《长江下游岸线资源生态环境管控指南》（征求意见稿）编制说明

《长江下游岸线资源生态环境管控指南》

（征求意见稿）

编制说明

《长江下游岸线资源生态环境管控指南》编制组

2022年7月

1制定标准的背景

1.1背景

1.1.1行业现状

岸线资源是港口、产业及城镇布局的重要载体，具有港口、供水、交通通道、

旅游等经济功能，同时在生态环境保护方面具有重要地位（王传胜，2002；段学

军等，2016，2020；谈广鸣等，2019）。近100年水域岸线遭受人类活动剧烈干

扰、自然岸线不断缩减，同时岸线在港口、工业、城镇及旅游开发的过程中也形

成宝贵而特殊的资源价值，这其中尤其以海岸线和大江大河岸线最为典型

（Samarasekaraetal.，2018；Crowellelal.，2016；Xuetal.，2015）。

1972年，美国出台《海岸带管理法》（CoastalZoneManagementAct），提出重

点保护海岸线的经济社会功能（海港、居民通道等）和自然生态功能（海滩、湿

地等），强调了岸线的经济和生态价值（Hershmanetal.，1999）。随着自然岸

线逐步减少，岸线开发强度逐步增加，岸线资源价值更加凸显，特别是在临岸港

口工业选址、城镇开发边界确定以及老旧港口工业和城市更新等领域。岸线的不

合理的开发利用会影响与其毗邻河流湖泊海洋的水质、生物，破坏河势和运输航

道，加剧滨岸带灾害等。党中央《生态文明体制改革总体方案》重点提出要“开

展水域、岸线等水生态空间确权试点”；十八届五中全会明确提出要“构建科学

合理的自然岸线格局”；十九届四中全会提出“加强长江、黄河等大江大河生态

保护和系统治理”。

长江具有黄金水道的区位优势，拥有独特的岸线资源，沿岸分布着我国乃至

全球最密集的港口工业和城镇密集带（虞孝感，1997；陆大道，2014，2018；曾

刚等，2018），同时岸线资源开发历史悠久、程度较高。长期以来，由于对岸线

资源的价值和利用过程及空间机理缺乏系统研究和科学认识，岸线开发与管理无

序，产生了“化工围江”、“港口码头晒太阳”、“临江不见江”、“问题在水

里，根子在岸上”等一系列开发利用和生态环境问题（段学军等，2016，2019a）。

近年来，长江沿岸港口整合、化工清退等岸线资源利用整治行动不断升级，岸线

资源利用空间剧烈变化，岸线一公里范围内“一刀切”现象频发；同时，岸线资

源管控与自然岸线保有率成为国土空间规划和“三线一单”编制的重要指标。岸

线资源逐步受到国内外学界和政府部门的关注，特别是针对岸线资源的调查评

价、功能变化及生态环境管控等领域的探讨成为热点。

1

长江经济带战略作为国家三大区域战略之一，在我国社会经济发展全局和区

域发展总体格局中具有重要战略地位。长江岸线处于水陆交界地带，是港口、临

港产业及城镇布局的空间，亦是长江的生态屏障和污染物入江的最后防线，对长

江沿岸地区乃至更大范围腹地的经济社会发展、生态环境改善、生态安全维护发

挥着核心作用。岸线资源作为整个长江经济带生态环境的重要组成部分和核心环

节，发挥着无可替代的重要生产、生活和生态功能，是长江生态修复和绿色生态

廊道建设的关键所在。

“共抓大保护、不搞大开发”，是习近平总书记关于长江经济带建设的一系

列重要指示和讲话的精神主线和实践要求。2016年1月，在重庆召开的推动长

江经济带发展座谈会上，习近平总书记为长江经济带发展定下总基调、大前提

——“共抓大保护、不搞大开发”，总书记强调“当前和今后相当长一个时期,

要把修复长江生态环境摆在压倒性位置”，此次会议扭转了长江大开发的方向，

长江迎来大保护时代。2018年4月，在武汉召开深入推动长江经济带发展座谈

会，习近平总书记强调不是不发展，而是生态先行，绿色发展。此外，总书记还

深入湖北宜昌和荆州、湖南岳阳等地考察了沿岸企业搬迁、码头整治、护岸工程

及湿地修复情况，强调“修复长江生态环境，是新时代赋予我们的艰巨任务，也

是人民群众的热切期盼”。2020年11月，习近平总书记在江苏考察长江时的指

示“科学合理规划城市的生产空间、生活空间、生态空间，处理好城市生产生活

和生态环境保护的关系”，随后在南京召开的全面推动长江经济带发展座谈会

上，习近平总书记强调“践行新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展”。

2016-2020年间习近平总书记先后在重庆、武汉、南京召开长江经济带发展座谈

会，扭转了长江大开发的方向，实现从重视保护、推动保护到以保护促发展的转

变。

近年来，随着“长江大保护”战略的深入实施，各省市地方政府对长江岸上

开发利用活动加严管控。2018年安徽省委省政府发布《关于全面打造水清岸绿

产业优美丽长江（安徽）经济带的实施意见》提出：“着力构筑1公里、5公里、

15公里‘三道防线’”（皖发〔2018〕21号）。2019年江苏省政府发布《江苏

省长江保护修复攻坚战行动计划实施方案》提出：“严禁在长江干支流1公里范

围内新建、扩建化工园区和化工项目，依法淘汰取缔违法违规工业园区。对沿江

l公里范围内违法违规危化品码头、化工企业限期整改或依法关停，沿长江干支

2

流两侧1公里范围内且在化工园区外的化工生产企业，原则上2020年底前全部

退出或搬迁，到2020年底，全省化工企业入园率不低于50%”（苏政发〔2019〕

77号）。同年，南京市委印发《南京市沿江5公里化肥与化学农药“两减”工作

