【《小产权房法律问题研究》9900字（论文）】

小产权房法律问题研究摘要：房产对于国人而言是一个经久不息的话题，随着我国城市化进程不断加快，城市商品房价格一路飙升，众多有购房需求的中低收入群体对其望而却步，价格适中的小产权房“应运而生”。小产权房数量激增、积重难返，不仅成为民间社会讨论的热点，也成为众多学者关注的焦点，学者们对各类小产权房问题的法律研究莫衷一是。本文从法律与社会双重维度出发，通过深入分析小产权房的概念、特征、分类、产生原因及利益结构情况，结合目前小产权房现行规制和实际情况，思考小产权房面临的各方面风险及法律监督困境，并尝试提出解决方案，以期为解决我国小产权房问题有所帮助。关键词：小产权房；城乡二元土地制度；集体建设用地使用权引言我国经济发展基础为农业，而发展农业的关键要素土地又必不可少，所以保护耕地是我国资源管控非常重要的一环。依据我国《物权法》中“房随地走”、“房地一体”原则，小产权房问题的本质就是土地问题。随着广东省自然资源厅印发《关于印发加快处理不动产登记历史遗留问题指导意见的通知》(粤自然资源规字〔2018〕5号)，国家自然资源部印发《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》(自然资发〔2020〕84号)和近年来各地针对小产权房地方政策的实施，让小产权房相关话题再一度火热起来。实际上，小产权房在产生初期，国家相关部门就已出台了各项政策，明确指出小产权房不合法，但因快速的城乡一体化和商品房价格居高不下，房地产开发商违规开发、市民争相购买现象并未逐渐减少，反而愈演愈烈。即便目前已有不少法律和相关制度去规制和解决这一问题，但随着经济不断发展，房地产市场热度虽因国家调控问题有所降温，但“小产权房”已是数量激增、积难重返。同时该问题也受到了众多学者青睐，对其的研究成果日益增多。对于小产权房出现的原因，有学者认为是因为政府缺乏对土地增值收益的管理给了开发商的可乘之机胡映洁,张泓铭.利益还原视角下小产权房问题整治模式研究[J].城市建设与管理,2018(4):51.；有学者认为主要原因是房地产市场的体制机制不健全、城乡土地收益分配不合理、城乡住房管理体制不完善程浩.中国小产权房:现状,成因与问题[J].中共中央党校学报,2009(2):62.；有学者则考虑是因为各方利益主体之间的博弈导致李长健,蒋诗媛胡映洁,张泓铭.利益还原视角下小产权房问题整治模式研究[J].城市建设与管理,2018(4):51.程浩.中国小产权房:现状,成因与问题[J].中共中央党校学报,2009(2):62.李长健,蒋诗媛,陈志科.小产权房中的利益博弈和利益平衡研究[J].学术探索,2009(1):50.战睿凝.小产权房有限合法化问题研究[J].智库时代,2017(7):184.杨遂全.小产权房处置与土地制度创新[M].北京:法律出版社,2013:296.马俊驹,王彦.解决小产权房问题的理论突破和法律路径——结合集体经营性建设用地平等入市进行研究[J].法学评论,2014(2):82.综上所述，现有的研究对小产权房的成因和规制方式都进行了深入的研究，但对小产权房的法律规制、司法现状及监督困境方面研究较少，本文希望从法律与社会双重维度出发，通过深入分析小产权房的概念、特征、分类、产生原因及利益结构情况，结合目前小产权房现行规制和实际情况，思考小产权房面临的各方面风险及法律监督困境，并尝试提出解决方案，以期为解决我国小产权房问题有所帮助。小产权房基本理论概述小产权房相关概述小产权房概念小产权房并非法律概念，而是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓，同时也是在我国基本国情下，我国土地制度、房地产市场管理制度与集体土地违法滥用现象交织影响、作用、融合而成的新问题、新现象。事实上，目前社会各界针对小产权房的概念仍无统一的定论。