【《城乡一体化发展的内在逻辑与实施路径研究》8400字（论文）】

城乡一体化发展的内在逻辑与实施路径研究—城市可持续发展与城市土地优化利用摘要：城乡二元经济结构的存在，导致城乡之间的差距更加明显，不利于我国社会的整体发展，也不利于我国共同富裕目标的实现，需要开展城乡一体化战略，缓解这一问题。城市作为城乡一体化的主体之一，需要秉持着可持续发展的原则加强城市土地的优化利用。但对我国城市土地的利用现状进行调查发现，还存在不少的问题。本文将对这些问题进行分析，并结合当前背景提出针对性的改善对策，包括对现有的工业区进行更新改造、改善老旧住区的环境情况、提升待开发区的土地利用率等，希望可以为我国城乡一体化发展提供一定的指导依据，关键词：城乡一体化；城市可持续发展；城市土地利用引言在我国社会的发展进程中，城市和农村分别属于一个区域，相互间存在很大的差异，体现在经济发展水平、居民文化程度及生活方式等方面，从而出现了所谓“二元经济结构”。相对以农业发展为主体的农村来说，城市的现代化和工业化发展水平较高，双方间的矛盾日益突出，导致我国整体经济受到了影响。为了解决这一问题，我国提出了城乡一体化发展的思路，这一策略也是实现城市与农村可持续发展的重要途径[1]。在城乡一体化发展的过程中，城市和农村需要分别做好相关工作，并加强协调与合作。在当前城市不断发展的背景下，城市在这一过程中承担着相当重大的任务，城市需要以可持续发展的原则为依据做好各方面的可持续发展工作，土地利用就是其中的重要内容之一。本文将从城市可持续发展的角度来分析城市土地利用情况，以此为角度来提出城市一体化发展的路径，从而为我国城市土地利用、城市可持续发展甚至城乡一体化等提供相应的指导策略。一、相关理论概述（一）城乡一体化的内在逻辑“城乡一体化”是为解决我国特定时期形成的城乡二元体制机制，这一产物是在城乡差距问题存在的背景下提出的，旨在帮助我国实现共同富裕。城乡一体化是逐步实现农村地区的城市化，通过不断扩张城市空间范围，赋予城市和乡村平等发展地位，实现城乡要素合理流动和优化配置[2]。这一过程需要城市和乡村的共同努力，双方做好有机协调和对接工作，从而更快实现一体化目标。换句话说，城乡一体化发展的内在逻辑就是依托完善的市场机制、城乡要素集聚和成果共享机制，突破城乡分割对立状态，推动城乡融合发展。城乡一体化不再是农村城市化，也不是城市乡村化，更不是城乡用一样的模式和标准发展，而是“城市是城市，乡村是乡村”，但城市能享受乡村的环境，乡村也能享受城市的发展，这是人类社会模式发展的最高阶段。城乡一体化的内容较为广泛，包括规划一体化、产业发展的一体化、社会保障的一体化、环境建设的一体化等内容，其包括资源要素等的一体化。（二）城市可持续发展与土地优化利用的关系城市可持续发展强调了城市的可持续性，其内容较为广泛，包括了资源的可持续性、环境的可持续性、经济的可持续性和社会的可持续性等多个方面。资源的可持续性是其中的重要内容之一，城市可持续发展是一个城市不断追求其内在自然潜力得以实现的过程,旨在建立一个个以生存容量为基础的绿色花园城市。城市要想可持续发展,必须合理地利用其本身的资源,寻求友好使用的过程,提升资源利用的效率，在利用资源的过程中，不仅为当代人着想,同时也为后代人着想，使得资源及开发利用程度达到平衡。土地作为城市的一大资源类型，是人类赖以生存和发展的重要自然资源,也是城市居民一切经济活动的空间场所，其兼具自然属性和社会属性，土地的自然属性体现在区位固定性、面积的有限性、利用的永续性、土地形态和质量的差异性等多个方面中。城市土地是指城市区域中的陆地、水域、以及它们之上和之下的一定空间，由城市建成区土地、城市规划中的市区土地、城市行政管辖区范围的土地三个的部分构成，具备土地的一般属性，相比农业用地、林业用地等，具备自身的特性，比如区位的极端重要性、用途的多样性、面积对城市土地制约性较小、用途的固定性、对交通运输和基础设施建设状况有很大的依赖性等方面，其可以细分为工业用地、商业用地、交通运输用地、居民用地等大类[3]。