方案》提出：“全面推进沿江5公里化肥与化学农药减量工作，让长江生态环境

更美好”（宁委办发〔2019〕77号）。2020年底《长江保护法》出台，是我国第

一部流域法律，其中明确提出：“禁止在长江干支流岸线1公里范围内新建、扩

建化工园区和化工项目。禁止在长江干流岸线3公里范围内和重要支流岸线1

公里范围内新建、改建、扩建尾矿库；但是以提升安全、生态环境保护水平为目

的的改建除外”。至此，对长江岸线资源有关空间管控范围界限首次写入法律，

得以立法。但是从具体工作来看，针对内河岸线尤其是以长江为代表的大江大河

岸线资源生态环境管控，管哪些，管控范围在哪里的技术标准和指南存在行业空

白。

1.1.2存在问题

长江经济带面积约205万平方公里，人口和生产总值均超过全国的40%，是

全国最重大的产业集聚区和城镇密集带。由于国家政策的长期扶持，长三角地区

在长江经济带中一直处于龙头地位，江苏地处我国沿海经济带和长江经济带的

“T”字型交汇点，在长江经济带中扮演着重要角色。长江是长江经济带最重要

的战略资源，为了防治长江水污染，保障人体健康，保护生态环境，促进经济社

会可持续发展，江苏省于2005年出台施行《江苏省长江水污染防治条例》，围绕

长江干流水体及其他相关地表水体，对监督管理、污染防治、饮用水水源保护、

法律责任等内容分别作出了规定。之后，随着国家和省对长江水污染防治要求的

提高，该条例先后完成三次修正。

由于岸线资源涉及内容繁多、行业交叉，岸线资源管控一直以来没有明确的

分类。水利、自然资源、发改、交通、生态环境等部门皆对岸线实施管理，但是

在管控类型上存在较大不同。2016年印发的《长江岸线保护和开发利用总体规

划》，由水利部、原国土资源部、交通运输部参与编制，按照岸线保护和开发利

用需求，划分了岸线保护区、保留区、控制利用区及开发利用区等四类功能区。

长江江苏段《扬子江岸线保护与开发利用三年行动计划》以及《镇江市长江岸线

资源保护条例》《南京市长江岸线保护办法》均参照此标准划分岸线资源类型并

进行规划。在城市规划相关领域，根据岸线功能类型及主要作用划分为生态岸线、

3

生活岸线、生产岸线，2016年，由南京市原规划局编制出台的《南京市域滨江

岸线利用详细规划（2014-2030）》参照此标准划分岸线资源类型。以上两种分类

标准分别是基于岸线开发利角度和岸线功能作用角度进行划分，但随着长江大保

护深入推进，修复长江生态环境已成压倒性任务，《长江保护法》的出台促使长

江大保护进入依法保护新阶段，由水利部门、自然资源部门等主导的岸线资源类

型划分，在进行岸线资源生态环境管控中，无法协调一致，例如饮用水水源保护

区，根据《南京市域滨江岸线利用详细规划（2014-2030）》岸线类型划分标准为

生活岸线，但从生态环境保护和污染物排放管控角度来讲，饮用水水源保护区是

生态环境保护的重点目标之一，对污染物排放具有严格要求，特别是一级保护区

内禁止排放污水，这与同为生活岸线类型的城市生活和旅游景观岸线、客运码头

岸线的生态环境保护和污染物排放要求显然是不同的。因此，岸线资源生态环境

管控类型划分以及统一标准管控显得尤为重要，然而国家及各地方政府在岸线资

源生态环境管控中缺乏详细标准依据。

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表1长江下游主要的岸线类型划分方式

地区依据分区各分区划定类型

保护区保留区开发利用区控制利用区

《扬子江岸线保护保护区、保留区、保护区岸线主要定位于饮保留区岸线主要定位于过主要定位于港口和主要定位于港口和临水型

江苏省与开发利用三年行控制利用区和开（调）水源保护、自然保护江通道、滨江风光带和旅游临水型装备制造业装备制造业等生产岸线。

动计划》2018-2020发利用区区等在生态保护上具有重景观等生活岸线。等生产岸线。

要意义的生态岸线。

保护区保留区开发利用区控制利用区

1.饮用水源地一级保护区、1.饮用水源地二级保护区；长江岸线资源利用1.可能造成不利影响的，需

调水水源保护区2.自然保护区缓冲区、部分条件较好，对防洪控制开发利用强度的区域；

2.自然保护区、国家水产种实验区；安全、河势稳定、2.敏感区需要控制其开发

质资源保护区等核心区；3.国家水产种质资源保护供水安全以及生态利用方式的区域；

保护区、保留区、

《镇江市长江岸线3.沿江重要湿地、森林公园区部分实验区；环境影响较小的区3.饮用水源地准保护区，自

镇江控制利用区和开

资源保护条例》等生态功能保护区；4.为满足生活生态岸线开域，可规划为开发然保护区、国家水产种质资

发利用区

4.沿江国家级风景名胜区发需要的区域；利用区。源保护区的部分实验区，沿

核心景区；5.其他。江国家级风景名胜区等范

5.长江与京杭运河交汇区围内，需要控制其开发利用

域等重要航运枢纽；方式的部分区域；

6.其他。4.其他。

生态岸线生活岸线生产岸线其它岸线

《南京长江岸线资

为居民日常生活提供服务

源综合利用总体规在生态保护上具有重要意

的岸线。

划（2010-2030）》生态岸线、生活义、对维持岸线可持续利用

1.饮用水水源地保护区岸1.临水装备制造岸1.支持保障系统岸线

南京岸线、生产岸线、具有重要功能的岸线。

线线2.预留岸线（无生态保护意

《南京市域滨江岸其它岸线1.水源涵养

2.城市生活和旅游景观岸2.港口岸线义，短期内不开发）

