《行政规范性文件合法性审核规范标准文本》

ICS01.040.01

CCSA01

DB2102

大连市地方标准

DB2102/TXXXXX—XXXX

行政规范性文件合法性审核规范

Specificationforlegalityexaminationofadministrativenormativedocument

（征求意见稿）

XXXX-XX-XX发布XXXX-XX-XX实施

大连市市场监督管理局发布

DB2102/TXXXXX—XXXX

行政规范性文件合法性审核规范

1范围

本文件规定了行政规范性文件合法性审核的术语和定义、总体要求、审核范围、审核机构、审核程

序、审核内容、审核意见、档案管理。

本文件适用于市、区（市）县和乡（镇）人民政府，市及区（市）县人民政府工作部门，市人民政

府依法设立的派出机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能组织制定的行政规范性文件的合法性

审核工作。

2规范性引用文件

下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文件，

仅该日期对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本

文件。

GB/T15834标点符号用法

3术语和定义

下列术语和定义适用于本文件：

3.1

行政规范性文件administrativenormativedocuments

指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、

程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用

的公文。

3.2

行政规范性文件合法性审核administrativenormativedocumentslegalityexamination

指在行政规范性文件制定过程中，由具体承担行政规范性文件合法性审核工作的部门或者机构对行

政规范性文件的制定主体、权限、程序、内容等是否符合法律、法规、规章、国家政策规定进行审核，

对行政规范性文件的完备性、规范性进行审查，并出具书面审核意见。

3.3

制定机关enactingorgan

指以自己名义制发行政规范性文件的大连市、区（市）县和乡（镇）人民政府，大连市及区（市）

县人民政府工作部门，大连市人民政府依法设立的派出机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能

的组织。

1

DB2102/TXXXXX—XXXX

3.4

起草部门draftingdepartment

指制定机关确定的，按照法定程序履行行政规范性文件起草职责的部门或者机构。

3.5

审核机构auditorganization

指根据法律、法规等规定和政府机关职能确定的，具体承担行政规范性文件合法性审核工作的部门

或者机构。

4总体要求

4.1明确行政规范性文件合法性审核的范围、主体、内容、程序，建立健全程序完备、权责一致、相

互衔接、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制。

4.2坚持应审尽审，确保所有行政规范性文件均纳入合法性审核范围，实现审核全覆盖。行政规范性

文件未经合法性审核或者经合法性审核不合法的，不应提交集体审议。

4.3坚持认真负责、客观审慎的工作原则，严格审核要求，确保行政规范性文件合法、有效。

5审核范围

5.1制定机关建立行政规范性文件识别程序，依法将行政规范性文件纳入合法性审核范围，确保应审

尽审。

5.2行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的，不涉及公民、法人或者

其他组织权利义务。不具有普遍约束力，不在一定期限内反复适用的文件，不纳入行政规范性文件合法

性审核范围，以下类型通常不属于行政规范性文件，起草部门在识别时应根据具体实际判断：

a)行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰

奖惩、人事任免等文件；

b)党组织制定的文件，包括党委、政府共同制定的使用党委文号的文件，党委、政府办公室共同

制定的使用党委办文号的文件，党委工作机关与政府工作部门共同制定的使用党委工作机关文

号的文件等；

c)群团组织（妇联、工会、团委、残联等）文件，包括群团组织与政府或者与政府工作部门共同

制定，使用群众团体文号的文件等；

d)用以转发上级机关文件且未增设公民、法人和其他组织权利、义务的文件；

e)涉密文件、不予公开的文件；

f)其他依法不纳入合法性审核范围的文件。

6审核机构

