煤矿八条硬措施解读全文

煤矿八条硬措施解读全文一、出台背景：严峻形势下的紧迫之举2023年以来，随着疫情防控平稳转段，我国工业经济企稳回升，煤炭等能源资源需求旺盛，市场价格高企，各方趋利冲动强烈，超负荷保供、超强度生产现象突出，煤矿安全风险急剧加剧，重特大生产安全事故多发连发，安全生产形势异常严峻。2023年2月22日，内蒙古阿拉善新井煤业露天煤矿发生特别重大坍塌事故，造成53人遇难。这是自2016年内蒙古赤峰宝马煤矿“12·3”特别重大瓦斯爆炸事故后，时隔6年煤矿领域再次发生特别重大事故，更是新中国成立以来露天煤矿发生的最大生产安全事故。2023年下半年，煤矿领域又接连发生多起重大生产安全事故，打破了2008年以来煤矿重特大事故持续下降的趋势。2024年开局，河南平煤神马集团十二矿“1·12”重大煤与瓦斯突出事故发生，成为2024年全国第一起重大生产安全事故，进一步凸显煤矿安全生产的紧迫性与严峻性。习近平总书记高度重视煤矿安全生产工作，多次作出重要指示批示，就事故抢险救援、压实安全生产责任、排查治理隐患、严查瞒报谎报事故等提出明确要求。李强总理多次主持国务院常务会议听取相关工作汇报，召开全国安全生产电视电话会议部署煤矿安全生产工作。张国清副总理亲赴国家矿山安全监察局座谈调研，专题研究防范遏制煤矿重特大事故的具体硬措施。为贯彻落实中央领导同志指示精神，应急管理部、国家矿山安全监察局牵头起草《关于防范遏制矿山领域重特大生产安全事故的硬措施》（以下简称《硬措施》），经多次修改完善、征求16个中央和国家机关有关部门意见建议，并报请国务院主要领导同志同意，2024年1月16日国务院安委会以1号文件形式印发。1月26日全国安全生产电视电话会议上，李强总理强调“这8条硬措施条条都是用血的代价换来的，条条针对当前突出风险隐患”，张国清副总理指出“每一条后面都是血的代价，要落实8条硬措施，做到打非治违、灾害治理、日常监管全面过硬”，充分凸显《硬措施》的重要性与刚性要求。二、重要意义：煤矿安全治理的关键抓手（一）贯彻习近平总书记安全生产重要论述的迫切需要党的十八大以来，习近平总书记就加强安全生产工作作出一系列重要指示批示，为新时代安全生产工作提供根本遵循。《硬措施》将习近平总书记关于安全生产的重要指示批示精神贯穿始终，从煤矿安全生产责任落实、风险隐患管控、依法治理、人员素质提升等方面提出具体要求，是“安全第一、预防为主、综合治理”方针，“人民至上、生命至上”理念，以及安全生产红线意识在煤矿领域的细化、深化与具体化。各地、各煤矿企业需以《硬措施》落实为契机，增强政治自觉、思想自觉和行动自觉，将其作为红线、底线、生命线、高压线，不折不扣执行，以实际行动践行“两个确立”、做到“两个维护”。（二）实现高质量发展与高水平安全良性互动的现实要求习近平总书记指出，必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动。从近期煤矿重特大事故暴露的问题看，根本原因在于安全发展理念不牢固，存在“重经济发展、轻安全生产”的倾向。若不能统筹好发展与安全，轻则影响单个煤矿、局部区域的经济发展，重则威胁国家能源资源稳定供应。《硬措施》通过刚性制度设计，倒逼煤矿企业摒弃“重生产、轻安全”的短视思维，要求各地、各企业胸怀“国之大者”，完整、准确、全面贯彻新发展理念，牢记“发展决不能以牺牲安全为代价”的红线，以高水平安全保障煤炭行业高质量发展，实现安全与发展的动态平衡、相得益彰。（三）推动煤矿安全治理模式向事前预防转型的关键路径党的二十大报告明确提出“推动公共安全治理模式向事前预防转型”。煤矿安全治理模式转型的核心，是坚持关口前移，从“隐患查处为主”转向“风险、隐患双重预防”，从“事后追责”转向“事前履责”。《硬措施》突出“防”字核心，聚焦煤矿安全生产全链条，从安全准入、隐蔽致灾因素普查、超前治灾、风险隐患管控、基层基础强化、科技赋能、应急能力提升等方面，全面压实各级安全生产责任，推动煤矿企业树立底线思维、极限思维，立足“早”字、突出“快”字、强化“做”字，消除人机环管中的不安全行为与状态，从根本上降低事故发生概率。