线利用详细规划2.湿地生态系统维护

线

(2014-2030)》3.生物多样性保护

3.客运码头岸线

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1.2目的

岸线资源具有重要的生产、生活和生态功能，成为河流、湖泊、海岸沿岸国

土空间规划、生态环境管控极其关键的要素。长江岸线处于水陆交界地带，是港

口、临港产业及城镇布局的空间，亦是长江的生态屏障和污染物入江的最后防线，

对长江沿岸地区乃至更大范围腹地的经济社会发展、生态环境改善、生态安全维

护发挥着核心作用，成为长江生态修复极其关键的区域与环节。作为世界最大内

河产业带和中国最重要的生态走廊之一，长江岸线开发与生态保护矛盾突出，生

态胁迫、退化与破坏问题凸显：岸线受到重化工、城市化、码头建设、农业村镇、

护岸工程、水库群等复合因子的严重胁迫，滨岸带水环境污染严重，长江水沙情

势变化影响岸线安全，自然岸线与洲滩湿地人工化突出等。在长江大保护与长江

生态修复战略背景下开展长江岸线生态环境管控、缓解长江岸线生态退化与破坏

问题显得更加紧迫。然而，目前岸线资源生态环境管控技术规范标准缺失，相关

行业工作缺乏技术指导、严重制约相关工作的开展，急需开展岸线资源调查、管

控等技术标准的制定。本指南拟解决以下主要问题：

解决岸线资源生态环境管控类型不清的问题。由于岸线资源涉及内容繁多、

行业交叉，岸线资源生态环境管控一直以来没有明确的分类。水利、自然资源、

发改、交通、生态环境等部门皆对岸线实施管理，但是在管控类型上难以协调。

特别是在“三线一单”实施和“多规合一”要求提出以后，岸线资源的生态环境

统一管控显得尤为重要。针对这一问题，我们开展了系统收集相关行业部门资料，

进行梳理和研究；同时，参与到相关行业部门的工作中，为相关工作提供技术支

撑，了解行业部门的需求，项目组参与到自然资源部长江经济带国土空间规划、

生态环境部长江经济带三线一单编制等重要工作中，获取行业部门的第一手资料

和管理需求。同时，结合党的十八大报告提出“促进生产空间集约高效、生活空

间宜居适度、生态空间山清水秀”的要求和2020年习近平总书记在江苏南通考

察长江岸线时的指示“科学合理规划城市的生产空间、生活空间、生态空间，处

理好城市生产生活和生态环境保护的关系”。本指南提出依据岸线资源类型开展

岸线资源生态环境管控，解决行业部门管控矛盾和不清的问题。

解决岸线资源生态环境管控范围难以确定的问题。由于不同部门对岸线资源

的管理职权和理解差异，针对岸线管控的范围也存在较大不同。水利部门管控范

围一般为临水边界线至外缘边界线，交通部门管控范围一般至港区腹地，发展改

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革部门一般设定特定管控对象（化工布局等）的管控范围为1公里。《长江保护

法》出台以后，明确了“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园

区和化工项目”，并未对其他岸线开发利用活动和生态环境管控要求提出范围边

界。因此，地方在岸线资源生态环境管控中缺乏详细标准依据。编制组针对这一

问题，在全国进行广泛的实地调查和地方调研、调查，以期全面的认识岸线资源

生态环境管控范围的科学依据和管理需求。同时针对不同类型岸线资源生态环境

管控设计因地制宜、各具差异的管控范围，促进岸线资源生态环境管控范围进一

步明确、具有可操作性，为细化《长江保护法》管控要求、深化《三线一单》管

控要求做出重要规范参考。

解决岸线资源生态环境管控要求不明的问题。各行业部门对岸线资源的管控

侧重于不同行业管理的需求，水利侧重于堤岸防洪管控、涉水工程管控、取排水

管理等方面，发改和工信部门侧重于重大项目、临江工业园区的发展管理，自然

资源部门侧重于沿岸水域、陆域空间用地用途管制，交通部门侧重于港口、码头

和后方港口建设管理等方面，而岸线资源的生态环境管控急需进一步由生态环境

部门领衔、统筹协调，加强统一、分类、精准管理。其中，针对不同岸线资源类

型提出不同的生态环境管控要求成为分类管控的重要手段。本指南依据岸线资源

类型分类提出生态环境管控要点，为长江岸线资源生态环境管控的措施落地、空

间准入等提供重要标准参考。

1.3意义

贯彻落实习近平生态文明思想和长江大保护战略。“共抓大保护、不搞大开

发”是习近平总书记关于长江经济带建设的实践要求。2016年-2020年习近平总

书记先后在重庆、武汉、南京召开长江经济带发展座谈会，扭转了长江大开发的

方向。该标准的建立与长江大保护的思想是一脉相承的，旨在对岸线资源提供精

准的生态环境管控措施，以保护促进沿江省市发展，实现长江经济带绿色发展。

推动改善长江下游岸段生态环境。随着长江大保护深入推进，修复长江生态

环境已成压倒性任务，该标准通过岸线资源精准分类管控，统筹管控江上、岸上，

扎实推进长江自然保护区、重要湿地等生态岸线的保护，持续聚焦化工围江、港

口码头等生产岸线的生态环境问题，不断加强沿江居住区、滨江公园等生活岸线

的污染防治，力争实现长江下游岸段生态环境持续改善，走出一条高质量发展之

路。

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建立长江岸线资源生态环境管控标准体系。由于生态环境部门对长江岸线资

