【《农村法制建设的不足及对策建议》10000字】

农村法制建设的不足及对策建议目录TOC\o"1-3"\h\u31106一、农村法制建设概述 摘要：乡村振兴战略是为进一步巩固小康社会成果和实现第二个百年奋斗目标而提出的发展战略。目前，在乡村振兴的进程中，乡村振兴法治保障体系尚不完善、乡村法律服务供给还不足、乡村振兴法治环境亟待改善等诸多问题。我们必须进一步加强乡村振兴的法律保障，提升乡村振兴战略的实施力量。基于此，文章从乡村振兴的时代背景及意义出发，阐述了乡村振兴和法治这两个核心理念，并指出了当前强化乡村振兴法治建设过程中出现的一些问题，并通过理论结合实践的探究方法，提出强化乡村振兴法治建设的对策与建议，旨在助力乡村振兴战略的进一步落实。关键词：乡村振兴；法治保障；乡村法律服务一、农村法制建设概述（一）农村法制建设的概念界定在当前中国各种社会矛盾面前，法制建设是一种比较行之有效的方法，特别是对农村进行法制建设，能够保持农村的和谐与稳定，破解“三农”难题，通过完善全面的法制建设体系，确保“法治中国”建设大环境下农村的良性发展，推进农村经济的和谐稳定[3]。建国以来，我们国家在农业法制建设的道路上做了大量的功课，曲折前进，成绩斐然，对中国经济的发展起到了至关重要的保证作用。农村法制建设的“制”，即法律制度与治理体制，新时期新农村，使农村治理模式发生变革，确立了一整套以法律为中心的方法，并将宗族和道德作为辅助工具，以村规村约作为基本条例治理模式，打开了农村治理的新格局。（二）农村法制建设的法律意义二十大报告中，明确提出了实现全面小康社会的愿景，并围绕法律保障、社会保障、行政保障和工作保障等几方面展开了论述，其中尤以法律保障最为重要。当前，我国已经进入快速转型时期，这一时期最突出的特点就是城乡差距越来越大。所以在这种发展背景下，要想保持社会的安定，就需要有健全的法律体系作为支撑，要求法律能够指导社会各方面的有序运转，减少违法犯罪现象，捋顺矛盾问题，解决人们因利益而产生的纠纷，清除农村社会产生的不稳定因素，确保农村的健康协调发展。二、农村法制建设存在的不足（一）农村法治保障体系不够健全随着我国农村经济和社会的迅速发展，一些长期积淀下来的矛盾与问题就显现出来了，化解上述矛盾与问题的法律法规较为落后，法律体系不够健全，条款泛泛而谈，操作性不强，很难起到应有的效果，从而导致了对乡村振兴的总体法治保障的弱化。第一，我国的乡村振兴战略提出“深化集体产权改革和发展集体经济”，但是，就现行的法律体制来说，“集体”主体的各个群体的对象、责任和成员构成了制度设计的缺憾。集体经济组织的合并、分立、解散、重组，没有对“集体”占有的财产、集体和成员间权利和义务关系做出明确规定。第二，《村民委员会组织法》对“集体成员享有的各种权利，特别是对集体土地的所有权”进行了明确规定，同时这些规定在《民法典》中也被提及。农村土地管理权归属不明确，村民委员会和村级集体经济组织的关系不明确。“三权分离”是我国农村土地承包经营权分离中的一个重要环节。（二）农村法律服务供给还不足随着我国经济社会的不断发展，农民群众法治意识、维权意识越来越强，法律服务需求越来越大。而且，乡村的人口也是分散的，大部分都是在偏僻的山区里。服务对象的“最后的一公里”不够健全，服务方式比较落后和单一。在乡村振兴战略整体推进过程中，广大农民的基本法律需要还存在着一定的差距。一是缺少法律专业技术人员，农村和欠发达地区缺少法律专业技术人员。即使有志愿组织、司法部门等法律工作者，也无法满足乡村律师的需要。乡村律师队伍数量较少，律师事务所的工作效率和效果较差，律师事务所的服务费用较高。