【《株洲市河长制治理效能的现状调研分析报告》9200字】

株洲市河长制治理效能的现状调研分析报告目录TOC\o"1-3"\h\u26463株洲市河长制治理效能的现状调研分析报告 129071.1网络治理理论视角下株洲市河长制治理的现状 2155241.1.1株洲市河长制网络中“一核多元”的治理主体 2273921.1.2株洲市河长制网络中合作共治的治理结构 529331.1.3株洲市河长制网络中协商互信的治理机制 743231.2网络治理理论视角下株洲市河长制的初步治理成效 9204501.2.1解决了权威缺失问题 9230361.2.2明晰了治理责任归属 1019471.2.3实现了“纵向—横向”协作 10当前我国的河长制经过几年时间的实践完善和政策创新，已经初步显现了治理效能，同时在运用网络治理理论对其进行审视，可以发现，在全国各地的河长制工作中，已经出现了网络治理理论所倡导的关键要素。纵览全国各地的河长制工作，可以注意到株洲市的河长制政策创新成果显著，多次被水利部作为先进经验进行介绍推广，株洲市政府经过几年的治理，湘江水质稳定保持在II类，该市地表水体水质优于III类标准，饮用水源水质达标率100%根据《湖南统计年鉴》记载得出.根据《湖南统计年鉴》记载得出.1.1网络治理理论视角下株洲市河长制治理的现状1.1.1株洲市河长制网络中“一核多元”的治理主体河长制具体是将处于治河工作任务分配的职位上的人们的职责进行划分、通过层级限制进而对河流的生态宜居宜业性进行管控和治理，主要是实现清晰化和信息化。其中河长制组织结构是体系的官方主体与非正式参与主体两个大部分,其中官方参与主体为重点,有各级河长、河长制办公室、河长制委员会等非正式参与主体三类。与其他省份和地区不同的是,2019年7月,株洲市委、市人民政府将株洲市两型办、市河长办、市创建办与株洲市湘江办合而为一,整合成立为株洲市生态与文明建设服务中心,作为株洲市政府一级社会阶层综合业务单位，全面接受长河水系建设工作，为进一步加强长河水系做出了协调。1、官方治理主体当前的行政管理体系中官方是进行治河任务的核心所在,是行政体系内的各方参与成员。从株洲市的角度来说,主要是各级河长及其办公室以及其他统筹协调委员。核心组织:各级河长。市级总代理河长由省级市长亲自提名担任,市级市政副总代理河长由中共市委专职党组书记、市政府第一常务副省级市长和其他负责分管所辖城市市政水利建设相关工作的副省级市长亲自提名担任。湘江、沫江、漾江被直接纳入了市级水道河长制的沟通管理任务范围,市级水道河长分别由各县的副总管级河长直接兼任;每条市级河道分别明确一个市直职能部门负责进行沟通联系指导协调沟通工作,负责市级沟通联系协调;目前湘江、沫江、漾江河道流经的各个县城、乡(乡镇街道)和县党(机关工)委、政府(县长办公室)等各个地方均以党(政府职能部门)为主要责任人和承包商,其中党政主要部门领导人员也可以直接担任县级、乡级河长并对下一级河长进行监督。其他县级城市或周边地区、乡镇(包括街道)的行政河道被直接纳入了实行河长制监督管理的职务范围,全市各类淡水湖泊及大、中、小型水库蓄洪池中的水库担任河长,由省级防汛抗旱行政部门责任人亲自提名兼任。总河长、副总指挥河长分别专职负责统筹组织和协调领导本区域国家及其行政区域地方自治区域内的江湖河长管理制度落实工作,承担着江河总督导、总指挥调度的重要职责,统筹组织处置和协调解决我国河湖生态保护与江河管理这一过程工作中的重大困难事项。各级行政河长必须特别是负责全州及其所辖市和地区对于长江河湖的规划保护和监督管理工作的第一人和责任人。市级责任河长部门负责组织指导、协调全市相应的流域河湖生态保护与规划管理,督促指导下级责任河长及市直各级有关行政部门遵纪依规依法履行职责。