（四）扭转煤矿重特大事故多发势头的刚性保障近年来，煤矿领域的灾害程度、人员素质、管理水平、隐蔽致灾因素普查能力、风险防控水平等未实现根本性提升，全球性、市场性、周期性、系统性风险耦合叠加，2023年煤矿重特大事故起数占全国重特大事故总量的31%，严重冲击人民群众的获得感、幸福感、安全感，与党中央国务院要求、人民群众期盼存在较大差距。《硬措施》从8个关键维度，清晰回答了“防范遏制煤矿重特大事故要做什么、怎么做、不做怎么办”，条条直击主要矛盾、关键问题与突出短板。各地、各煤矿企业需清醒认识“事故就在身边、事故就在眼前”，以责任上心、上身、下沉的态度，抓好《硬措施》刚性执行，坚决扭转煤矿安全生产被动局面。三、条文解读：八大维度的刚性管控（一）第一条：一体压实各级煤矿安全生产责任——抓住“责任”这个灵魂责任制是煤矿安全生产的“牛鼻子”，只有织密责任体系，一体压实企业主体责任、部门监管责任、地方党政领导责任，才能形成安全防控合力。1.企业主体责任：紧盯“关键少数”煤矿企业是安全生产的责任主体，主要负责人（含实际控制人）是决定安全生产的“关键少数”。当前，部分煤矿企业存在实际控制人“不挂名、不签字、不任职”，躲在幕后操控、逃避责任；主要负责人很少深入生产一线履职，全员安全生产责任制“层层悬空、逐级递减”等问题。《硬措施》明确要求：煤矿企业主要负责人必须依法到现场履行安全生产第一责任人责任，严格执行全员安全生产岗位责任制，确保安全管理责任、投入、培训、管理、应急救援“五到位”。对安全管理责任不落实、安全生产投入不足、冒险组织作业导致事故，或瞒报谎报事故的，依法从严从重处罚，按照“谁投资、谁受益、谁负责”原则，严肃追究主要负责人（含实际控制人）法律责任。对同类重大事故隐患反复出现、安全管理机构及人员配备不达标、特种作业人员无证上岗的，依法责令限期整改直至停产整顿，并严肃追究实际控制人、主要负责人责任。2.部门监管责任：强化“专业能力”煤矿安全监管监察部门是安全监管的重要力量，需提升专业能力与执法刚性：加强干部队伍建设，建立执法全过程监督机制，提升“发现问题、解决问题”的意愿与能力，杜绝“只检查不执法”“问题描述避重就轻”等现象。建立责任倒查机制，对应当发现的安全生产基本条件类重大隐患长期失察的，按照“谁检查、谁签名、谁负责”原则，依法严肃追责问责。3.地方党政责任：落实“属地管控”地方政府需履行煤矿安全属地管理责任，填补监管空白：各地安委会牵头建立矿山安全联合执法与工作协作机制，统筹负有煤矿安全监管职责的部门力量，消除监管盲区，严防漏管失控。细化落实市、县级政府领导包保煤矿安全生产责任制，加强监管机构与队伍建设，组织区域性隐蔽致灾因素普查治理，严厉打击无证开采、隐蔽工作面作业、非法盗采等行为。对履行职责不力、推诿扯皮导致事故的，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”原则，依法严肃追责问责。（二）第二条：切实提高风险隐患排查整改质量——筑牢“防控”第一道防线风险隐患是事故的源头，只有提高排查整改质量，才能从根本上降低事故风险。1.企业自查自改：压实“第一责任”煤矿企业是风险隐患排查的责任主体，需建立常态化机制：主要负责人作为隐患排查第一责任人，每月组织1次全系统、各环节重大事故隐患排查，确保治理责任、措施、资金、时限、预案“五落实”。聚焦关键环节管控：重点排查动火作业、爆破施工、煤仓清理、运输提升、密闭启封等井下关键环节，以及地面吊篮、“三堂一舍”（食堂、澡堂、宿舍）等设施的消防安全隐患。对排查整改不到位导致重大隐患留存或发生事故的，依照《安全生产法》《刑法》追究企业及相关责任人责任，有上级公司的，严肃倒查上级公司主要负责人责任。2.监管执法检查：提升“专业效能”煤矿安全监管监察部门需创新检查方式，增强执法震慑：配齐配强专业执法人员，发挥行业专家、退休技安人员作用，弥补专业力量不足，让“专业人干专业事”。