土地利用是人类为了一定的经济和社会目的,通过一整套生物的和技术的活动,对土地进行长期性或周期性经营的过程。作为城市可持续发展的重要资源基础，城市土地利用就是城市土地在各个不同方面和项目上的分配和使用,是人类通过一定的劳动,以城市土地为劳动对象,利用其特性来满足自身需求的过程，其属于城市可持续发展的重要内容，通过提高城市土地利用的效率和质量，可以更好地实现城市的可持续发展。为了更好地实现城市可持续发展的目的，城市需要按照如下原则对城市土地资源进行开发、利用、改造和保护：一是以维护或重建生态平衡为基础。土地是一个生态系统,土地利用不能破坏生态平衡。人们对自然进行改造,必须要建立新的良性循环的生态平衡,保持生态系统的自维性、稳定性。二是充分开发和利用自然资源，提高土地生产能力要以土地利用技术发展和更新为前提。人类社会经济发展的历史表明,尽管人类人口数量迅猛增长,物质和文化生活水平日益提高,人们不断发出资源短缺的信号,但目前真正的资源短缺还不严重。因为科学技术的进步,开拓了资源可供利用的选择范围,增加了资源的多样性和相互替代性。三是依靠科学政策与土地管理来进行。土地资源的退化，在很多情况下,并非土地产出增加而形成的,更多的是因为土地资源管理不善、土地浪费严重、环境恶化造成的。如果进行科学的管理,不仅可以提高经济效益,而且有助于提高土地的质量。四是从人口、资源、环境与发展的关系优化协调[4]。人类只有一个地球,土地资源面积有限,这是不以人的意志为转移的客观事实。虽然我们没有必要对人类的未来悲观失望,认为世界末日即将到来。但是,树立正确的人口观,积极主动地去面对人均土地面积减少的事实,协调好人地关系对人地资源的持续利用也是至关重要的。城市土地资源合理利用是面向未来的任务,应当为后人创造一个良好的生活空间。二、城市可持续发展背景下城市土地利用的现状分析（一）城市可持续发展背景下城市土地利用的现状在城市可持续发展的背景下，城市开始注重边缘空间的发展，将边缘区空间体系纳入城市总体空间系统中去，同步规划，为总体规划和详细规划提供过渡，旨在更好地统筹城乡规划，形成城乡之间、城市群之间一体化格局。当前，城市土地按照如下规划进行：一是区域“逆向”规划。即在区域范围内，尤其是在城市圈、城市群范围内，突破行政界限，优先划定禁建区、限建区、适建区和已建区，将“四区规划”纳入城乡规划编制，并作为核心内容；或单独编制空间管制专项规划，指导包括城市总体规划在内的各项规划，旨在对城乡建设空间发展造成制约的生态敏感要求进行梳理，保护城市发展的重要资源和生态环境，引导城市空间布局向合理性、科学性发展。二是提升存量空间。我国城市正在大力盘活土地现状，对老城区的建设遵循“按部就班、循序渐进”的原则，妥善协调解决好现有居民的居住方式；对于质量尚可的建筑予以保留并对其改造;对于衰败建筑，予以拆除，以便提高中心城区土地资源利用率以及城市的人居环境品质，扩大城市绿色空间。同时加大地下空间的开发强度与应用，并与轨道交通、商业公共建筑、大型社区形成一体化空间。三是创新增量空间。当前，我国很多城市都在存量土地的基础上不断扩大增量土地面积，在保护好生态效益、发挥生态屏障的功能下，根据交通分布、生态植被分布，按照组团式、紧凑型、高密度要求发展。形成“以组团式开发为主，绿色空间穿插的空间布局形态”，各个组团内部功能齐全、公共配置设施完善，使其交通流尽量发生在组团内部，并将各组团沿交通干道布局，形成TOD模式，同时在边缘区充分考虑地下空间的利用，这大大促进了土地的集约化利用，使得城市土地利用率大大提升。