果越公正；审查程序设计得越粗糙，越粗糙，非诉行政问题解决的全过程及其结果越易缺乏公正。诉讼审查程序的严格规范本身，要求审查程序必须经过严格设计才能得以实施并得到保证。就普通行政诉讼而言，法律规定了诉讼审查程序，使诉讼双方能够与法庭的公开辩论相对立，公开辩论的自由原则、直接审理自由主义、言词辩论自由主义、诉讼程序审级原则以及其他制度对行政诉讼审查公正性的开展提供了强有力的保证，从而，在一般行政诉讼案件中，运用严格诉讼审查程序标准，也符合行政诉讼严格审查程序。就非诉行政实施而言，由于诉讼审查的程序较为简便，不太容易象国际上有的行政诉讼一样，对程序设计进行严格审查，运用较为宽松的诉讼审查程序标准，唯其如此，方能匹配其审查程序设计是否公正。采法确立多元审查之路径，针对行政诉讼案件的不同性质，多元化审查案件，使司法更加高效。如何对非诉行政执行审查标准进行设计，应在以下几个方面进行思考：（1）减少审查标准，应当案件属于非诉案件，因此，审查标准不应当严于诉讼案件的审查。（2）审查非诉行政执行标准，应区别于非诉行政执行案件受理标准。（3）审查非诉行政执行标准，要分清事实与法律问题。对于事实问题则侧重于考察被执行人是否为应履行行政决定所规定义务者和被执行人履行义务情况，还有一些问题，原则上是尊重行政机关决策的；在法律问题上则可以采用更严格的准则。（4）非诉案件与行政执行案件审查受理标准总体设计，应当以现有立法标准为根本依据。新法院修订的《中华民国行政诉讼法司法解释》第一百五十五条的其他有关规定，比以往司法解释相关条款更具体，澄清了受案能否被人法院受理并执行，厘清了受案行政非诉机关与行政相对人之间关系，并对行政案件的适用时限作了明确的规定，在多元化审查标准中，对行政案件的适用主体进行进一步界定，以及受案被申请人。尽管与以往“明显违法”审查标准相比，对申请主体进行了界定，而这种多元化的审查标准，只是在审查形式中对申请人的受案主体及范围作了进一步的界定，并没有从实际行政案件性质，种类等角度对申请人的受案范围作出进一步界定，在标准设计多元化审查的实践中，行政案件审查需要逐步建构起一整套多元化的审查机制，更加直接有助于进一步提高行政非诉案件的执行效率。究其原因，主要是我国现阶段依法行政水平较低，行政相对人违反规定，向行政机关提起非诉等多种违法案件频发，行政诉讼这一体系可以说是非常发达，行政相对人司法权利保障意识并不强烈，要求人民法院制定更加严格的审查标准与制度，以提升非诉行政管理与执行合法性与门槛，才能有效地阻止违法行政管理行为流入非诉行政管理执行程序。（5）非诉之行政管理与实施之主要审查内容与标准，通常应细致具体，便于司法管理者在实际工作中适时运用。基于以上思考，对于非诉行政执行审查标准，可以进行以下设计，法院对申请实施的行政行为进行审查后，满足下列条件，判决准予执行：（1）被执行人对行政行为所认定的义务是了解的；（2）被执行人不依法履行行政行为所规定的义务；（3）行政机关未明显违反法律规定实施行政行为的；（4）行政行为程序正当，或虽手续不合法，却能补正。其中，第（4）个条件是对行政行为程序的要求。程序违法行政行为等，一律判决不执行，将影响行政效率。对于可进行补正的手续不合法的，法院命令行政机关予以补正，并判决准予强制执行。只有制定出具体，合理的审查标准，为了使考察能够真正发挥其价值，由此，法院公平公正在实践过程中得到了较好的实现，还从另一个侧面维护行政相对人合法权益。（二）书面审查应当以适度的调查核实为补充前面已经说过书面审查这种方法有很多弊端，且“要倾听各方面的意见”的规定法律上没有给出进一步的解释说明。笔者认为对行政非诉执行案件进行司法审查应当主要采用书面审查，并辅之以调查核实等方式，以加强程序正当性。1.增设格式化调查问卷人民法院收到行政机关强制执行申请后，应当核查他们所提交的资料是否与《行政强制法》第五十五条相符，并以与规定相符为前提，将格式化调查内容下达给其书面材料中认定的行政相对人刘如菊.论人民法院对行政机关强制执行申请的审查[A].董治良主编.中国行政审判研究（第二辑）[C].北京：法律出版社，2012：697-704.刘如菊.论人民法院对行政机关强制执行申请的审查[A].董治良主编.中国行政审判研究（第二辑）[C].北京：法律出版社，2012：697-704.2.引入听证制度（1）引入听证制度的必要性听证制度的出台，有助于司法公正。一方面关系到案件裁判中的每个细节要引起注意，司法审查具有中立性，这就决定了它不可能偏向任何一方，不能因和行政机关打交道比较熟，而随便从他们那里弄个明白，而没有顾及行政相对人知情权。