县级以上河长政府负责组织指挥和指导组织对本级所辖流域河湖的综合管理与环境保护,统筹协调做好流域水资源综合利用与环境保护、水域沿途及河岸线综合管理、水污染灾害预控与综合防治、水环境污染整体综合治理、水资源生态系统恢复及流域河湖清洁等各个方面的水利工作,协调和组织解决本级实际工作存在的水利问题,督促指导下级行政河长及县级以上水利行政责任追究机构严格落实管理职责。乡级行政河长的具体职责从每个县市级和地区开始给予明确规定。协调领导小组:组成国务院河长制委员会和国家河长制督办。市委、市人民政府去年共同批准建设省委市政府河长制建设工作委员会,由全市总河长、副主席和代河长、河长及其他工作委员共同负责组成,委员会主要职能是专门负责组织研究拟定制订全市有关的管理制度和实施方案,审核本地区年度的财政工作发展计划,组织协调统筹辅助协调全市有关部门综合经济发展工作规划和其他相关部门专业综合发展工作规划的研究制订与实施执行,统筹组织协调协助解决协同处理各个部门之间、各个省和地区之间的矛盾。湖泊保护管理工作中的各项重点工作事项,组织制定实施盐湖综合效益评价指标考核。市河长制改革委员会主任办公室(以下具体简称前身为郑州市城区河管局长办)总部位于每个城市城区水务局,办公室的工作主任由每个城市城区水务局的副局长亲自提名担任。河长办主要职能是专门负责通过组织协调、统筹安排、调度工作监督、检察结果考核等检查河长制长线执行的相关具体情况;负责做好有关河长制长线上传信息下达的相关工作,指导其会同所属部门下级的相关河长制执行办公室专门继续组织开展相关工作;同时当河管制长线工作发生重要人员结构改变时,公布调整名单。职能组织:委员会各成员单位。市河长制委员会成员由市创建办(市湘江办)、市发展和改革委员会，市经济和信息技术委员会，市公安局，市财政局，市国土资源局，市环境保护局，市住房和发展局，市城市管理局，市交通局，市农业委员会，市政水务局，市政林业局，市政文化，旅游和侨务局，市政卫生和计划生育委员会，市政工商局，市政旅游和外事局、市畜牧局等单位主要负责人和县市区总河长组成。根据各项工作的职能,各司其责,密切配合,协同开展河长制的实施。2、非官方治理主体在行政系统参与者之外,多元非官方力量也是当前株洲市河长制实现网络化治理的关键。涵盖了公众、非营利组织、市场主体这3类。而株洲市的民间河长体系帮助这三类主体加入到河流治理中来。按照株洲市行政区域分别下设10个社会大队,大队下根据具体工作要求分别设立社会中队,在株洲市各城区普通市民、农村村民、政协委员、人大代表、企事业单位全体员工、学校教师和大学生中招募热心环保和公益事业的社会志愿者共同担任社会民间河长,形成四级河长制度为管理主体,市民和社会参与相结合的网络化管理新格局,建立株洲市河长制社会监督服务体系。株洲市民间河长志愿者服务工作的范围主要包括,在株洲市的行政辖区内组织和开展河湖环境保护的宣传,河长制知识的普及、河长制等公益性活动,倡导河湖生态环境文明观，促进公民们在日常生活中爱河护河,监督和举报破坏河湖生态等违法行为,协助相关部门进行执法。（如下图1.1所示）图1.1：株洲市民间河长工作机制注：资料来自于《株洲市民间河长办工作实施方案》。“政府部门的介入使得公众参与更加有序,也能够进一步调动公众参加河流治理的积极性。政府在扶持民间河长协会成长的过程中,给予一定的政策,比如财政拨款,让协会先发展,后续需求再来慢慢挖掘。民间河长办初期通过招募志愿者、介绍政策以及发展规划、建立专属信息平台,起到了牵头作用,后期协会承接,再通过组织巡河、调研、公益活动,一方面起到宣传推广作用,一方面助推实现全民治水。”（被访问对象：株洲市民间河长办工作人员漆某，2020年9月17日）一核多元是网络化最重视的一个理念，作为整个网络中心的官方需要发挥总指挥地位,不意味着全部承担,是指制定之后的工作如何开展的展望、组织各个其他的成员具体实施、帮助政策落地等职能。不断加入许多其他的网络中的成员致使治理体系中的权力没有那么集中,成员包括公众、公益志愿者等等。在最开始的筹划工作结束后,随后的展示普及、考察真实需要、吸纳资源都交给协会,实现深度创新,推进长期稳定的发展。