二是由于法律服务的供应能力不足，以及农村法制建设的资金不稳定，导致了法律服务资源的供给单一。司法部门设立分支机构（司法所）、服务窗口或网址，司法官员可直接向乡村的法律需要者提供直接的服务。在这种提供模式下，由于缺乏法官的配置、缺乏农村公共法律服务的经验、以及对农村社会文化的认识等原因，无法进行有效的法律服务，它严重制约着农村法律服务质量和水平的提高，也不利于农村法律服务体系的构建和长远发展。（三）农村法治环境亟待改善农民文化水平较低，法制宣传工作不够深入。有的村庄，甚至成为法律宣传工作的“盲点”、“死角”。他们对法律知识的培养与学习不多，法制观念不强。当自身的权利被侵犯时，要靠法律的武器来维护是非常困难的。存在着“遇事找人”和“重视人际关系”等观念。有的时候，甚至会越过信访层次，越过相邻的政府机构，直接影响到乡村的和谐稳定。一是各地持续进行普法宣传，但在实际工作中，一些地方宣传工作流于形式，宣传内容针对性不强，与广大农村群众生产、生活实际脱节；部分地区的普法仅注重实体法，对法律责任、责任等方面的规定，仅限于对普通法的普及，对程序、观念、权利的忽视。法制宣传缺乏深度与广度，宣传效果不尽人意，导致农民的法制观念较差，对法律的理解和理解程度较低。其次，部分农村居民对法律和犯罪、法律和法规、法律和政策、法律和农村风俗的差异没有认识。农村居民的维权意识、监督意识和法律意识均在逐步加强。但是，由于种种原因，很多中青年农民工进城务工，在合法权利被侵害的情况下，其维权意识和法律行为的能力还不够强，其依法维权的操作和法律操作过程也较为模糊。第三，以血缘、家族和宗法伦理为特点的乡村社会关系，深受传统“崇拜权力”和“权力大于法”的传统文化的消极影响。他们强调德育，而忽略法律。当村民的正当权利被侵犯或发生争议时，他们可以通过传统的伦理道德、乡镇规章制度以及“信任关系”，找一些有信誉的中介人或村官调解，达成“私了”的协议。但也有一些乡村干部利用职权谋取私利。在解决村民矛盾时，存在着不公正的问题。在这个时候，一些村民通过“上访”的形式来表达他们的诉求，甚至采取了诸如“集体上访”之类的极端手段。四是少数法官在审理中受到外部因素的影响，不能公正、独立地进行审判。村民们担忧诉讼的耗时、成本、执行难度、“胜诉”、“赔本”、“厌诉”、“无视法律”等心理。（四）部分农村干部懂法不守法有一些农村干部是因为不懂法，导致给自己和村里带来不必要的麻烦，但随着农村干部年轻化趋势凸显，拥有较高综合素质的农村党员逐渐加入到村“两委班子”中来，这样也推动了农村干部队伍法律意识有了一定的进步，但是困于农村社会的“中国式人情”，许多干部往往习惯于使用老办法和已有的老规矩。在农村的宗族中，族长或者是德高望重的老者往往是农村“礼”法的执纪者，农村的家长里短和邻里纠纷往往是通过调解的方式得以解决。而农村干部工作的土壤是养育自己的农村，工作的开展也必须以尊重农村的道德、风俗习惯和自治规范为基础，在遇到问题时，是否符合“礼制”往往会被首先考虑。例如，某村夫妻二人，晚上开轿车拉着妻子的姐姐，从县城赶回农村家中，结果因为走夜路，发生交通事故，夫妻二人均受轻微伤，妻子的姐姐当场死亡，交警判定夫妻双方负主要责任。妻子的姐夫张某深受丧妻之痛，便想把夫妻二人告上法庭，要求经济赔偿。夫妻二人找到支部书记协调此事，村支书认为，虽然从法律的角度说张某起诉是合理的，但是发生这样的事情是谁都不愿意的，作为一家人，家里既然已经出了这样的意外，张某就不应该再闹出诉之公堂这样的事情了，遂找到张某所在村支部书记协调让夫妻二人对张某进行了部分赔偿并登门致歉，最后组织个饭局，大家表面上又恢复了“礼”治。