有的学者认为其主要是指各类主体在农用地上开发建造，集体为其颁发权属证明，没有国家房管部门颁发相关产权证明的房屋；有的学者认为其是指集体在未将农用地转为国有建设用地，同时也没有向国家缴纳土地出让金之前就已建造并出售给集体以外人们的“商品房”夏兴林,曾苑.“小产权房”法律问题及对策研究[J].法制博览,2020(03):92~93.；还有学者认为其是为解决由于农村经济发展和城镇化进程而导致的集体成员住房问题而建造并允许出售给集体经济以外的人的“商品房”贾汉强.小产权房法律问题研究[D].中国人民公安大学夏兴林,曾苑.“小产权房”法律问题及对策研究[J].法制博览,2020(03):92~93.贾汉强.小产权房法律问题研究[D].中国人民公安大学,2019.小产权房特征（1）开发主体特殊小产权房的开发主体主要为农村村民、村委会或者乡（镇）政府及房地产开发商。根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第62条规定《中华人民共和国土地管理法》第六十二条:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准.农村村民建住宅,《中华人民共和国土地管理法》第六十二条:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准.农村村民建住宅,应当符合乡（镇）土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地.农村村民住宅用地,经乡（镇）人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续.农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准.（2）价格低廉小产权房由于建造在集体土地之上，无需像普通商品房一般缴纳土地出让金及各项税费，致使其开发成本大幅降低，甚至只需普通商品房1/3的成本即可建造而成，因此其市场价格也仅只有普通商品房的25%左右。低廉的价格让城市中众多中低收入者明知其存在各种风险，仍格外青睐小产权房。（3）购房主体主要是城镇中低收入者随着经济的飞速发展，劳动力向城市，尤其是中心城市流动，这部分人慢慢变成了城镇中的中低收入人群。为了在城市安家，购房成为他们生活的向往，但城市房价一路飙升、居高不下，他们若不想沦为房奴便只能望“房”长叹。小产权房的出现让他们看到了“居有定所”的曙光，其低廉的价格弥补了其权属的瑕疵。（4）存在多元利益主体农民、村委会、乡镇政府、开发商和城镇居民等众多利益主体，在小产权房问题的产生和解决方案中存在众多各种利益的相互交织与博弈，在思考解决小产权房问题时，由于这些利益主体的复杂多元，往往牵一发而动全身，导致小产权房问题屡禁不止,时常陷入监督困境。（5）法律严禁小产权房流转小产权房流转问题实质上是集体土地使用权的流转问题。根据《土地管理法》第43条《土地管理法》第四十三条:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的《土地管理法》第四十三条:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外.《土地管理法》第六十三条:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外.小产权房分类不同的标准下,小产权房分类亦不同,本文主要介绍以下两种区别意义较为重大的分类:按照建造主体不同分类，小产权房可以从开发商是否参与分为两类，一方面开发商未参与的小产权房主要包括2种，一是由农民自行建造用于自我居住的房屋，后出售给不是本集体经济组织内成员的房屋；二是由乡镇政府或村委会建造并用于出售的房屋。另一方面有开发商参与的小产权房主要是农民、村委会、乡镇政府联合开发商共同建造或开发商自行建造，同时面向城镇居民出售的房屋。这种分类的意义主要在于牵涉的利益主体和房屋质量不同，一般情况下，村民或者村委会自建房屋由于缺乏技术指导和监管薄弱，故无开发商参与建造的房屋质量会差一些，牵涉的利益主体相对少一些，因此在处理和解决小产权房问题时，需要针对性的分类处理。