另一方面对行政非诉执行案件，既然是书面审查，审查人员不能向双方进行询问、在辩论环节对案情进行理解，尤其遇有案情比较复杂的情况，听证权利使行政相对人能够与行政机关面对面质证，这样才能在最大程度上维护他们的合法权益，保障司法公正。反之，如果复习时不严密，致使形成误判，导致行政相对人合法权益受损，并且引起国家赔偿，它是司法资源的浪费，也是司法公正形象的破坏。听证制度的出台，有利于行政机关执法水平的提升朱静.非诉行政执行案件听证审查制度之完善[A].董治良主编.中国行政审判研究（第二辑）[C].北京：法律出版社，2012：477-479.。有些学者认为，行政处罚决定在作出之初就已通知行政相对人享有听证权，所以，这里不再需要听证。作者不同意这种观点，行政处罚时听证程序由行政机关进行，在这一过程中，行政相对人的申辩与申辩最终是否可供参考，还取决于行政机关的认定，也就是行政机关与行政相对人之间在法律地位上这时处于不对等状态。以及在对行政非诉执行案件的审查中发现，听证由法院承办，行政机关与行政相对人之间可以发表自己的意见，进行平等对话，且听证内容不应仅限于行政决定内容，应包括在行政机关向法院申请强制执行的全过程中，存在着可能发生纠纷的事项。所以行政机关等于原告，调查，质证环节需积极参与，必须为其行政决定提供足够证据，这时才有可能获得法院朱静.非诉行政执行案件听证审查制度之完善[A].董治良主编.中国行政审判研究（第二辑）[C].北京：法律出版社，2012：477-479.（2）听证制度的具体设计就听证程序而言，笔者以为，应在厘清听证范围，规范听证程序等两个方面进行，在考虑行政非诉执行案件特殊性的前提下，有针对性地做到繁简适度，为了弥补书面审查方式存在的缺陷。一方面要对行政非诉执行案件司法审查听证范围进行界定。《适用若干解释》第一百六十条规定，在“显着违法加侵害被执行人合法权益等”情形下，应当听取被执行人、行政机关的意见。这个条款太含糊了，不便于操作。从公平与效率考虑，笔者以为，听取意见应通过听证来实现，并应拓宽听证范围，除上述法律所规定的应听取意见的情况和《行政强制法》第五十八条“三个明显”所要求的形式之外，还应当包括：（1）涉外或涉港、澳、台；（2）被执行财产的数额；（3）涉及到企业生产、运营或存活等权；（4）社会影响大；（5）执行后果很难得到有效补救；（6）书面审查很难查明真相；（7）对事实的认定，法律的适用或者处理结果存在较多争议；（8）人民法院认为有必要举行听证的其他情形高杰.行政审判实务技能[M].北京：人民法院出版社，2015：191.高杰.行政审判实务技能[M].北京：人民法院出版社，2015：191.另一方面要对行政非诉执行案件司法审查听证程序进行规制。因申请强制执行均为行政机关向人民法院直接申请，什么时候通知相对人有权听证，以便他们能及时保护自己合法权益，就显得尤为重要。笔者以为，人民法院立案受理行政非诉执行案件的初期，应及时通知行政相对人听证权，为了保证案件审查工作高效进行。人民法院作出准予立案决定时，应写明当事人有权请求听证，当事人应当在收到准予立案裁定书后三日内，向人民法院提出是否组织听证的权利，由人民法院裁定听证与否；当事人未申请听证，如果人民法院觉得需要听证，还可依权举行听证。在此基础上，《行政处罚法》第五章第三节对听证程序进行了规定，包括听证的公开与否、听证之申辩与质证、做听证笔录等。行政非诉执行案件听证程序可在此基础上进行设计，既要保对抗，还要注意简化。（三）规范行政非诉执行和解制度对行政非诉执行和解制度进行规范，有助于极大地提升我国行政非诉案件实施司法办案水平与效率，节省司法所需资源，还丰富行政非诉执行案件结案方式，拓宽该案的结案途径，按照我国现行《行政强制法》第四十二条的规定，行政执法机关强制执行自己作出的行政行为正在强制执行的其他行政机关或行为相对人，和解的实施可直接应用。在非诉行政执行过程中，执行和解被直接运用，为行政相对人与其他行政执法机关建立由公共利益对抗到谈判的沟通平台，它能够缓和公共利益和私人经济利益的对立冲突情绪，有助于较好地调和行政和公共利益的矛盾冲突参见行政非诉强制执行“三方合作和解”模式研究[J].2017.参见行政非诉强制执行“三方合作和解”模式研究[J].2017.对行政非诉执行案件和解程序进行制度设计要从以下几个方面进行考量：1.执行和解的适用范围（1）对于具有自由裁量权，执行和解可以适用于行政行为。行政行为可以自由裁量，行政机关可以在法律许可的限度内有所选择，实施和解更有可能。如我国法律、法规关于行政行为内容，范围和条件的规定、实施方式等等方面均有非常明确的说明，行政机关无权选择，直接实施和解在法律上不能有适用的空间。