6.1各级人民政府及其部门要明确具体承担行政规范性文件合法性审核工作的部门或者机构。

6.2起草部门按照下列规定，向审核机构报请行政规范性文件合法性审核：

a)市人民政府司法行政部门负责市人民政府的行政规范性文件合法性审核；

b)区（市）县人民政府司法行政部门负责本级人民政府的行政规范性文件合法性审核；

2

DB2102/TXXXXX—XXXX

c)市及区（市）县人民政府工作部门负责本部门行政规范性文件合法性审核；

d)乡（镇）人民政府指定的机构或者专门审核人员，负责本级人民政府行政规范性文件合法性审

核；

e)两个以上政府工作部门联合制定的行政规范性文件，各工作部门审核机构对涉及本部门的规定

分别进行审核，主办部门做好各部门审核意见的汇总、收集、整理工作。

6.3起草部门以及其他相关单位应配合审核机构做好行政规范性文件的合法性审核工作。

7审核程序

7.1提交材料

7.1.1起草部门报送的审核材料包括：

a)提请合法性审核的函；

b)拟发布行政规范性文件的会议纪要、领导批示等；

c)行政规范性文件送审稿；

d)起草说明（应当包括制定的必要性和可行性、拟规定的主要制度和措施、听取和采纳意见情况

以及协调处理情况等内容）；

e)制定行政规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策规定及依据对照表；

f)征求和采纳意见情况汇总材料；

g)起草部门合法性审核意见；

h)公平竞争审查表；

i)集体讨论记录；

j)其他需要的材料。

7.1.2起草部门将合法性审核材料报送制定机关办公机构的，制定机关办公机构应对材料的完备性、

规范性进行审查，符合要求后，转送审核机构进行审核。

7.1.3行政规范性文件送审稿有下列情形之一的，制定机关的办公机构或者审核机构可以将其退回或

者要求起草部门在规定时间内修改、补充：

a)制定的基本条件尚不成熟的；

b)相关单位对送审稿的内容有重大分歧意见且没有协商一致的；

c)未按本文件7.1.1提供有关材料的；

d)合法性审核中发现存在问题的。

7.2审核及方式

7.2.1审核机构收到完备的审核材料后，组织开展合法性审核工作。

7.2.2审核机构进行合法性审核，可以根据实际工作需要采取如下方式：

a)书面审核；

b)召开座谈会、协调会；

c)组织专家论证；

d)实地调查研究；

e)其他方式。

7.2.3对影响面广、情况复杂、社会关注度高的行政规范性文件，如审核过程中遇到疑难法律问题，

要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。

3

DB2102/TXXXXX—XXXX

7.2.4审核机构不应以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。

7.2.5审核机构应当建立健全行政规范性文件专家协助审核机制，发挥政府法律顾问、公职律师和有

关专家的作用。

7.2.6审核机构在行政规范性文件合法性审核过程中，可以要求起草部门补充说明情况，或者要求有

关单位协助审核，起草部门或者有关单位应当予以配合。

7.3审核时限

7.3.1行政规范性文件合法性审核时间一般不少于3个工作日，最长不超过10个工作日，自材料完备

之日起计算；但为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实

施的除外。

7.3.2审核机构采取召开座谈会、协调会、专家论证等方式审核以及要求有关单位、法律顾问协助审

核的，所需时间不计算在审核时限内。

8审核内容

8.1制定主体合法性

8.1.1下列行政机关或者组织可以制定行政规范性文件：

a)市、区（市）县和乡（镇）人民政府；

b)市及区（市）县人民政府工作部门；

c)市人民政府依法设立的派出机关；

d)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

8.1.2行政机关的内设机构、临时性机构、议事协调机构、下设机构不应制定行政规范性文件。

8.2制定机关法定职权

8.2.1行政规范性文件应当依照法定权限制定。

8.2.2根据法律、法规、规章、制定机关三定方案等，对是否超越制定机关法定职权或者法律、法规

的授权进行审核。

8.3形式合法性

8.3.1名称

8.3.1.1行政规范性文件可使用“规定”“办法”“决定”“细则”“通告”“意见”“通知”等名

称，不应使用“法”“条例”“批复”“报告”等名称。

8.3.1.2行政规范性文件由制定机关统一编号。

8.3.2体例

行政规范性文件一般以条文形式表述，除内容复杂的外，不分章、节。

8.3.2.1标点符号

行政规范性文件标点符号应按照GB/T15834的要求使用。

8.4制定程序合法性

4