源的管控类型和管控范围模糊不清，没有统一标准，已不能完全适应长江大保护

新形势及当前生态环境保护工作的需要。该标准的建立明确了岸线资源管控类型

和范围，填补了岸线资源生态环境管控技术规范标准缺失的空白，可作为总领性

推荐性标准为长江岸线资源生态环境管控提供统一标准的管控模式，也为理顺长

江中下游岸线资源生态环境管理体制提供参考。

1.4政策依据

2016年1月，在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记

为长江经济带发展定下总基调、大前提——“共抓大保护、不搞大开发”，长江

迎来大保护时代。近年来，长江沿岸各省、市均作了积极探索，共同推动长江大

保护。2018年4月，由江苏省人大常委会通过的《镇江市长江岸线资源保护条

例》（苏人发〔2017〕71号）开始施行，这是国内出台的首部长江岸线资源保护

地方法规。该条例对保护规划、分区保护、集约利用、监督管理、法律责任等内

容分别作出相应规定，其实施以来，镇江市共取缔了43个非法码头，腾退了5.3

公里的长江岸线，助力推沿江绿色发展和美丽镇江建设。同时，南京市正式施行

《南京市长江岸线保护办法》（南京市人民政府令322号），南京首次明确划分辖

区内的长江岸线，并按照不同性质予以保护和利用。2019年6月，江苏省人民

政府办公厅发布的《江苏省长江保护修复攻坚战行动计划实施方案》（苏政办发

〔2019〕52号）再次强调要强化长江保护法治保障，推动《江苏省水污染防治

条例》《江苏省长江岸线保护条例》立法工作，目前《江苏省水污染防治条例》

已于2021年5月1日施行，其中涉及长江及其相关岸线的污染防治、保护修复

等；另一部地方法《江苏省长江岸线保护条例》还在起草阶段。此外，2020年8

月1日实施的《江苏省水域保护办法》（江苏省政府令第135号）明确强调要加

强水域及其岸线管理，明确水域开发利用相关要求，开展水域分区管理。随着

2021年3月1日，我国首部流域法律——《长江保护法》正式实施，对长江保

护管控、污染防治等提出了具体规定，对长江保护相关的地方标准、地方立法也

提出了更高要求。

2工作简况

2.1任务来源

近年来，中国科学院南京地理与湖泊研究所承担了中国科学院、中国环境科

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学研究院、生态环境部规划院、中国土地勘测规划院、江苏省生态环境评估中心、

江苏省自然资源厅关于长江岸线调查评估、岸线开发生态环境影响、岸线生态环

境管控和岸线空间规划等相关研究项目和课题，积累了大量的工作基础，认识到

长江岸线资源生态环境管控标准/指南制定的重要性和紧迫性。

南京地处江苏省长江段的上游，是长江进入江苏的“第一站”，也是江苏唯

一跨江布局的特大城市，对于研究长江下游段生态环境管控具有重要意义。南京

市生态环境保护科学研究院联合中国科学院南京地理与湖泊研究所申报的南京

市生态环境局2020年度环保科研课题“南京长江岸线资源利用空间效应及环境

空间管控研究”（202005）获得立项，课题提出要深化长江生态环境空间管控，

划定岸线资源空间管控区并提出相应的分区管控要求，该课题的研究对促进长江

下游段生态环境管控规范化、标准化起到借鉴作用。

2.2标准起草单位情况及主要起草人分工

2.2.1标准起草单位情况

中国科学院南京地理与湖泊研究所是以湖泊科学和流域地理学为特色学科，

开展自然和人文要素驱动下湖泊-流域系统格局、过程、机理与调控的基础性、

战略性和前瞻性研究。建设有中国科学院流域地理学重点实验室、江苏省长江岸

线生态修复工程研究中心。

南京市生态环境保护科学研究院是南京市生态环境局直属的事业单位，围绕

环境科研和环境管理开展工作，承担南京市生态环境保护规划和生态环境政策研

究、水、大气、土壤、农业农村、固态废物等污染防治技术研究等。

扬子江生态文明创新中心是以“绿色技术创新与人才培养制高点、生态环保

产业培育助推器、高质量发展智囊团、科技体制机制改革试验田”为战略定位，

构建“政-产-学-研-用-金-介”深度融合的高水平科技创新平台。

2.2.2主要起草人简介和分工

主要起草人：段学军、姚利鹏、邹辉、王龚博、王晓龙、秦海旭、蔡永久、

俞学如、王磊、朱林、陈维肖、颜蔚。

段学军，中国科学南京地理与湖泊研究所副所长、研究员、博士生导师，国

家重点研发计划首席科学家，中国地理学会理事、中国地理学会长江分会主任，

江苏省地理学会理事长。主持标准相关前期课题研究工作，负责标准起草的总体

设计；

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姚利鹏，南京市生态环境保护科学研究院工程师，主要负责岸线分类管控要

点内容起草；

邹辉，中国科学院南京地理与湖泊研究所助理研究员，主要负责指南框架和

岸线资源类型及生态环境管控范围内容起草；

王龚博，南京市生态环境保护科学研究院高级工程师，主要参与岸线分类管

控措施制定内容起草；

王晓龙，中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员，主要参与岸线资源类型

内容起草；

秦海旭，南京市生态环境保护科学研究院高级工程师，主要负责岸线分类管

控要点措施内容起草；

蔡永久，中国科学院南京地理与湖泊研究所副研究员，主要参与岸线资源生

态环境管控范围内容起草；

俞学如，南京市生态环境保护科学研究院高级工程师，主要参与岸线分类管

控要点措施内容起草；

王磊，中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员，主要参与术语与定义内容

起草；

朱林，扬子江生态文明创新中心工程师，主要参与分类管控要点内容起草；

陈维肖，中国科学院南京地理与湖泊研究所博士生，主要参与指南编制的文

献与资料收集；

颜蔚，中国科学院南京地理与湖泊研究所博士生，主要参与指南编制的资料

处理与调研研究。

2.3主要工作过程

2021年5月17日，向江苏省环境科学学会提出立项申请。

2021年9月24日，江苏省环境科学学会组织召开团体标准立项审查会。

2021年9月，江苏省环境科学学会成立《长江下游岸线资源生态环境管控

指南》团体标准起草组。起草单位：中国科学院南京地理与湖泊研究所、南京市

生态环境保护科学研究院、扬子江生态文明创新中心。主要起草人：段学军、姚

利鹏、邹辉、王龚博、王晓龙、秦海旭、蔡永久、俞学如、王磊、朱林、陈维肖、

颜蔚。

2021年10-12月，标准起草编制组根据立项会专家意见对标准文本进行起

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草、修改完善，形成《长江下游岸线资源生态环境管控指南》（初稿）。