在这其中各个成员都充分发挥了各自长处,很大程度上改进了单一供给机制的弊端,吸引了更多的非官方成员共同参与。1.1.2株洲市河长制网络中合作共治的治理结构株洲市的河长制目前仍在不断地创新和发展中,除了传统的科层式纵向联接,通过不断的模式和创新,2020年开始实施了民间的河长制度,现有民间的河长5000多名,并于2021年开始探索企业河长制的新模式,构建“政府主导、企业认养、多元参与”的企业河长制工作模式,注重发挥多元主体的作用,网络内各主体通过彼此间的协调合作来完成治河任务。与我国网络化治理工作中的协调型合作模式有很大契合,在这样的模式中,政府更多的意义上就是起到了协调与引导的作用,同时也存在着一个具有协调性的执行实体,其主要功能就是协调、控制整个治河网络以及其行为,河长制工作委员会已经扮演了一个重要而关键的角色。基层治河监督管理工作的各个任务都需要经常地举行各种形式的会议、单位之间的关系联络以及非正式的沟通。其特征主要表现在三个方面。首先,治河治理网络的两个重要主体分别同时承担了我国治理运河的主要任务,网络在结构整体上基本呈现出一种弥散状,并且基本具备相互之间联系的一种高密度。从河流动态和水系结构上来说,各个省自治区江河水系中心和节点之间的河流关系紧密,呈现出较高密度水系分布。治河执法网络管理架构上我们率先创新了“4+1”人员轮值综合执法监督检查管理机制,“4”原则即由各级城市污水生态环境、水务、交通、农业和周边乡镇等执法部门人员轮流负责组织执法牵头人员进行综合执法和环境巡查,“1”原则即由各级公安部门选派专人牵头负责综合执法和环境维护,改各自为政、单独综合执法转变为综合管理、联动综合执法。同时,建立了农村民间担任河长对村服务办,将有效推动农村民间担任河长对村服务优惠政策的长效化、稳定化,实现了村级党政协管员、保洁工作人员、巡查工作人员的对村全方位服务覆盖、网格化管理。将治河网络结构有机结合,形成合力,推动辖区"点、线、面"的主体治河体系进一步完善。其次,治河的主体之间应该是平等和谐地互相协作。这一点主要表现为治河工程中的信息交换与沟通,对治河工程中秩序的维护和动员性任务之间的配合和协同。各个参赛主体相互交流资料和信息,信息在网络结构内基本实现全面流通。株洲市通过推进智慧河湖系统建设。建成市级"智慧河湖监控管理系统"一期项目工程,建立和实施大数据互联互通的智慧河湖监控管理体系,提升了河湖监控管理能力和信息化水平。最后,存在一个具有协调性的主体,它负责将各个主体联系起来，在合作型模式里，来联系各个主体的机构主要是河长办，他主要功能是去协调，而非进行行政处罚，以此与行政主导模式区别开来。河长办本身就是协调机制,既是地方政府内部组织机构,也是社会治河不同领域主体之间的联系者、协调员。“整个治河体系里面,河长来制定治理规划,河长办负责去落实,还有就是整合各方面的资源,在具体的治河工作过程中呢,我们也会去吸纳各个方面的社会力量参与进来,比如通过民间河长制度来丰富我们社会群众的参与渠道。”（被访问对象：株洲市河长办工作人员黄某，2020年9月7日）河长制的网络化治理关系到网络中的各个成员、不同层次和不同的政府单位,需要以网络化治理结构进行回应。从横向上看,治理体系已经吸纳了公众、企业、非营利组织等多元主体,这就向我们展示其实这段时间我国河长制已经开始注重吸纳到非官方成员的力量。沿着上面到下面来进行治理在纵向上仍占据主导位置,应当注意避免因权责不清、权力依赖带来的部门推诿责任等问题。网络化治理理论主张官方体系里面、市场组织、公民群众以及各个社会的公益组织之间在决定依照什么政策的时候，需要不断沟通,提升相互之间的横向链接的紧密程度，最终实现公共价值。彻底颠覆政府主导的那种大包大揽状态,以“互联网+”技术为基础开展各个网络成员间服务资源的羁绊,于是便可以由一种方向的单一型慢慢优化成交叉网络型。