DB2102/TXXXXX—XXXX

8.4.1调研论证

8.4.1.1审核机构对制定机关及起草部门是否依法开展调研论证及其程序完备性进行审核，包括：

a)对制定行政规范性文件的必要性、可行性和合理性是否进行调研论证；

b)对涉及的管理领域现状、所要解决的问题是否进行调研论证；

c)对拟设定的主要政策、措施及其预期效果和可能产生的影响等内容是否进行调研和论证；

d)起草部门自行起草专业性、技术性较强的行政规范性文件的，是否组织相关领域专家进行论证。

8.4.1.2调研论证结论应在文件起草说明中写明，作为制定行政规范性文件的重要依据。

8.4.2听取意见

8.4.2.1审核机构对起草部门是否依法听取意见及其程序完备性进行审核，包括：

a)除依法需要保密的行政规范性文件外，是否广泛听取公民、法人和其他组织以及相关单位的意

见；

b)行政规范性文件涉及与市场主体生产经营活动密切相关内容的，是否充分听取市场主体、行业

协会商会的意见；

c)涉及其他单位职权范围的事项，起草部门是否充分听取相关单位的意见。

8.4.2.2对争议较大的事项，可以引入第三方评估，听取利益相关方的意见。

8.4.2.3起草部门听取意见，可以采取书面征求意见以及召开座谈会、论证会、听证会等形式，法律、

法规、规章规定听取意见具体形式的，依照法律、法规、规章规定执行。

8.4.3公开征求意见

8.4.3.1审核机构对起草部门是否依法公开征求意见及其程序完备性进行审核，包括：

a)涉及群众切身利益、社会关注度高或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规

范性文件，起草部门是否向社会公开征求意见；

b)是否通过政府或者部门网站等有利于公众知晓的方式向社会公开征求意见；

c)起草部门向社会公开征求意见，是否公布行政规范性文件草案以及起草说明；

d)起草部门向社会公开征求意见，是否明确提出意见的方式和期限。

8.4.3.2涉及与市场主体生产经营活动密切相关内容的，公开征求意见期限一般不应少于30日。

8.4.4意见沟通反馈

审核机构对起草部门是否依法建立意见沟通反馈机制及其程序完备性进行审核，包括：

a)对市场主体、行业协会商会以及社会公众提出的意见和建议，是否进行分析研究，是否吸收采

纳合理意见；

b)对社会关注度高的意见和建议采纳情况，是否通过政府或者部门网站等多种途径向社会公布，

或者通过电话、短信、电子邮件、信函等方式反馈；

c)对较为集中的意见不予采纳的，是否在起草说明中予以说明；

d)行政规范性文件涉及其他单位职权范围内事项的，相关单位对文件内容存在重大分歧意见的，

起草部门是否进行协调，是否协商一致；不能协商一致的，是否报请同级政府或者上级行政机

关决定。

8.4.5公平竞争审查

8.4.5.1审核机构对起草部门是否进行公平竞争审查及其程序完备性进行审核。

5

DB2102/TXXXXX—XXXX

8.4.5.2识别行政规范性文件是否应当进行公平竞争审查，行政规范性文件内容是否涉及：

a)市场准入和退出；

b)产业发展；

c)招商引资；

d)招标投标；

e)政府采购；

f)经营行为规范；

g)资质标准；

h)其他市场主体经济活动。

8.4.5.3对依法应当进行公平竞争审查的，是否形成明确的书面审查结论，书面审查结论中是否说明

征求意见情况。

8.4.5.4制定机关在行政规范性文件中拟适用例外规定的，或者行政规范性文件被多个单位或者个人

反映或者举报涉嫌违反公平竞争审查标准的，是否引入第三方评估：

a)对行政规范性文件进行第三方评估的，书面审查结论中是否说明评估情况；

b)公平竞争审查结论与第三方评估结果不一致的，是否在书面审查结论中说明理由。

8.4.5.5行政规范性文件涉及其他部门职权的，制定机关在公平竞争审查中是否充分征求其他部门意

见。

8.4.5.6书面审查结论是否包括如下内容：

a)行政规范性文件名称及涉及行业领域、性质类别；

b)起草机构、审查机构；

c)征求意见情况；

d)明确的审查结论；

e)适用例外规定情况；

f)审查机构主要负责人意见。

8.4.5.7书面审查结论中包括适用例外规定情况的：

a)是否对符合适用例外规定的情形和条件进行详细说明；

b)是否说明行政规范性文件对实现政策目的不可或缺，且不会严重限制市场竞争；

c)是否明确实施期限。

8.4.5.8经公平竞争审查认为不具有排除、限制竞争效果或者符合例外规定的，可以实施；具有排除、

限制竞争效果且不符合例外规定的，应当不予出台或者调整至符合相关要求后出台；未经公平竞争审查

的，不应出台。

8.5内容合法性

8.5.1是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否贯彻执行党的路线、方针、政策和决