（2）执行和解、行政裁决的行为均可适用，指行政机关在平等主体民事争议中，经法律授权所采取的处置方式。实施行政裁决行为，直接民事权利享有者，即成立行政机关，判决时由法律规定的民事权利的直接享有人。这一民事权利享有者和非诉案件执行行政裁决时被执行人所具有的关系，属民事法律上的关系，根据我国民法中意思表达与自治相统一的原则规定与要求，当事人或双方对自己的民事权利，依法享有共同权利或处置权。（3）在司法行政管理中涉及金钱给付和其他行为义务履行的违法违规行为，轻微执行和解可一次性适用。司法行政管理机关对涉及金钱给付和其他行为履行义务的违法行为，解释权大，裁量空间大，能简单易操作，同时应用轻微执行和解。司法行政管理中的违法行为，若其所涉义务，则为行为法律与义务，不论行为义务和解协议的效力，均可予以取代，它在实施和解时困难重重，而即便达成和解，亦易对公益构成直接损害。（4）对于轻微行政违法行为，执行和解可适用。轻微行政违法行为对行政管理有序进行，对社会破坏性影响小，适用执行和解，通常也不对其他公共利益产生直接影响。但在对严重行政违法行为进行违法行政处理时，亦可适用执行和解，将严重破坏司法行政管理机关合法性、权威性，影响了行政管理有序进行，甚至会给公共利益及社会造成破坏性影响。2.执行和解的适用条件（1）必须要按照双方自愿原则进行。关于非诉行政执行问题，行政机关既不能将行政行为作出或撤销视为和解内容，也不能将其视为和解协议实现的条件，否则，无法满足执行和解的性质要求。（2）不侵害公共利益，不侵害他人的合法权益。和解的实施，尽管行政执法机关在某些方面可能向当事人做出让步，但是，这一让步是建立在不会对他人公共利益造成重大损害这一前提之上。另外，若双方在实施和解时牵涉案外人公共合法利益，必须有案外人本人参与，事先经案外人同意，不应当给他人公共合法权益造成彻底实质损害。（3）行政机关实施和解，必须属于法定职权范围。落实执行和解，当事人须依法享有行政处分的权利，否则，不存在谈判或退让的权力与本钱，特别是，合法行政相对人机关通常只有在其法定行政权限范围内才可以依法向当事人实施和解。行政相对人机关为不能与其他被执行人达成执行和解协议，不得放弃其法定职权或超越其法定职权，关于执行和解，应被认为是“违法的执行和解”，不应得到法律的许可。（4）执行标的的和解，不得使当事人改变其他执行标的。在执行和解的情况下，当事人可以对执行标的进行和解或改变标的，不能及时认定并实现行政和解行为中的具体内容。如行政土地管理机关对改变行政标的或者相对人机关做出了依法返还当事人非法占用土地的决定、对非法占有土地上的建筑物予以没收的处置，若执行和解执行期间，当事人改变了其他执行和解标的，其内容调整为当事人补办行政审批手续和当事人补交行政罚款，事实上，和解是对原有行政和解行为内容的变更，因此，执行和解是不应该容许的。（5）执行和解至少应当在法庭作出批准或不批准的判决后进行。许多司法学者一般认为，非诉行政执行适用执行和解在行政审查与准予执行两大阶段均有适用。笔者认为，法院正在进行审查，是否对准予执行适用这一判决，目前仍未作出进一步的决定，在执行和解中应用的基本先决条件不一定是存在。如法院行政审查阶段，结果判决不执行，法院行政审查行为是否合法，是否具有执行力，非诉法院予以否认，为什么需要谈适用执行和解的问题。3.执行和解的适用程序（1）执行和解适用程序，不论哪种实施和解，就其性质而言，均应建立于当事人或履行当事人之间的合意之上。故在非诉行政执行中采用执行和解，应以执行和解申请人或被执行人请求法院为依据。执行和解可采取书面或口头的方式进行，只要在适用中存在双方对执行和解会有共同的意思。因此，法院不应依据申请人的权力，因违反执行和解各方或执行各方的共同意愿而主动制止他们作出采取执行和解的决定。（2）执行和解的程序进行。依法开始实施和解后，双方可自行决定，和解协议的执行情况报法院复审，还可由法庭主持谈判和解协议。（3）完成执行和解。完成执行和解，执行当事人和解并不直接关系到非诉案件中行政和解程序实施的合法性与效率，以保证人民法院能够在规定执行和解期限内，圆满地完成非诉行政执行和解工作为前提条件，并且一方和解的当事人明确地表示人民法院不愿意其继续按照程序进行执行的和解的，应当认定双方没有执行和解协议。应从执行和解的范围，条件等方面、在适用程序上，对行政非诉执行案件和解程序进行了规范，完善有关立法。对行政和解程序实施提供法律与程序性保障，保证和解程序的实施能够正当、有序、顺利的进行，以期切实减轻行政非诉和解案件执行过程中可能遭遇的执行与和解乱象难题。