这就反映出，在部分农村干部中，甚至是一些农村群众的认识里，礼制观念仍然占据上风，虽然运用法律来维护自己的权益的意识有所觉醒，但是如果能“圆和”处理问题的话，法律手段就不会成为首选项了。（五）村民自治规范模版化或违反法律国家法律在乡村治理中具有正式性、国家性的特征，而乡土社会传统道德规范与习惯具有非正式性、社会性的特征。村民自治规范作为介于两者之间的一种准正式规范，其形式上来源于国家法的授权制定，实质上受到了国家法和乡土社会实践的双重影响，内容丰富且复杂。村集体的立法技术有限与村民的积极性不足导致其想要制定出科学合理且适合本村的自治规范十分困难，因此最终结果便是村民自治规范存在不合理、不合法的情况。1.不合理的“模版”村民自治规范不合理的“模版”规范在农村地区十分盛行。《村民委员会组织法》第27条第一款规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”赋予了乡村制定村民自治规范的权利。但是由于部分地区的村民制作村民自治规范的积极性不高，行政机关为“督促”村集体制定村民自治规范，便自上而下地提供一些“模版”规范给村集体模仿，形成名为“自治规范”、实为“统一制法“的局面。此类规范大多经不起复杂实践的检验，“一个地方的好制度，搬到另一个地方可能就不行了”，最终成为“挂在墙上的纸”，中看不中用。值得说明的是，“模版化”的村民自治规范在沿海发达农村的负面影响远比中西部农村小。前者由于其商品经济更加发达，相比于自治性的规范，更需要统一的规则来保证市场的自由竞争，因此前者制定的村民自治规范具有极高的参考性。而在中西部农村，由于各地情况不一、制定规范的技术有限、所能利用的风俗习惯等本土资源存在着较大差异，因此需要结合具体的情况来构建自己的自治规范。若将其模版化，则极有可能无法有效发挥村民自治的效果，从而严重侵害村民自治的积极性。2.不合法的村民自治规范不合法的规范仍占有一席之地。《村民委员会组织法》第27条第二款规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”对村民自治规范的内容进行限制，在自治基础上制定的规范不得与国家法抵触。然而，“裁判文书网”中大量的案例显示，实践中村集体制定的村民自治规范时常打着“自治”的旗号违反国家法。例如，通过村民自治规范来排除赘婿、外嫁女资源分配的权利，或在维护乡村治安中采取违反法律的强制措施和处罚行为。由于《村民委员会组织法》第27条第三款将对抵触国家法的村民自治规范进行“责令改正”的纠错权赋予给了基层政府，导致法院在面对这种情况时只能让当事人通过行政方式解决自治规范违法的问题。由于案件焦点中违法问题的判断一般较为容易，胜诉当事人在法院获得判决后一般不会“多此一举”，即使寻求行政纠错。因此，行政机关很可能向“自治性”退让[10]，保留了抵触国家法的村民自治规范“存活的希望”。三、农村法制建设存在存在不足的原因分析（一）农村干部队伍学历水平高低不一，底子薄2018年两委换届以来，许多优秀的年轻党员参与到到农村干部的队伍中来，丰富了农村干部队伍的力量和活力。但是整体而言，一方面因为农村干部的整体收入水平较低，工作压力和挑战性强，不足以吸引年轻人。另一方面是因为农村事务的开展，仍然需要较为年长的有威望的人来坐阵协调。所以农村干部队伍的整体年龄还是比较大的。以南和区史召乡为例，2018年换届后，史召乡共22个村，村两委班子干部平均年龄达到60岁，初中及以下学历人员占到50%以上。不但年龄大，而且学历低的特点较为明显。