2022年1月6日，江苏省环境科学学会组织召开团体标准初稿专家审查会，

邀请了南京水利科学研究院陈求稳研究员、刘珏江苏省质量和标准化研究院正

高、南京大学施小清教授、南京信息工程大学左晓俊教授、中国地质调查局南京

地质调查中心周权平研究员对标准初稿进行了审查。

2021年1-5月，标准起草编制组根据初稿专家审查会专家意见对标准文本

进行仔细研究和修改完善。

2022年6月，标准起草编制组邀请了生态环境领域专家召开了专家咨询会，

重点对指南中岸线资源生态环境管控要点内容逐条进行了专家咨询，会后根据专

家意见进行了修改完善，形成《长江下游岸线资源生态环境管控指南》（征求意

见稿）。

3工作基础

3.1起草组工作基础

中国科学院南京地理与湖泊研究所在国内率先开始长江岸线资源研究工作，

承担了重点项目“长江经济带岸线资源调查与评估”、“长江经济带国土空间规

划”岸线专题、“长江经济带战略环境评价”岸线专题、江苏省国土空间规划

“长江岸线专题”、江苏省“三线一单”编制长江岸线专题、南京市生态环境项

目等项目开展了扎实的前期研究工作，在长江岸线资源调查评价、规划管控方面

取得了较好的研究积累和工作基础。南京市生态环境保护科学研究院持续开展长

江南京段生态环境保护和污染防治相关政策研究工作，主持承担了“南京市长江

经济带生态环境问题分析及对策建议”“南京长江岸线资源利用空间效应及环

境空间管控研究”、“长江南京段岸线资源调查与保护利用对策研究”等课题研

究。扬子江生态文明创新中心围绕解决重化围江、长江生态修复、绿色产业发展

等关键，助力长江经济带高质量发展。中心积极建设打造政策与标准平台，长期

以来在国际国内标准上的人才和项目基础为标准制定奠定了重要的工作基础。标

准起草组针对标准编制，开展了前期实地调查、部门调研等基础工作。

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表2起草组前期相关研究项目列表

序号项目名称委托单位

1长江经济带岸线资源调查与评估中国科学院科技促进发展局

2长江干流岸线资源调查与整治修复中国地质调查局南京地质调查中心

3长江经济带重点岸线保护与利用研究中国国土勘测规划院

4岸线资源开发利用状况调查评价技术体系构建与方法研究中国国土勘测规划院

5长江岸线开发生态环境影响研究及对策中国环境科学研究院

6长江岸线资源开发利用生态环境效应研究生态环境部环境规划院

7长江经济带战略环境评价江苏省“三线一单”编制工作长江岸线研究江苏省生态环境评估中心

8江苏省岸线资源空间规划研究江苏省自然资源厅

9岸线资源利用的空间过程、机理与模式研究——以长江岸线为例国家自然科学基金委员会

10南京市长江岸线资源利用空间效应及环境空间管控研究南京市生态环境局

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3.2标准编制原则

本标准的编制工作遵循“可行性、协调性、一致性、规范性”的原则，按照

GB/T1.1-2020《标准化工作导则第1部分：标准化文件的结构和起草规则》的

规定编写。

坚持生态优先和绿色发展，坚持长江“共抓大保护，不搞大开发”，严格保

护长江生态，考虑沿岸地区经济高质量发展需求，促进沿岸港口工业转型升级。

统筹协调岸线生态、生产、生活功能，提供更高质量的滨江生活空间。同时，兼

顾部门管理可行性，对接和落实上位管理政策。

3.3确定标准内容的依据

3.3.1范围

本文件给出了长江下游岸线资源生态环境管控的类型、范围和措施等的指

导。本文件适用于长江下游地区各级政府的长江岸线资源生态环境管理工作。

3.3.2规范性引用文件

下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其

中，注日期的引用文件，仅该日期对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文

件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本文件。

GB3096声环境质量标准

GB3552船舶水污染物排放控制标准

GB5084农田灌溉水质标准

GB8978污水综合排放标准

GB12348工业企业厂界环境噪声排放标准

GB13735聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜

GB18466医疗机构水污染物排放标准

3.3.3术语和定义

长江下游：指长江大通水文站以下江段。

岸线资源：指已经被人类所利用和可预见的未来能被人类利用的岸线及其毗

邻陆域。

岸线资源类型：指岸线资源的主导自然形态和利用方式，包括自然岸线和开

发利用岸线。

岸线资源生态环境：指岸线资源利用相互影响的水环境、大气环境、土壤环

13

境及生态。

3.3.4岸线资源类型及生态环境管控范围

（1）岸线资源类型

已有的研究对岸线的分类通常考虑岸线的开发利用方式、开发利用程度、自

然条件及生态功能。吴永铭在研究汕尾市岸线规划时，将岸线分为生产岸线、生

活岸线、交通运输及仓储岸线、特殊岸线四种类型(吴永铭，1993)；根据岸线的

功能，分为生态岸线、生活岸线和生产岸线。其中，生态岸线包括取水口岸线和

生态预留岸线；生产岸线包括港口岸线、工业岸线、过江通道岸线等。(曹玉红，

2011)。根据占用的情况划分为港口（公用、专用和货主码头占用）、工业（船舶、

工业港、临水工业占用）、仓储（物资储运仓库、冷藏库、油库、粮库占用）、过

江通道（汽、铁渡，桥梁，过江隧道、过江电缆占用），生活服务（水厂、污水

处理、取排水口、风景旅游场所占用）和其他用途岸线（部队、海关、港监等占

用）等6种。根据江苏省长江岸线利用现状，将岸线利用分为港口(指对社会开

放的各类部、省与地方交通部门所属以及其它非交通部门合资、合作兴建的码

头等)、仓储(主要指占用岸线的各类石油、液化气、化工原料储罐场,粮食、

食物油仓库等及附属码头)、工业(专指沿江火电、钢铁、化工、建材等基础工

业以及其它造纸、拆船、修造船等)、生活(包括城镇、城市取排水口和濒江

风景区等)、过江通道(包括长江大桥、汽渡、桥隧位预留等)和特殊用途(专

指军用和过江电缆保护等)占用六大类（杨桂山，1999）。

结合岸线的自然特征和经济资源属性，把岸线划分为自然岸线（自然交互岸

线、硬质交互岸线和小幅干扰岸线）和人工岸线（港口码头岸线、工业生产岸线、

城镇生活岸线和其他人工岸线）(段学军，2019)。在《江苏省沿江开发规划》中

将岸线利用类型分为港口占用、工业仓储、过江通道、水源与生态、城市占用、

旅游景观、特殊占用。Cheung根据香港海滨空间利用情况，发现香港岸线空间

利用方式主要有商业、绿带或公园、工业、综合开发区、开放空间、特殊占用、

居住、桥梁、未利用等几种，根据其功能将其总结为旅游使用、创意使用、居住

使用、工业使用、港口码头占用、政府使用、海洋利用(D.M.-w.Cheung,B.-s.