策部署；是否符合社会主义核心价值观；是否符合经济社会发展需要和本市实际。

8.5.2是否存在违法设定行政许可或者增加办理行政许可事项，包括：

a)设定行政许可；

b)以备案、登记、注册、年检、监制、认定、认证、审定、指定、配号、换证等形式或者以非行

政许可审批名义变相设定行政许可；

c)增设行政许可条件；

d)增加前置许可、增设或者简化程序环节等方式变更行政许可程序；

6

DB2102/TXXXXX—XXXX

e)变更行政许可实施机关、期限；

f)扩大或者缩小法定的行政许可事项范围；

g)其他违法事项。

8.5.3是否存在违法设定行政处罚事项，包括：

a)设定行政处罚；

b)变更或者取消行政处罚；

c)变更行政处罚的种类；

d)变更行政处罚的管辖机关；

e)变更行政处罚的实施机关；

f)变更行政处罚的适用条件、对象；

g)变更行政处罚的范围、幅度；

h)变更行政处罚从重、加重或者从轻、减轻、免除等规定；

i)取消行政处罚事项；

j)援引的法律、法规、规章有关行政处罚的规定错误；

k)其他违法事项。

8.5.4是否存在违法设定行政强制事项，包括：

a)设定行政强制措施或者行政强制执行；

b)变更行政强制的实施机关；

c)简化行政强制程序；

d)扩大或者缩小行政强制范围、幅度；

e)对行政强制的对象、条件、种类作出扩大或者缩小规定；

f)延长或者缩短行政强制期限；

g)违法规定代履行；

h)规定采取停水、停电、停热、停气等方式变相强制相对人履行相关行政决定；

i)其他违法事项。

8.5.5是否存在违法设定行政征收事项，包括：

a)设定行政征收；

b)变更行政征收程序；

c)扩大或者缩小行政征收范围；

d)降低行政征收补偿标准；

e)其他违法事项。

8.5.6是否存在违法设定行政收费事项，包括：

a)设定行政收费项目；

b)提高收费标准；

c)扩大收费范围、对象；

d)延长收费期限；

e)违法违规减少、免除或者延缓收费；

f)其他违法事项。

8.5.7是否存在违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产

权、人格权、劳动权、休息权等基本权利的情形。

8.5.8是否存在增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责的情形。

7

DB2102/TXXXXX—XXXX

8.5.9是否存在超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项的情形。

8.5.10是否违反公平竞争规定，包括：

a)制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施；

b)违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动；

c)违法设置市场准入和退出条件；

d)其他违法事项。

8.5.11是否没有法律、法规依据设定证明事项和兜底条款。

8.5.12是否与相关的规范性文件不一致。

8.5.13是否存在明显违反客观规律、显失公平的情形。

8.5.14是否存在照搬上位法的情形。法律、法规、规章已经明确规定的内容，行政规范性文件不宜作

重复规定；上级行政规范性文件已经明确规定的内容，下级行政规范性文件也不宜作重复规定。

8.5.15依法需要审核的其他内容。

9审核意见

9.1审核机构审核后，可以根据不同情形，分别提出合法、不合法、予以修改的书面合法性审核意见，

可以对制定行政规范性文件的必要性、可行性和文字表述等方面的内容提出审核意见。

9.2行政规范性文件合法性审核意见包含以下内容：

a)起草部门报送行政规范性文件合法性审核的基本情况和提交的审核材料；

b)行政规范性文件送审稿名称；

c)审核依据；

d)审核方式；

e)审核结论；

f)修改意见和理由；

g)其他审核内容。

9.3行政规范性文件合法性审核意见加盖审核专用章，或者由审核机构负责人签字。

9.4起草部门对审核机构出具的合法性审核意见进行研究，并根据合法性审核意见对行政规范性文件

作必要的修改或者补充。

9.5对审核机构提出的具体审核意见，起草部门未完全采纳的，及时与审核机构沟通；双方意见不一

致的，在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

10档案管理

10.1审核机构建立行政规范性文件合法性审核档案，档案管理应遵循统一领导、集中管理原则，采用

信息化手段对档案进行管理。

10.2行政规范性文件合法性审核材料按政府机关档案管理有关规定归档，一案一卷编号管理。

10.3审核机构加强档案管理，确保档案的完整性、安全性。

10.4行政规范性文件合法性审核档案