相对于年轻干部，年龄大的干部，尤其是担任支部书记等重要岗位的大龄干部，经验丰富是优势，但是从另一方面来说他们的思维视野和学习能力还是有一定差距，进而对农村社会的法治化进程产生消极影响。（二）干部队伍法治能力不足在建设社会主义法治国家的历史进程中，农村干部的法律意识和法治思维的培养相比较而言已经取得了比较显著的效果，但是干部本身的认知水准和法治思维水平与基层群众对美好生活的向往以及乡村振兴背景下新农村建设对干部执政能力的要求还是相去甚远，农村干部队伍的法治能力就是一块突出的短板。一方面是没能做到用心深入的进行法治学习，对一些常用的的法律条文不求甚解，不能深刻理解法治精神和依法治国的根本意义所在，思维视野的局限性限制了其自身的工作能力，导致没有将法治建设融入到中心工作的各个方面，从而把法治建设同日常工作割裂了开来。另一方面是农村干部的公开民主意识仍有欠缺，虽然我们党为农村制定了党务、政务公开等一些列的民主监督政策，但在执行过程中为了避免“麻烦”，往往存在“报上不报下”的心理，产生信息公示不全、关键信息不公示、公示程序不合理等问题。不但为农村腐败滋生提供了土壤，更是影响了农村干部在群众心中的信任度，导致群众对村内公开事务参与积极性不高，对法治社会建设产生意见，不利于法治社会建设。（三）传统乡土文化影响按照费孝通先生在《乡土中国》中对农村社会的分析：中国传统的农村社会是基于一种“礼治秩序”，“礼是社会公认合式的行为规范”，“是经教化过程中而主动性的服膺与传统的习惯”。从古到今，我们可以清楚的看到，无论是在哪种社会制度下，无论法律制度健全与否，中国的农村社会都以其与生俱来的一种模式不间断的运行，这是中国农村社会的“DNA”，它不会因法律的缺位而混乱，这是属于中国的特色。无论任何时候，人们在处理问题时，往往乐意借助于这种礼俗和人情，这就造成了传统自治和现代法治的冲突。（四）农村经济不发达，农业思维固化农村经济在整个国家的经济体系中依然是处于较为弱势的地位，长久以来的经济地位，使农村的干部群众形成了一定程度上固化的农业思维。主要体现在两个地方：一方面是思想中“人治”的理念仍然比较深刻。有的干部群众意识里“青天大老爷”“领导说了算”的意识依然存在，群众宁可通过信访也不通过法律手段来解决的现象十分普遍。有的农村干部更是在政策执行过程中，把面子看的很重，把法治看得很轻，按照“领导的意思办”，导致法律信仰的缺失和对人治的推崇。另一方面是弱势思维残存，长期以来，农村地区经济发展落后，造成农民同市民之间形成一定的差距感，在整个农村地区的受教育水平和大环境影响下，农民对法律没有“天生的”权威感，反映在当下就是部分农村干部仍然存有一定的弱势思维，没有内化成一种主动自觉，法治水平整体仍然处于较低层次。（五）三方主体的“失职”在现代国家法律规定乡村依法落实自治制度的要求下，上有政策、下有对策。“模版”自治规范的出现并不令人意外，只显示出村集体和基层政府对村民自治规范制定的认识不够深刻。这份“挂在墙上的纸”似乎成为乡村自治的象征，在上面检查、下面异议提供一份“书面证据”，伪装出自治制度正在被践行的假象。村民自治规范的制定需要村民、村集体、行政机关三方主体的共同参与，但不合理的“模版”规范的出现正显示出三个主体的“失职”。第一，村民作为乡土社会的一员，有权利要求村集体回应自己的需求，有义务遵守自治规范的规定，有责任参与自治规范的制定。但在实践中，尤其是中西部农村，许多人认为自己并不能从制定村民规范中获得便利，或认为这是村集体和行政机关联合起来“管村民”、“捞好处”的条条框框，便无心参与其中。没有村民的参与，自治规范无法体现民意、无法回应民众诉求；失去村民的监督，自治规范便成为了村集体和行政机关自娱自乐的游戏。