采取“四不两直”、明查暗访、突击夜查、杀“回马枪”等方式，直插现场检查企业真实生产状况，避免“走过场”“搞形式”。瞄准风险点：统筹井上井下、露天井工，结合煤矿生产特点开展风险分析研判，聚焦高瓦斯、冲击地压、水害等灾害矿井，精准开展检查。打到要害处：综合运用停产整顿、通报曝光、追责问责、行刑衔接、联合惩戒等手段，提高违法成本，形成强震慑。3.隐患动态清零：完善“闭环管理”建立重大事故隐患整改销号制度，实行台账化管理，隐患消除前“盯住不放”，确保整改一件、销号一件。坚持“执法与服务相结合”，对执法中发现的难点问题与重大隐患，落实专人指导，帮助煤矿企业解决实际问题，避免“一罚了之”。（三）第三条：重拳出击“打非治违”——斩断“违法”黑手非法违法是煤矿事故的重要诱因，必须以“零容忍”态度严厉打击。1.聚焦重点违法行为严厉打击“七假五超三瞒三不两包”等重大违法违规行为：“七假”：假整改、假密闭、假数据、假图纸、假报告、假团队、假履职；“五超”：超层越界、超能力、超强度、超定员、证照超期；“三瞒”：隐瞒作业地点、隐瞒作业人数、瞒报谎报事故；“三不”：不具备法定办矿条件、不经批准擅自复工复产、拒不执行监管监察指令；“两包”：非法转包、分包。特别针对隐蔽采掘工作面、整合技改期间偷采、拆除破坏监控设施等故意逃避监管的行为，发现一起、查处一起。2.精准开展执法检查明确“查什么”：重点查处隐瞒工作面作业、整合技改偷采、安全监控系统造假、违规分包转包四类重大违法行为。明确“怎么查”：用好安全监控、人员定位、用电监测等信息化系统，比对产量、运输量、瓦斯涌出量、涌水量、用电量、民用爆炸物品使用量等关键数据，深挖数据异常背后的违法线索。明确“查到怎么办”：对顶风作案、屡禁不止的，责令停产整顿；符合《煤矿安全生产条例》第七十条情形的，提请县级以上政府关闭；主要负责人涉嫌犯罪的，依据《刑法》第一百三十四条移送司法机关追究刑事责任。3.构建全民监督格局公开举报渠道：通过政府网站、主流媒体公开举报电话、网站、邮箱，创新使用安全生产举报小程序，简化填报内容，拓宽举报途径。闭环管理举报信息：对受理的线索“事不过夜、马上就办”，落实专人核查，确保件件可追溯、事事有回应。兑现举报奖励：依据《矿山安全生产举报奖励实施细则(试行)》，对报告重大隐患或举报违法行为属实的，及时兑现奖励，筑牢“人民防线”。4.形成部门联动合力强化协调联动：发现越界开采等行为，移送自然资源部门处理；通知供电部门停止或限制供电、公安机关停止供应民用爆炸物品，切断违法生产条件。加大关闭力度：对无证照或证照不全生产、3个月内2次及以上发现重大隐患仍生产的，依法提请地方政府关闭。（四）第四条：强化重大灾害治理——攻克“灾害”核心难题煤矿重大灾害（瓦斯、水害、冲击地压、火灾、顶板灾害等）是重特大事故的主要诱因，必须超前治理、精准施策。1.做实隐蔽致灾因素普查普查要求：煤矿企业必须采用钻探、物探、化探等方法相互验证，全面查清含水体、地质构造、老空区、瓦斯富集区、冲击地压和岩爆危险区等分布情况，未查清或未采取有效措施的，责令立即消除隐患。成果运用：监管监察部门按照“就高不就低”原则，督促煤矿企业根据普查结果调整灾害设防等级，提高抗灾能力。2.严格瓦斯灾害防治对发生瓦斯亡人事故、瓦斯涉险事故及瓦斯高值超限的煤矿，必须立即停止作业，严肃追究责任；由地方煤矿安全监管部门对企业瓦斯防治的机构、人员、装备、制度等进行全方位评估，不具备防治能力的不得恢复生产。严禁瓦斯抽采不达标、通风系统不稳定、监测监控失效等情况下组织生产，对瓦斯防治措施落实不到位的，从严处罚。3.强化水害防治坚持“有疑必探、先探后掘”原则，对探放水造假、禁采区采掘作业、极端天气不撤人的，按重大事故隐患严格处罚。完善水害监测预警系统，对水文地质类型复杂、极复杂的煤矿，必须配备专业探放水队伍与设备，定期开展水害风险评估。4.规范冲击地压防治冲击地压矿井必须按规定进行冲击危险性鉴定，落实“预测预报、监测预警、防范治理、效果检验、安全防护”五位一体综合防治措施。