（四）进一步完善行政相对人救济渠道尽管我国现行的《国家赔偿法》、我国最高人民法院在《行政强制法》和相关行政司法解释中，部分国家已有完善非诉行政相对人救济损害赔偿措施之法律规定，但是还是泛泛而谈，要从接受案件法院所接受的差异和法院判决结果看，从而切实地改进相应救济方式，健全非诉行政执行错误导致国家赔偿制度。《行政强制法》仅规定行政机关有权申请复议法院不接受判决，不执行判决。《行政强制法》第八条第二款《行政强制法》第8条第2款规定：“公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”和第六十七条《行政强制法》第67条规定：“人民法院及其工作人员在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”对此作了具体规定，且该条款符合国家赔偿立法精神。《行政强制法》中规定了此种情况《行政强制法》第8条第2款规定：“公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”《行政强制法》第67条规定：“人民法院及其工作人员在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”为此，应当合理拓宽行政相对人救济渠道，健全行政非诉实施中各种程序的救济渠道等，建立和完善合理、科学救济渠道，对行政相对人行使私力救济给予制度上之保障，优化司法救济程序等，使得公力救济在司法实践中能够有效地发挥作用。（五）拓宽检察监督渠道《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第二条《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第二条：人民检察院通过办理行政诉讼监督案件，监督人民法院依法审判和执行，促进行政机关依法行使职权，维护司法公正和司法权威，维护国家利益和社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障国家法律的统一正确实施。、第十条《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第十条：人民检察院行政检察部门负责对受理后的行政诉讼监督案件进行审查。、第二十九条《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第二十九条：人民检察院发现人民法院执行裁定、决定等有下列情形之一的，应当向同级人民法院提出检察建议:……(八)对行政机关申请强制执行的行政行为作出准予执行或者不准予执行的裁定违反法律规定的。和第三十一条《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第三十一条：人民检察院发现人民法院有下列不履行或者怠于履行执行职责情形之一的，应当向同级人民法院提出检察建议对人民检察院行政诉讼的监督职能、内容《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第二条：人民检察院通过办理行政诉讼监督案件，监督人民法院依法审判和执行，促进行政机关依法行使职权，维护司法公正和司法权威，维护国家利益和社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障国家法律的统一正确实施。《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第十条：人民检察院行政检察部门负责对受理后的行政诉讼监督案件进行审查。《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第二十九条：人民检察院发现人民法院执行裁定、决定等有下列情形之一的，应当向同级人民法院提出检察建议:……(八)对行政机关申请强制执行的行政行为作出准予执行或者不准予执行的裁定违反法律规定的。《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第三十一条：人民检察院发现人民法院有下列不履行或者怠于履行执行职责情形之一的，应当向同级人民法院提出检察建议在《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》的规定中，对检察机关自行监督只作规定，赋予检察机关启动行政非诉执行案件监督的权力，在发现实施与法定规则不符的情况下，有向本级法院检察建议的权利和监督权。这一规则只给予检察院独立发起检察的权利，没有给予行政相对人可适用检察建议权，并在实践中，行