Tang,2015)。

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表3岸线利用分类汇总

岸线利用方式分类作者

生产岸线、生活岸线、交通运输及仓储岸线、特殊岸线吴永铭，1993

港口岸线、仓储岸线、工业岸线、生活服务岸线、生活公用岸线、科研

郑弘益，1991

大专院校岸线、其他岸线

生态岸线（取水口和生态预留岸线），生产岸线（港口、工业、过江通

曹玉红，2011

道），生活岸线

港口(指对社会开放的各类码头)、仓储(主要指占用岸线的各类石油、

液化气、化工原料储罐场,粮食、食物油仓库等及附属码头)、工业(专

指沿江火电、钢铁、化工、建材等基础工业以及其它造纸、拆船、修

杨桂山，1999

造船等)、生活(包括城镇、城市取排水口和濒江风景区等)、过江通道

(包括长江大桥、汽渡、桥隧位预留等)和特殊用途(专指军用和过江

电缆保护等)

自然岸线（自然交互岸线、硬质交互岸线和小幅干扰岸线）和人工岸线

段学军，2019

（港口码头岸线、工业生产岸线、城镇生活岸线和其他人工岸线）

工业岸线、港口岸线、城市生活游憩岸线、过江通道岸线、取水口岸线梁双波，2019

旅游使用、创意使用、居住使用、工业使用、港口码头占用、政府使用、D.M.-w.Cheung,

海洋利用B.-s.Tang,2015

自然岸线作为人类活动和生态环境的重要缓冲带，自然岸线是一种可以造福

人类的、独特、有价值、不能替代的资源，对保护自然生态环境、维持生物多样

性及生态安全具有重要的价值、提供了重要的基础。自然岸线的定义起源于海岸

线调查与研究工作，《908专项海岸线修测技术规程》定义自然岸线为“由海陆

相互作用形成的岸线，如沙质岸线、粉砂淤泥质岸线、基岩岸线和生物岸线等”。

自然岸线和人工岸线的问题引起广泛关注，往往一定程度上对人工岸线持负面的

评价态度，其根本原因是人为活动影响了岸线的生态功能等。国务院《关于依托

黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》明确提出“促进长江岸线有序开

发”，十八届五中全会明确提出要“构建科学合理的自然岸线格局”，江河湖海

自然岸线格局及保护状况逐步成为政府部门和学界关注的焦点。美国、韩国、斯

里兰卡等案例区的研究表明，近100年来海岸带及海岸线正在遭受人类活动的剧

烈干扰、自然岸线不断缩减。

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在海岸线的自然岸线划分与研究过程中，学者们普遍认为自然岸线与人工岸