按照建房所占土地性质分类，小产权房可以分为三类，分别是占用农用耕地的小产权房、占用宅基地的小产权房、占用其他类别集体土地的小产权房。根据国家耕地保护政策法律法规可知，占用耕地的小产权房属于严重违法建筑，应该坚决彻底将其清理；占用宅基地的房屋是最常见的小产权房类别，从某种角度而言，该建筑属于合法建筑，为保障农村农民的基本生活水平，各级部门应严格限制这类小产权房的流转；对于占用其他类别集体土地的小产权房的出现是顺应时代和社会经济发展的必然趋势，对其的处理应在考虑经济成本、城镇乡村规划、政策配套等一系列因素的角度下，坚持以人为本原则进行处理。这种分类的重要意义在于体现处理小产权房问题时，要注重坚持分类处理原则。小产权房利益结构分析1.利益主体小产权房主要是政府、开发商、村民、购房者，这几个主体为获取自己利益的一个产物。解决小产权房问题，对其进行重新规制，其实是重新分配社会整体利益成果。在讨论小产权房现象事情上，应从小产权房发展过程中各方的利益主体进行研究，找出利益主体中的最大获益者，并结合国家长期稳定发展的前提下，对利益主体的公平分配进行处理，而不是单纯的将集体土地上的使用权转让列为土地管理的方式进行处置。2.利益内容对于政府而言，这里的政府应该具体指当地财政，进行土地征收所带来的的利益远远没有推动当地小产权房建设所带来的的利益大。对比于极少的土地征收利益与小产权房建设带来的其土地增值利益，拓宽自己的财政收入上面，当地政府选择了“睁一只眼闭一只眼”。对于开发商而言，在开发集体土地和国有土地上面进行选择，那么集体土地的收益会比国有更大些。因为在国有土地上建造商品房，要经过各个政府部门层层审批程序才能拿到想要的那块地，同时还需要缴纳各种高额的土地出让金，大大提高了自己对该地的开发成本。然而，开发商选择在集体土地上建设房屋，不需要经过政府部门各种审批程序，只需直接与集体组织进行协商缴纳相对低廉的土地成本费，就可以在该地上进行开发建设。即使有可能被处罚的风险，但开发商还是选择冒险，一切都为了追求高额利益。对于村民而言，比起开发商显然他们不是最大的受益者，但对比以往的农业耕地价值、国家征收土地所给的补偿费，开发商们提供的补偿费、安置费是更具吸引力的。所以，村民选择在金钱的利益面前允许了开发商的建设行为。对于购房者而言，其实他们是知道小产权房具有法律风险，但还是毅然选择了远低于都市商品房的小产权房。究其原因在于这些购房者大多为农村人口和低收入人群，为提高自己的生活质量、解决就业问题并提升孩子的教育质量，他们选择大规模的向大都市迁移。但因经济资本、阶级问题、受教育程度、自身技能等多方面因素所限制，在昂贵的商品房与低廉的小产权房面前，他们宁愿选择购买存在风险的小产权房来“留在”大城市。3.利益层次从小产权房在利益层次上，可以将其划分为两个层次：一是基本利益，二是核心利益。基本利益在于小产权房的各个利益主体都是为了彼此的生计，选择了走向为小产权房所“付出”的这条路；核心利益在于小产权房都是属于每个利益主体的一块“蛋糕”，在小产权房的供需面前，有了需求才会提供，彼此为了核心利益所付出着。小产权房问题产生原因分析（一）社会经济因素改革开放以来，我国经济飞速发展，城市化率也随之高涨。随着城镇化快速发展，城乡收入差距不断拉大，首先大量农村人抱着脱贫致富愿望涌入了进城的大队伍，其次一些在小城市中发展的人们也因更高更远的追求纷纷向大城市、中心城市流动。这些人群或因想在城里安家，或因追求更好的住宅环境，或想作为投机者对房屋进行炒作，都对住房有着强烈的需求欲望，而这些需求又进一步推动了城市房地产市场的繁荣发展。在此背景下，小产权房问题出现有如下三个社会经济原因：1.商品房价格急剧上涨根据经济学基本原理可知，商品价格由其供给与需求相互作用影响决定，商品房作为一种商品也不例外。