1.1.3株洲市河长制网络中协商互信的治理机制作为当前人们对于黄河水污染综合防控和环境治理各项工作面临困境的一种反应,河长制首先需要表现暴露出来的必然是一种被动地位的应急管理机制,其中的各项治理任务操作难免会同时出现短期、随意的一些弊病。但是,历经五年的不断探索和创新实践,株洲市的绿色河长制已经在其在河运行管理监督检查管理、考核监督问责、信息公开等各个环节上都基本实现了一个革命性的技术突破和体制创新,形成了一个相对稳定的健康发展的河运行管理体制。日常经营运行上,株洲市在创新性地探索了“一办三长两员”第一办公室，即河长官；第三办公室，即地方官员河长，民俗河长和水路经理；两人，有1-2名专职河卫和2名河湖环境清洁人员的基层治河模式,以及“4+1”轮值巡查联合执法机制来保障河湖监管治理的常态化运行。针对该淡水湖的日常污水控制主要内容涉及污水问题自我检测诊断、预防污染管护、供水安全风险检测、考核与绩效评价等几个关键环节。水资源环境生态保护与水源治理专项工作排查行动通常主要是从对于长江河湖等流域自然环境水源治理方面可能存在的环境问题开始进行排查诊断,株洲市从贯彻建立“一河一档”的治理角度要求出发,对每条辖区河流(其中包括江河湖泊)原始生态情况、治理工作经历、成效等各个方面问题进行了完整的排查记录,并明确要求各级行政河长在其初级责任期对所有河流辖区内的每条河流都定期进行了专项排查,详细准确掌握每条辖区河流的河湖积水处理情况、河流边坡和两岸的河水绿化管理情况、排污处理情况以及河流周边地区污水处理管网上的施工管理情况等。然后根据具体的流域河流实际治理情况,制订出具有较强针对性的综合治理实施方案,形成“一河一策”。在严格执行疫情突发问题监测预警和疾病诊断的必要性和前提下,开展日常污染防治和河湖管护,目前湖南株洲各个河流已经有了一套标准的治理程序，因河施策，根据当地不同的情况，制定不同的工作方案，配备相适应的资源，定期制度化和大整治等并加强日常管护。在治理信息资源公开上,河湖综合治理发展过程中的各部门工作协调及治理信息资源共享工作需要以及调动社会公众参与监督河长治理河湖水质的有效改善与监督河短流长综合治理制度工作的有效落实,皆时都要求尽快形成一套河长治理制度并最终形成一个治理信息公开长效机制。对于如何进行信息公开，株洲市政府积极探索具体的手段，以及谋求创新优化，在全省范围内普遍建立河长制专门网站、树立公示牌。其中网站已经成为与公众信息交互的重要阵地，定期发布了包括工作方案、河长名单等重要文件，并且对于一定阶段的工作进行简报。另外,"河长制公示牌"既已经成为了河长制度化改革的一个重要指南和标志,也已经成为了帮助公众参与治河的一种重要手段。在其相应的河湖沿线设置了公示栏,将该河流的相关信息都标明其上，公众对于河流状况一目了然，便于监督。株洲市境内425条主要河流,共树立了2186块的河长标志。在科目考核绩效问责上,株洲市已经基本建立了严格的河长职业技能责任过失追究绩效考核问责机制,将当年全市推进河长制建设工作绩效考核成果纳入本市各部门上一年度的科目绩效考核,按照“一河一策”、“一湖一策”的考核要求,实行了一项差异化的科目绩效考核评估年度考核,该项各科目的绩效考核工作成果最终可以直接作为当年由各级地方党政机关主管部门统一领导的各级省委政府综合性工作考核绩效评估的重要考核基础。推行“1+4”年度监督检查考核工作机制。“1”则意即年终季度考核,“4”则意即每个人一季度对责任单位干部进行一次年度考核结果评比,一季一季度排名,对每次考核评比结果最后的个别责任单位干部进行了一次约谈、通报。通过对严格量化的河长考核成绩评分,对于一些河长水质质量监测不一定能够基本达标,考核成绩始终不能够基本达标的县级河长,进行了相关行政处罚约谈、通报批评、并依法扣除行政保证金,甚至可以做到“一票否决”。