第二，村集体制定出的不合理村民自治规范除了制定水平的不足外，还显示出其两大能力的缺失。首先，村集体作为自治组织，有义务带领村民制定适合本村的自治规范，但实践中村集体往往缺乏动员村民参与“立法”的能力。这种能力的缺失直接导致村集体只能“照抄”他人的先进经验。可是各个村庄的情况不一，适合此村的未必就适合彼村。此外，除了缺乏动员能力，村集体还缺乏利用本土资源的能力。现行国家法是在建设现代法治国家的目标下建构起来的，“现代”时常作为“传统”的对立词被提出，导致许多人认为传统的就是落后的，从而在村民自治规范的制定上一味寻求“先进”、“高大上”的规范。没有“立法”水平的村集体靠着“抄袭”获得一份看上去高级、实质上无用的规范文件。试问这样的规范如何得到村民的接受，又如何在乡土社会中发挥自己的作用？第三，行政机关在这个过程中没有履行指导义务，也没有行使好纠错权。前者衍生出不合理的村民自治规范，后者导致不合法的规范没有被及时发现和纠正。且为应付上级检查，行政机关也时常在“模版”规范的推行中尽了一份力。村民的积极性不高、村集体和基层政府的失职共同塑造了一份不合格的自治规范，最终的结果是使得村民对管理村庄事务的积极性降得更低，而没有积极性的村民更无心参与制定村民自治规范，最终形成恶性循环。四、完善乡村振兴法治保障的对策建议（一）夯实法治的政治基础全面加强党的领导。基层党组织领导农村建设是实现治理现代化的根本保证。基层民主必须坚持党的领导。在构建社会主义和谐社会的过程中，必须强调农村党组织对农村的主导作用，强化基层党建，以党建为主导。一是充分发挥党的核心作用，创新组织架构和管理方式，把领导核心、治理组织和参与者同党的建设相统一，必须强化基层组织建设，健全工作制度，充分发挥基层党组织的作用，增强执政能力。二是要强化党的领导，确保党的执政。目前乡村治理以乡镇政府与“村官”为主体，要消除“官主导”的权力观念，强化“民主导”服务意识，强化农村纠纷解决、法治文化宣传、维护村民权益等社会服务。同时，要对政府干预与村民自治之间的关系进行积极的调节，以降低对行政命令和村委会工作安排的干扰。三是依靠基层党组织，面对“微权力”的存在，通过建构“微治理”与“微数字化”基层党组织治理模式，能够为基层党员提供更好的服务。在保证村民自治的同时，也体现了政府服务和合作。完善村民自治制度。要健全村民自治法制，实现自治和法治的统一。要完善农村基层民主管理体制，使其在基层治理中发挥其应有功能。使党员与群众共同参与村务的决策、管理与监督，让权力回归到人民手中，让人民自己做主，确保村民的四大民主权利得到保障。开放民主渠道，提高村务公开水平，维护人民知情权，参与权等合法权益。（二）加大法律服务人才队伍建设要改变当前我国农村法律服务人员短缺、工作任务繁重的现状，要从两个角度进行优化升级。一是扩大律师队伍，将律师队伍引入基层。要正确认识人才流动的规律，采取行之有效的制度设计，用政策激励培养优秀的人才，充分发挥公共律师的资源，增强律师、法官、检察官、高校教师等专业人士的参与程度。逐步降低律师事务所的兼职比例，提升律师执业专业化。二是加强律师队伍的专业能力和整体素质，从选聘、聘用、交流、训练等方面适当地倾斜公务员的选拔和提拔。同时，积极与上级人才资源对接，组建高校、法学人才库，共享暑期社会实践、参观学习体验、课题调研等形式，通过人才吸收到法律服务体系，实现人才的交流机制，提供政策和资金保障，应该吸引更多的专业化人才，进入农村法律服务队伍。（三）培育农村法治文化教育1.加强农村法治教育要强化师资力量，从物质保障、职称提升等方面向乡村法学人才倾斜，聘请优秀的法学人才或律师义工来充实乡村法治教育队伍，并通过定期进行学术交流、上街下村宣传、教育传帮带、举行公益讲座等方式来建设推进。