（二）城市可持续发展背景下城市土地利用存在的问题随着城镇化发展进程加快，我国城市建设用地出现了用地功能失衡、人口密度高、基础设施不足、绿化及开敞空间缺乏等问题。具体如下：1、土地供需矛盾十分突出当前城市正处在“多区叠加”战略机遇，对建设用地的需求量进一步加大。但土地利用总体规划确定的新增建设用地规划指标无法支撑城市建设发展的迫切需求，且在全域范围内难以调剂解决。比如目前福州基本农田保护区面积为213.4万亩，耕地保有量227.7万亩，已经逼近福州市土地利用总体规划确定的到2020年耕地保有量为227.6万亩的数值[5]。而且福州宜耕后备资源十分有限，可供开发未利用地主要集中在永泰、闽清等山区，沿海地区围海造地成本高，环境影响大，可供开发的资源十分有限，落实补充耕地任务难度越来越大。此外，城市基本农田保护率(即基本农田面积占耕地面积比率)较高，平均为89%，局部县(市)高达90%以上，可供建设用地十分有限。耕地占补平衡难以实现，建设用地供需缺口越来越大，既影响了建设项目用地报批，也不利于今后追加的新增建设用地指标的使用，是制约城市发展的突出瓶颈。在城市人口不断增加的背景下，城市用地面积没有得到有效扩张，导致城市土地处于非常不合理的利用状态。2、新城区土地开发程度不一，整体利用效率较低当前，很多城市建设的发展是从中心地带向周边逐渐发展扩散形成的，不可避免地出现新城区土地开发程度不一致的问题。相比很多经济发达的老城区来说，新城区的土地开发程度不足，利用率低下，每座城市各区县市的建设用地综合利用效率差异较大，这是因为存量城市用地的利用效率高低受到经济、社会、生态三方面因素的影响，用地属性、区位条件、经济价值、社会服务、景观环境等的影响尤其大。不少地区城市建设用地开发时间长、强度大、建筑密度高，但纵向空间利用不足，城市多以低、多层建筑为主，这显然不利于城市整体用地的集约化利用，存在利用率低、居民区入住率低、人口密度低这“三低”问题造成了资源的严重浪费；另一方面，部分地区基础设施有待进一步完善，土地集约程度也较低，再加上各个地区的地价差异较大，社会价值和景观通视性也存在不同，导致再开发潜力各不相相同，不利于城市土地整体利用率的提升。3、工业园区布局亟待转型升级工业布局对拉动城市发展起着至关重要的作用，但城市工业面临新一轮的转型升级。经过十几年的发展，很多城市不同工业功能区土地利用效率差异较大，集约度最高达到97.6%，最低仅有48.86%，相差2倍。例如经济不够发达的地区部分企业已处于停产状态，单位面积产值为零，土地利用率极为低下；临近中心城区边缘的区县也存在部分利用较为低下急需转型升级的产业；部分传统工业也面临向高科技产业转型的问题；技术经济开发区目前同样面临城市发展性质调整所必须面对的产业转型与土地置换[6]。4、新增用地批供周期过长，违法乱占滥用土地现象频发目前“多规合一”尚未整合到位，土地报批的要求越来越高，既要“占一补一”，又要70%以上的供地率；而征地报批前期须开展现状调查、调查结果确认等环节，基层报批业务不够熟练等因素，均影响了土地报批时间。其中因利益纠葛导致的拆迁慢、交地难已经成为批而未供的首要原因。违法用地不时发生。受经济利益驱使，在农村强行占用、征用耕地建房、建厂现象时有发生，城区内违法改变土地用途的现象较为常见。土地利用动态巡查、跟踪管理难，违法案件执法难。5、粗放使用土地和土地闲置现象共存城市的工业用地主要分布在各级开发区，不少闲置宅基地、停产废弃的小企业、部分缓建未用工业园区项目的土地资源长期荒芜闲置。近几年因财力所限，将部分建设用地抵押给银行获取贷款，又形成可用土地闲置或指标沉淀。数据表明，城市区域建设用地的利用普遍存在投入冗余严重、产出不足现象，尤其是建设用地面积、二三产业从业人员的投入过多。但在现实条件下并不是要求各区县市要以此为准去减少出现冗余的要素投入量。虽然按照规定闲置一年以上要收取闲置费，闲置二年以上要依法无偿收回，但在实际中政策往往不能得到很好的执行。