严禁在冲击危险区超强度开采、违规布置采掘工作面，对防治措施落实不到位的，责令停产整顿。5.加强露天煤矿边坡管理露天煤矿边坡角、台阶高度、平盘宽度等必须符合设计要求，边坡监测系统需达到相关规定；不符合要求的，责令制定安全措施、限期整改直至停产整顿。定期开展边坡稳定性评估，对存在滑坡风险的区域，立即停止作业，撤出人员设备，落实治理措施。（五）第五条：大力提升从业人员素质——夯实“人本”安全基础从业人员是煤矿安全生产的直接参与者，素质高低直接决定安全水平，必须从“人”的角度补齐短板。1.严格人员配备与资质要求煤矿企业必须配备满足要求的安全生产管理机构及人员：“五职”矿长（矿长、总工程师、安全副矿长、生产副矿长、机电副矿长）必须具备主体专业大专以上学历且有10年以上矿山一线从业经历；“五科”专业技术人员（通风、采掘、机电、地测、防治水）必须为主体专业毕业且有5年以上矿山一线从业经历。“五职”矿长和主要负责人每年必须接受矿山安全监察机构会同监管部门组织的专门安全教育培训，考核合格后方可履职。2.规范教育培训管理新上岗从业人员岗前安全培训时间不得少于72学时，考核合格后方可上岗；取消井下劳务派遣用工，避免“临时工”安全意识薄弱、技能不足的问题。严厉整治假培训、假考试、假证书乱象，严格执行教考分离制度，细化培训频次、内容、考核要求，确保培训实效。从业人员必须熟知各类灾害避灾路线、地面建筑安全疏散通道和自救逃生方法，不熟悉避灾路线或不能熟练使用自救器的，不得安排上岗作业；严禁封闭、占堵消防通道与逃生通道，确保生命通道畅通。3.强化技能提升与考核实施“全员安全素质提升工程”，通过“线上+线下”“理论+实操”结合的方式，提升从业人员安全意识与技能，定期开展安全技能大比武、应急演练等活动，以赛促学、以练促防。对安全管理机构和人员配备不满足规定要求，或特种作业人员无证上岗的，依法限期整改直至停产整顿，并严肃追究主要负责人责任。（六）第六条：严格项目审批和安全生产许可——守住“准入”关口项目审批与安全生产许可是煤矿安全的“源头防线”，必须严格标准、从严把关。1.严控建设项目准入省级煤矿安全监管部门必须严格矿山建设项目安全设施设计审查，实行审查审批终身负责制；新建和改扩建后煤矿产能不得低于30万吨/年，停止新建产能低于90万吨/年的煤与瓦斯突出、冲击地压、水文地质类型极复杂的煤矿。积极推动提高铁、铜、金、石灰石等重点矿种最小开采规模和最低服务年限标准，避免“小、散、乱”带来的安全风险。2.严把安全生产许可与复工复产关严格安全生产许可证管理，对不具备安全生产条件的煤矿，坚决不予发证；对证照到期未延续的，责令停止生产。严把复工复产验收关，复工复产必须满足安全条件，验收工作违反程序、降低标准、把关不严、弄虚作假的，必须推倒重来，并严肃追究相关单位和人员责任。（七）第七条：强化矿山安全国家监察督政——压实“监管”责任国家矿山安全监察机构承担“督政”职责，需通过刚性监察，推动地方政府落实煤矿安全监管责任。1.创新监察方式坚持严的基调，采用“多约谈、多通报、多发督促函、多暗访、多曝光”的方式，将责任与压力层层传递到基层末梢。国家矿山安全监察局各省级局要当好地方党委政府煤矿安全“吹哨人”，对煤矿安全重大问题和隐患，及时向当地主要负责同志通报移办；对辖区煤矿安全生产突出问题及对策建议，及时向省级党委政府主要负责同志专报，确保地方主要负责同志掌握真实安全状况。2.强化保供安全评估对地方和煤矿保供指标开展安全评估，对放任违规超能力、超强度生产的，及时介入“督政”，防止“重保供、轻安全”。3.严肃追责问责对煤矿安全问题久拖不决，或对整改函、建议函不落实、不反馈的地方政府，严肃约谈政府主要负责同志，并通报上一级党委和政府，倒逼地方监管责任落实。（八）第八条：严格事故调查和警示教育——筑牢“敬畏”防线事故调查与警示教育是防范同类事故的重要手段，需通过“以案为鉴”强化安全敬畏。1.规范事故信息报送煤矿企业和有关部门必须严格按规定报送事故信息，对报送不及时、瞒报谎报导致严重后果的，严肃追究相关单位和人员责任。2