其次，加强中小学法律教育的比例，从根本上推动乡村法治教育，可以从乡村在读学生着手，在义务教育阶段进行权利义务、法律意识、法律规则等方面的法治教育，加强青少年法制意识的巩固。最后，建立先进的乡村法制教育平台，以提高村民依法自治的能力。比如，我们可以设立乡村书店，扩大在书店中使用的法律书，利用网络教育提供视频、电子书、法律咨询等，为农民提供法律知识。2.开展农村普法宣传必须积极开展全民普法工作，不断增强全体公民的法治意识与素养，营造遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的全社会法治氛围。一是利用丰富多样的宣传方式加强乡村普法教育。通过广播、农家书屋、村务宣传栏、村务公开群等静态模式，定期向村民公布与农村实际、生产生活相关的法律、法规，于潜移默化中强化村民法治意识；同时通过“普法队伍进庭院”“法治座谈到村组”“法治故事我来讲”“违法案例大家评”等互动模式，加强乡村法治宣传及教育工作。二是建立和完善乡村法治宣传的长效机制。要因地制宜，突出实际，把基层工作和普法工作有机地联系起来，把法治宣传和矛盾纠纷化解机制有机地结合起来，形成系统、完整的普法体系。（四）充分发挥三方主体的作用国家法力量进入乡土社会，需要村民自治规范担当好自己的角色。但乡村治理中，村民自治规范的制定仍然存在许多问题亟待解决。首先，应当提高提高村民参与制定自治规范的积极性。村民是乡村治理中最重要的角色，在乡村治理中必须调动村民积极性，充分发挥其在乡村治理过程中的主观能动性，利用将资源分配等内容纳入村民自治规范以提高村民的重视程度，从而自主参与到村民自治规范的制定过程中。其次，村集体应当提高组织村民参与制定规范的动员能力和制定自治规范的技术。一方面，村集体应当发挥自己作为自治组织而非基层政府“执行机构”的作用，充分调动、组织村民参与乡村治理，参与自治规范的制定。最后，应当通过国家法的形式明确行政机关指导各村制定科学的村民自治规范，并及时行使对村民自治规范的纠错权。前者要求行政机关对乡村制定规范提供必要的技术指导，避免村庄为应付检查盲目“抄袭”；后者要求行政机关不得以保障村规民约的“自治性”来为自己的不作为找理由，发现其违反国家法时应当及时行使自己的“纠错权”。此外，行政机关下乡时应当深入民众，真正考察村民自治规范在乡村治理中发挥的实际效果，以此来评价村民自治的情况，而不能看到“挂在墙上的纸”就认为村民自治制度正在完美运行。（五）落实农村法治监督体系在村两委中设立专职监督人员，解决基层谁来监督的问题。利用今年县乡村换届时机，通过在村级党支部中设立纪检委员职务，强化内部监督，壮大村级监督队伍，推行村纪检委员与村监会主任“一人兼”，对“三重一大”“一事一议”事项决策、财务管理、“三务（党务、村务、财务）”公开、党员干部廉洁自律情况等进行监督，广泛搜集农村廉情信息和社情民意，发挥贴身提醒优势，实施灵活精准监督。定期走访交流，将田间地头、家街村巷全部变为监督“小阵地”，通过电话、微信等多方式，对身边事开展不间断提醒教育，助力和谐稳定。促使基层纪检委员全面担起党规党纪“讲解员”、重大事项“督查员”、咬耳扯袖“引导员”、解决矛盾“调和员”、模范带头“示范员”、协调配合“调查员”的角色，进一步激活“神经末梢”。及时抓早抓小，对党员、干部在参加党组织生活、遵守工作纪律等日常性事物上存在的倾向性、苗头性问题及时向上级党组织汇报，按规定开展村级组织生活会，实现耳常咬、袖常扯，避免小错酿成大错。五、总结在新农