相应地,实施对当地生态环境的直接损害或者赔偿主体责任的实行终身依法追究制,要求各级地方党政领导及其负责部门统筹组织协调当地国民经济、社会的健康发展和对当地生态环境的合理保护,在推进国民经济社会建设的前期工作中必须始终做到全国同步甚至最好地地并优先综合考虑实施水污染环境治理和生态保护的国家相关方针政策以及规划,若同时出现了导致生态环境和水污染持续恶化的严重风险情况,则按国家有关法律规定及时予以依法追究。“在具体的落实过程中,我们最大的阻力还是意愿的不一致,一个原因就是政府和社会的意愿,现在我们上级的政府都非常重视对河流环境的保护,但是有的地方民众还有一些企业还没有真正意识到环境保护的意义和重要性,也不觉得这件事情和他们有什么关系,有的企业为了自己的节省成本偷偷向河流排放污水。还一个就是上级政府和地方政府的意愿,有的地方政府还没有摆脱唯GDP论的思想,在做工作的时候帮着企业来敷衍我们。所以我们现在实行民间河长制也是为了加强宣传,让环保意识更加深入到群众思想里。”（被访问对象：株洲市河长办工作人员黄某，2020年9月7日）站在网络化治理的视角,河流治理工作中虽然有涉及到许多不同的网络组成成员,但是他们的利益目标有冲突,而且他们的三观和做事的套路都互相看不上。无法实现一致完成任务的状态。为了进一步发展友好的共同交流、实现共赢共利,避免谋取私利,建立起信任关系和横向链接势不可挡。官方的最重要的地方在于权威性,而网络化治理则在于横向的链接。协调是以一起交互，共同完成目标为基础的,协调是共事持续的重要条件。当网络中的成员间建立了共事关系,需要进一步培育信任机制。横向链接不是利用权威控制，而是养成共同的三观,同时考虑到全部成员的需求,最终实现多赢的局面和持续合作。1.2网络治理理论视角下株洲市河长制的初步治理成效1.2.1解决了权威缺失问题“碎片化威权体制”下,各级人民政府职能部门都必须具备着专门处理、管辖某些特定行政地区公共事务的具体组织领导权威。但是,对于许多横穿治理部门政府治理机构边界、跨越基层政府治理机构的基层复杂性治理问题而言,单个治理部门的基层治理没有组织统一权威已经根本无法真正有效实现它们这些复杂问题的有效综合解决,尤其特别重要是当不同的治理部门之间的共同协作和相互配合很难完全有效达成,治理组织行动就极有可能会因为没有得到统一权威的正确指挥与有效引导,从而导致使整个部门群龙无首，没有一个权威中心领导而陷入混乱。河长制的改革很大程度上减轻了之前群龙无首的混乱，有了一个各个方面统筹来说综合的权威，既不等同于传统的仅仅在某一只能方面掌握权威，也不等同于纵向层级的权威，而是二者混合。河长制把当前我国在开展水环境综合治理环境工作的各领域的最高政治权威贯彻落实地交给了当地各级党政府的统一领导,有效地打通了之前各个部门之间的隔阂，建成了统一的联动机制，实现了河流治理的中心权威领导体制。总的来说，通过河长制改革确立的这种权威体制，增强了各级地方领导干部们的权力，在最终的考评当中，依据目标任务要求的执行和实施结果对其进行考核和问责。又继承了传统科层官僚体制的优点，在河长制的治理体系之中，各个主体的权责一目了然，制度和运行的过程中都很好的发挥了领导权威的作用。同时，可以推动河流治理体系程序稳定性、法制化。“河长”不仅仅是形式上的统一领导，它有辅助的职能部门，即“河长办公室”，有利于有效摆脱对其他省级领导人员及其个体政治能力的过分重视依赖。这种"职位权威"与"组织权威"的完美相互结合,提升了各级人民政府和事业单位等有关部门在深入推进城市水环境资源管理工作和实施行动过程中的环境资源整合利用能力、执行监控能力。1.2.2明晰了治理责任归属“河长制”进一步清楚水环境治理领域的职责权限归属,使得政府部门对水环境质量问题承担总责任的重大性要求进一步落实。各个地方政府对于河流的治理肩负着第一责任，在整个河流地区的制度方案中，根据每个地方的自身实际，一河一策地制定详细的个性化治河方案。并且通过河长办、工作小组等组织来进行统筹治理，并且各个地方在考核问责的时候都是根据不同层级来进行的。并且,“河长制”也体现了对于河湖的治理责任增强和细化。各级党政领导和相