而现有土地管理法律对低效利用土地甚至荒废厂房处置尚缺乏明确的条文规定，政府只能通过收储赔偿等方式，推进相关改造工作，大大增加改造成本及难度。（三）城市土地利用存在问题的原因分析1、土地市场优化配置机制不够完善国务院《关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)明确规定对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施及各类社会事业用地积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。但是在土地利用管理实际工作中，符合《划拨用地目录》规定的项目，仍以划拨方式取得土地。以招标、拍卖、挂牌方式公开竞价出让的土地，仍然主要是法律明确规定应公开出让的商业、商品住宅、旅游、娱乐及工业用地，未能涵盖经营性城市基础设施、各类社会事业用地[7]。2、土地规划引领控制作用缺乏有效发挥现行土地利用总体规划确定的城乡建设用地总规模等约束性指标已经被突破，部分城市建设规划、开发区和新区规划与土地利用总体规划不衔接，影响了土地利用总体规划的权威性和有效执行。在研究“多规合一”时，基础数据、规划控制指标有待进一步协调和研究。同时，土地利用年度计划使用效率不高，政府片面地追求土地计划指标的数量，忽略土地利用计划执行的效率，造成部分土地批而未供、供而未用。在计划指标分配时，节约集约、单位投入产出等因素考虑得不够周全，奖惩激励机制还不完善。3、经济稳定增长和节约集约用地之间存在矛盾一是土地供应政策与地方政府招商引资要求之间的矛盾。在当前经济不景气时期，由于出让金收入大幅减少，一些地方政府在招商引资压力增大的情况下，对一些出让土地要求设置单一条件等现象开始增多，与土地供应政策产生矛盾。二是加强产业用地管理与地方政府希望宽松管理之间的矛盾。有的城市从2011年对产业用地开始实施履约保证金和分阶段权证管理制度，取得了积极的效果。但在经济下行趋势下，地方政府趋于宽松管理，以增强地方招商引资的吸引力[8]。三是差别化的供地政策、节约集约用地要求与优惠地价政策之间的矛盾。从节约集约用地政策上来说，地价可以与节约集约用地情况挂钩，实行差别化的供地政策。但是，地方政府更加倾向于采用压低地价的策略来吸引一些项目，而在用地规模控制和开发建设约束上并未采用严格的管理，给土地的粗放利用留下可能。4、现行土地制度制约近年来，随着城镇化进程的不断加快，农村人口向城市不断流动，许多地区的农村人口也都纷纷向城市流动，使得城市人口数量不断增多，2022年我国城镇化率达到65.22%，这使得城市空间不得不进一步扩容、城市用地规模不得不进一步增加，以满足持续不断增加的人口的生产生活需求[9]。然而，通过对城市现行土地制度进行调查发现，城市农村土地集体和个体间的权利边界不清晰，农村土地流转制度也存在不健全的问题，导致很多农村土地无法顺利转变为城市建设用地，这不利于城市建设用地的外部扩张。此外，城镇化过程中进城落户农民原有土地权益相关法律政策存在冲突，权益处置不够科学合理，使得农民的利益得不到有效保护，不利于农村土地的流转。此外，城市建设用地内部制度也存在着制约，例如，对存量土地的利用缺乏指导方法、存量土地开发机制不够完善，这些都不利于城市存量用地利用效率的提升。三、城市可持续发展背景下城市土地利用优化对策（一）对现有的工业区进行更新改造可持续发展视角下，城市土地面积一定，但工业用地存在明显的土地资源浪费情况，厂房闲置、企业停产倒闭的情况较为严重，不利于城市建设用地综合效益的提升。对此，可以对这些用地的性质进行适当改变，比如将部分工业用地改造成图书馆、博物馆或者展览馆等，还可以在现有闲置土地中引入一些生产服务型企业，使得有效的存量建设用地发挥更大的经济价值和生态价值。