线划分的依据应该在于是否保留了天然的岸滩和自然的水陆交互过程，而不应以

是否存在人工构筑物为依据，一般自然岸线划分为基岩岸线、砂质岸线、淤泥质

岸线、生物岸线等，同时在全国及部分沿海省市的海岸线利用调查中取得了应用。

而传统的内河岸线研究中，学者们更加关注其开发利用类型，比如港口码头、工

业、仓储、景观生活等，对内河岸线的自然岸线关注较少，一般将开发利用岸线

之外的划分为未利用岸线或保留岸线等。

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表4自然岸线定义归纳

代表人物单位定义

中国科学院水生生物研究所研究员、联

王丁合国教科文组织人与生物圈计划中国国自然岸线指的是天然水体的岸线，应该基本维持过去自然形成的状态，不要有过多的人为改造。

家委员会秘书长

世界自然基金会（瑞士）北京代表处科海边、湖边、河边。水体和陆地的接壤地带，生物多样性有着丰富性和特殊性，是水生生物蛤蜊、螃蟹、虾

范志勇

学与政策创研中心首席研究员等的主要栖息地

陆地与江、河、湖、海的界线称为岸线。在内河中，一般以寻常水位时的水陆分界线为其天然岸线；在河口

刘跃生福建省闽江委员会办公室

或海滨潮区以寻常潮高水位的水陆分界线为其自然岸线

付元宾中国海洋大学环境科学与工程学院自然岸线应该是天然的岸滩基本得到保留原始的岸滩动态平衡未受到人工构筑物明显影响的岸线。

许宁中国科学院烟台海岸带研究所自然岸线是指自然海陆作用状态下的海陆界线。

自然岸线为由海陆相互作用形成的岸线，如沙质岸线、粉砂淤泥质岸线、基岩岸线和生物岸线等，定义人工

国家海洋局908专项办公室岸线为由永久性人工建筑物组成的岸线，如防波堤、防潮堤、护坡、挡浪墙、码头、防潮闸、道路等挡水（潮）

建筑物组成的岸线。

海岸线保护与利用管理办法自然岸线是指由海陆相互作用形成的海岸线，包括砂质岸线、淤泥质岸线、基岩岸线、生物岸线等原生岸线。

17

本指南基于已有研究和行业情况，综合考虑多项因素，研发岸线资源分类原

则和分类主要因素选择依据，制定岸线资源现状分类体系。本标准中，岸线分类

体系首先以岸线及后方陆域是否有大规模开发利用活动为判断标准，将岸线资源

分为自然交互岸线、小幅干扰岸线与开发岸线，考虑到长江岸线开发利用与渠化

固化程度较高，少有水陆交互界面呈天然质地（砂质、淤泥、基岩等）的岸线的

实际情况，出于尽可能保护自然岸线资源和生态空间的目的，适当拓展了自然岸

线的内涵，将小幅干扰岸线纳入自然岸线统计和保护范围。

图1岸线资源分类考虑

表5长江下游岸线资源类型

类型含义与判定依据

岸线及毗邻陆域未开发利用,表现为湿地、林地、草地等，主导

自然岸线

功能为自然生态功能。

岸线及毗邻陆域为农业生产生活利用，表现为农村居民点、农

农业岸线业种养殖等，一般位于城镇范围（参考城镇开发边界）以外，

主导功能为农业生产生活功能。

岸线及毗邻陆域为港口生产利用，表现为客货等船舶停靠场所

及其附属建筑物、物流仓储场所及设施开发利用，涉及港口码

港口岸线

头、物流仓储等用地类型，主导功能为港口交通运输功能和仓

储功能。

岸线毗邻陆域为工业生产利用，表现为工业生产、矿业开发及

工业岸线直接为工矿生产等服务的附属设施开发利用，涉及工矿用地类

型，主导功能为工业生产功能。

岸线毗邻陆域为城镇住宅开发、公共服务设施建设、跨水域基

础设施建设等开发利用，涉及城镇住宅、公共管理与公共服务、

城镇岸线

商业服务业、交通运输等用地类型，一般位于城镇范围（参考

城镇开发边界）以内，主导功能为城镇生活功能。

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表6长江下游岸线资源类型判别图示

岸线资

源利用遥感影像图示照片图示

类型

自然岸

线

农业岸

线

港口岸

线

工业岸

线

城镇岸

线

（2）岸线资源生态环境管控范围

对于岸线资源的界定以综合考虑水陆统筹为出发点。岸线资源生态环境管控

范围涵盖水陆，向毗邻陆域可延伸至岸线空间占用所及的距离，该距离应考虑岸

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线资源经济价值，反映港口仓储、临岸工业、临岸城镇生活等生产生活所需的一

般规律；同时考虑岸线资源生态价值，反映岸线陆域生态隔离带和缓冲带生态功

能）。

本指南编制的前期研究过程中，通过对长江、湘江、赣江等通航条件较好的

内河以及沿海的港口进行样本调查（样本量20个港区岸段），发现平均港口开发

利用岸线纵深为1047m，一般在500~1500m。这表明港口岸线开发利用存在1km

作用的腹地纵深要求和使用的客观规律。

图2港口岸线开发利用腹地纵深样本遥感图

表7长江岸线开发利用（港口）腹地纵深样本调查

序号港口工业岸段名称腹地利用纵深(m）

1江苏太仓港1151

2苏州港张家港港区741

3靖江港1275

4镇江某化工港1381

5江阴港1218

6扬中东来683

7镇江港428

8南京龙潭港1130

9九江湖口港区699

10武汉阳逻港946

11岳阳港1378

12万州新田港718

13重庆果园港1569

20

序号港口工业岸段名称腹地利用纵深(m）

14宜宾港1025

平均1024

而岸线资源的经济价值最大的体现便是利用优良的航运条件和腹地条件，开

发港口码头，提升交通运输能力，促进地区经济社会发展。同时，从生态环境缓

冲带建设方面，1km一般作为生态环境一级缓冲区（例如太湖等水域将1km范围

内作为一级保护区）。同时，岸线资源价值具有稀缺性，岸线资源的开发利用具

有排他性，即岸线资源如果开发利用为城镇或工业，则无法开发成经济价值更高

的港口，如果开发成大型港口，则很难调整为社会景观服务更高的城镇生活，也

很难调整为生态经济价值更高的自然岸线。因此，选择1km作为岸线资源的一般

性空间范围，具有科学性和合理性。另外，1km已经成为国家相关部委（国家发

改委、交通部等）在长江沿岸管控中惯用的范围和提法。因此，从科学合理和便

于管理两个方面来看，1km可作为岸线资源的一般性空间范围，特别是在岸线资

源生态环境管控范围不明的岸段将岸线资源生态环境管控范围定为1km具有科

学性和可操作性。

图3岸线资源生态环境管控范围示意图

综合考虑不同岸线资源类型特征，本指南依据不同岸线资源类型提出其生态

环境管控范围，自然岸线主要考虑地形地貌等自然界限，农业岸线、港口岸线、

工业岸线等主要考虑人类活动地类界限，在无明显界限和生态环境管控范围无明

确要求的岸段，提出按照1km范围就行管控的要求。

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表8长江下游岸线资源生态环境管控范围

类型范围

若所涉岸段有山体，则其生态环境管控范围至山脊线（其中，

若小型山体整体在1km范围内，则生态环境管控范围覆盖整个

自然岸线山体）；若无明显自然生态界限，宜按照岸线后方陆域1km进行

生态环境管控，同时可结合地形地貌、地类界限对管控范围就

行局部调整。

若所涉岸段有规模性连片农村居民点，则其生态环境管控范围

至农村居民点集聚区外边界；若所涉岸段有规模性连片设施农

业，则其生态环境管控范围至设施农业外边界；若无规模性连

农业岸线

片农村居民点和设施农业，宜按照岸线后方陆域1km进行生态

环境管控，同时可结合田埂等地类界限对管控范围就行局部调

整。

港口岸线生态环境管控范围内延至码头泊位及船舶停靠水域、

港口岸线外延至港区（含物流仓储）外边界，同时可结合地形地貌、地

类界限对管控范围就行局部调整。

工业岸线生态环境管控范围内延至工业生产设施临水、进水区

工业岸线域，外延至工业区外边界，同时可结合地形地貌、地类界限对

管控范围就行局部调整。

城镇岸线所涉岸段区域若有明确沿岸和设施管控范围和要求，

依据相关规定执行；无明确管控范围规定的，宜按照岸线后方

城镇岸线

陆域1km进行管控，同时可结合地形地貌、地类界限对管控范

围就行局部调整。

3.3.5岸线资源生态环境一般管控要点

（1）落实“保护为主、开发严控”的原则，建立岸线利用准入机制，严格

控制长江干线及洲岛岸线开发总量。

说明：本条规定了生态岸线资源保护的总体要求，依据《江苏省人民政府办

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公厅关于印发江苏省长江保护修复攻坚行动计划实施方案的通知》（苏政办发