而且这也是缓解城市空间增量张压力的重要手段，可以方便城市改变原先增量扩张的城市空间发展模式，使其变为存量优化[10]。在对这些工业区进行更新的过程中，需要明确更新的目标、对象、形式与内容等。在具体的工作中，可以将更新目标定为集约化利用城市建设用地、提升建设用地的质量、促进城市产业转型；更新对象是城市土地闲置严重的老旧工业区；更新模式从单一的搬迁或改造模式转变为多种方式融合的有机更新模式；更新内容不再以物质空间载体为主，更多地考虑产城、职住等社会关系。在实现城市工业用地更新改造的过程中，可以根据土地集约利用、城市空间品质提升这三个目的，对更新对象进行空间诊断、模式更新内容选择。（二）改善老旧住区的环境情况我国很多城市中集聚着安城中村、棚户区、老旧住宅建筑，有的甚至需要推倒重建，但全部推倒重建显得不太现实。因此，可以对部分年久失修的建筑或者危楼等进行更新，可以建成新的居民区，也可以改建成商业综合体项目，增强物质空间和社会关系间的联系。针对老旧住区的功能配套、建筑质量、交通条件、绿化环境方面的存在问题，可以采取局部改建、内部改造、环境整治、维修清理等措施来提升建筑品质。在更新的过程中，需要采取循序渐进的方式，切不可急于求成，可以进行小规模更新，但需要保障这些建设的投入可以得到相应回报[11]。一是对老旧住区的功能配套进行有机更新，结合住区公共服务设施配置的可达性与服务区域灵活性原则，首先充分运用现状条件较好的配套设施，按照相关规范增加配套公共服务设施，形成多层次的住区公共服务设施体系，实现公共设施共享。其次，根据住区公共服务设施的可达性范围，依托网络状的生活性道路形成若干线性布局的公共服务设施网络，保证住区配套设施服务区域的最大化便于居民有选择性使用。最后，要根据存量用地调整最基本的节约集约化原则，配合老旧住区现状建筑进行配套设施改造。二是提升城区建筑质量。对建筑物进行外部保温材料的增加或者更换，防止建筑遭受气候的影响，延长建筑的使用寿命。对于适宜拆除重建的住宅建筑，可以适当引进一些绿色住宅建筑技术；对于不适合拆除重建的住宅建筑，可以通过市政管道的规划重组、墙体与屋面节能改造等手段进行有机更新，提高居住舒适度[12]。三是优化内部交通。可以根据功能多元、适度改造的原则，尝试打通断头路、修整路面铺装，实施严格交通管制，避免增加老旧住区道路的负荷，利用住宅间距或围合空间增加体闲座椅、活动设施等。四是增加绿化空间。清理老旧住区卫生垃圾，增设垃圾收集点，保证小区环境卫生；见缝插针地增加绿化空间，尝试屋顶绿化或垂直绿化以改善老旧住区的绿化环境，并充分利用宅旁宅间绿化调节老旧住区内部的小气候及环境。（三）提升待开发区的土地利用率城市土地的内部存量用地存在部分待开发区，即为己批未建的城市建设用地，这些区域坐落在城市的边边角角，位置较为偏僻，交通不太发达，缺乏足够的公共服务设施和市政公用配套设施。相比老旧住区和工业用地两种，这种用地的功能更加多元，可以对其用地性质进行改变，将其改造成工业用地、居住用地和教育用地等[13]。总之，这种用地的开发潜力较大。在对这些用地进行开发的过程中，可以按照城市规划和照公共设施优先建设原则来进行，编制有效的控制性详细规划、修建性详细规划，加快完善各区域基础设施建设，并尽快投产建设，提高土地利用效率，解决失地农民的居住就业问题[14]。四、结论当前，我国正处于城乡一体化发展的大背景，不管是城市还是农村，都需要注重可持续发展，尤其是在城镇化率不断提升的背景下，城市可持续发展的责任更加重大。其中，土地资源的利用就是其中不可忽视的重要内容。目前，城市的经济处于快速发展阶段，经济的发展促进了城市空间的扩张，使得城市对土地的需求也在不断增加，但是城市土地面积的增长速度较为缓慢，要想满足城市土地的使用需求，不得不在限制向外扩张的基