〔2019〕52号）实施长江干流及洲岛岸线开发总量控制，推进生态岸线恢复。

参照《南京市长江经济带生态环境保护实施方案》，对岸线保护、建立准入机制、

开发总量控制提出要求。

（2）沿江生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区等生态环境敏感

区，依法禁止或限制大规模、高强度的工业和城镇建设，禁止建设不符合法律

法规及相关政策文件规定的项目，确保生态环境功能不降低；优先开展生态功

能受损区域生态修复活动，恢复生态系统服务功能。

说明：根据《上海市人民政府关于印发本市三线一单生态环境分区管控的实

施意见（沪府规〔2020〕11号）》《江苏省政府关于印发江苏省“三线一单”生

态环境分区管控方案的通知（苏政发〔2020〕49号）》《安徽省人民政府关于加

快实施“三线一单”生态环境分区管控的通知（皖政秘〔2020〕124号）》涉及

生态保护红线以生态功能重要区和生态环境敏感区的岸线，应遵循国家和地方政

府法律法规现有的关于生态保护红线的规定，依法禁止或限制开发活动建设，确

保生态环境功能不降低，优先开展生态功能受损区域生态保护修复活动，恢复生

态系统服务功能。

（3）严控在长江干流新设、改设或者扩大排污口，对未达到水质目标的水

功能区，除污水集中处理设施排污口外，原则上不得随意新设、改设或者扩大

排污口。

说明：根据《长江保护法》第四十七条：在长江流域江河、湖泊新设、改设

或者扩大排污口，应当按照国家有关规定报经有管辖权的生态环境主管部门或者

长江流域生态环境监督管理机构同意。对未达到水质目标的水功能区，除污水集

中处理设施排污口外，应当严格控制新设、改设或者扩大排污口。作出了本条规

定。

3.3.6岸线资源生态环境分类管控要点

（一）自然岸线管控要点

鉴于自然交互岸线管控范围的主导用地类型是以生态用地为主，主要涉及绿

地、水域等岸段，对此类岸线的生态环境管控总体上应以保护为主，本规定重点

围绕生物多样性保护、生态保护修复等方面提出了要求。

（1）保持长江生态原真性和完整性，保护自然岸线。

23

说明：严格贯彻习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上强调的：

保持长江生态原真性和完整性。

（2）长江生物多样性保护原则上以就地保护为主，拯救与保护珍稀濒危野

生动植物及其栖息环境，鼓励建立外来入侵物种监测预警及风险管理机制。

说明：本条规定了生物多样性保护要求，依据《中华人民共和国长江保护法》

强调了要维护长江流域湿地生态功能和生物多样性。《农业农村部自然资源部

生态环境部海关总署国家林草局关于印发进一步加强外来物种入侵防控工作

方案的通知》（农科教发〔2021〕1号）对开展外来入侵物种普查和监测预警提

出了要求、范围，重点包含农田、渔业水域、湿地等。长江下游段分布有江豚自

然保护区、长吻鮠铜鱼、刀鲚、暗纹东方鲀、中华绒螯蟹鳜鱼、四大家鱼等国家

级水产种质资源保护区以及多个重要湿地，加强长江生物多样性保护具有重要意

义。

（3）原则上不再新建生产性项目，对原有不符合生态功能布局要求的用地

或项目，应考虑建立逐步退出机制。

说明：本条规定了自然岸线管控区用地方面的要求，《中华人民共和国长江

保护法》第二十二条、第二十六条规定：“禁止在长江流域重点生态功能区布局

对生态系统有严重影响的产业”、“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、

扩建化工园区和化工项目。禁止在长江干流岸线三公里范围内和重要支流岸线一

公里范围内新建、改建、扩建尾矿库；但是以提升安全、生态环境保护水平为目

的的改建除外”。《江苏省长江水污染防治条例》第十三条规定“沿江地区禁止

建设各类污染严重的项目”。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规

定“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区

的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，

其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准”。《国家湿地公园管

理办法》第十九条规定“禁止从事不符合主体功能定位的建设项目和开发活

动”。《江苏省湿地公园管理办法》第十八条规定“确保湿地公园生态用水安全，

不得在上游或周边建设污染环境、破坏生态的项目和设施”。《饮用水水源保护

区污染防治管理规定》第十二条规定：“一级保护区内禁止新建、扩建与供水设

施和保护水源无关的建设项目；二级保护区内禁止新建、改建、扩建排放污染物

的建设项目；准保区禁止新建、扩建对水体污染严重的建设项目，改建建设项目，

24

不得增加排污量”。长江下游岸段，尤其是生态岸线内广泛分布有自然保护区、

湿地、饮用水水源保护区等，因此根据以上各类管理办法作出本条要求。

依据《自然生态空间用途管制办法（试行）》（国土资发〔2017〕33号）第

十四条规定“严格控制新增建设占用生态保护红线外的生态空间。鼓励各地根据

生态保护需要和规划，因地制宜促进生态空间内建设用地逐步有序退出”，作出

上述要求。

（4）鼓励采取清淤疏浚、植被种植与恢复等相关措施对受损岸线进行修复，

逐步恢复自然岸线。

说明：严格贯彻习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上强调的：

严守生态红线，持续开展生态修复和环境污染治理工程，保持长江生态原真性和

完整性。参照《南京市长江岸线保护办法》第三章保护和修复中对受损岸线进行

修复提出要求。

（二）农业岸线管控要点

鉴于农业利用岸线管控范围的主导用地类型是以农林用地为主，主要涉及耕

地、林地、农村居民地等岸段，对此类岸线的生态环境管控重点围绕农业农村污

染管控等方面提出了要求。

（1）沿岸农田应推行化肥、化学农药施用量减量，积极推动有机肥替代

化肥和废弃农膜回收，农用地膜使用应符合GB13735的技术要求。

说明：本条规定了农业岸线管控区农药、化肥的使用要求。依据《江苏省长

江保护修复攻坚行动计划实施方案》（苏政办发〔2019〕52号）实施化肥、农药

施用量负增长行动。依据《农业农村部关于支持长江经济带农业农村绿色发展的

实施意见》提出：加大农用地膜新国家标准宣贯力度，加快推广应用加厚地膜。

因此本规定作出农用地膜使用应严格使用符合最新国家标准《聚乙烯吹塑农用地

面覆盖薄膜》（GB13735-2017）。

（2）应积极推广生态型高标准农田建设，探索排灌系统生态化改造，推广

节水灌溉技术、农田防护与生态环境保护工程等。

说明：本条规定了农业岸线管控区应推广建设生态型高标准农田。《高标准

农田建设通则》（GB/T30600-2022）强调了绿色生态原则及绿色发展要求。安徽