从需求的角度来看，首先住房制度改革结束了福利性分房时代，而人们对住房的需求是刚性的，无法享受福利性分房之后的这些需求全部转嫁到了市场，导致需求量大幅增长；其次，随着经济快速发展，广大群众的收入也有实质性提高，人们购买消费的欲望和对更高生活水平的追求也随之高涨；最后，大量的人口流动也对城市内的住房需求有着积极的影响。从供给的角度来看，首先由于我国基本国情影响，其次商品房市场并没能提前预知到需求如此大量增长，导致商品房供给跟不上，供需矛盾突出，从而带来房价节节攀高，大量收入有限的群体只能将目光转向农村或郊区价格低廉的小产权房。2.财政收入与民生博弈小产权房由于价格低廉，吸引着众多中低收入人群。如果综合看待小产权房问题和城市商品房价格一路高涨、居高不下问题,不难发现这两个问题本质是同一问题的不同表现。城市商品房价格一路居高不下，人们渴望低价住房，对低价房的需求大幅增加，同时城市中的保障性住房又远远供不应求。一方面人们的住房需求是基础且刚性的，另一方面土地出让对财政收入又极其重要，在两者的博弈时，人们比较商品房和小产权房的巨大价差之后依然会冒风险选择小产权房。3.各类主体的利益驱动依据我国现行法律规定可知，我国土地所有制形式转变的唯一方式便是需要通过征收程序，并且这一程序只能单向执行。我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》先后规定了关于土地征收的相关事宜，不仅限定征收条件为为了公共利益需要，还规定了关于土地征收后应给予失去土地的农民的一系列补偿费用。但这些规定和限制均为原则性要求，在现实实践中易导致各类规避的方式方法，例如扩大公共利益范围，在任何征地行为上均挂上“城乡建设需要”之类的名号。同时，由于对失去土地农民补偿的标准没有具体规定，通常情况各地均采用补偿补助形式仅给予农民相当低的补偿费用，未将土地增值收益与土地承包经营权损失考虑进去对农民进行补偿。另一方面我国现在缺乏良好的土地流转方式，单纯农业对农民的吸引力降低。一系列因素导致农民与农村经济组织不断寻找获得更好利益的方法，建设小产权房与政府争夺土地收益便成为了他们眼中的出路。房地产行业的蓬勃向上也不断吸引着众多开发商涌入囤地模式，而建设小产权房不需要缴纳土地出让金等，大幅降低了投入成本，因此也获得了众多开发商的青睐。（二）法律制度因素导致小产权房问题出现的经济因素是直接原因，而真正的本源是我国城乡二元土地之地以及法律法规对此规定的不完善。1.城乡二元土地产权制度是本源我国对土地实行的是国家所有和集体所有，这种制度的本源就是二元土地制度。国家所有以及集体所有的土地，各自的范围在《宪法》和《土地管理法》中进行了明确规定。根据《土地管理法》第43条规定，如果要申请将农村集体土地用于非农业建设，只有这四种情形下可以：村民住宅、乡镇企业、公益事业、企业破产流转。而其他的情形，要想用于建设用途，都应经过国家征收程序，并转化为国有土地之后才被允许。国有土地和集体土地在土地流转上是极大不平等的，在土地交易市场，国有土地可以通过各种方式进入，并进行自由流转；而集体土地在未转化之前，只能在集体经济组织成员之间进行流转。因为国家对土地使用权的交易市场的垄断，所以农民集体所有的土地使用权也因此被架空，同时也间接的让农民丧失了对土地的收益权。矛盾也就此产生，为了捍卫自己的权益，农民、村民组织或乡镇政府想要将土地收益最大化，于是联合开发商对集体土地开发所属自己的利益。在这一背景下，小产权应运而生并不断发展壮大。因此，城乡二元土地制度是小产权市场出现和发展的根本性原因。2.相关法律规范不完善事实上，社会各界对小产权房基本持否定态度，但我国针对小产权房没有一部明确禁止农民向非本集体经济组织成员转让小产权的法律，只有一些政策，然而这些政策规定不是过分强调原则性就是简单一刀切，缺乏具体分类操作措施，实施难度较大。另一方面政策的变动性较大，同时没有法律的效力和权威那么强。因此，各级政府及其部门在实践中对小产权房实施的相关政策都难以取得预期效果。由此可见，一部具体明确，操作性强的法律法规出台对于解决小产权房问题相当重要。小产权房现行规制分析（一）法律对“小产权”的规制1.《宪法》（1）根据《宪法》第10条规定可知城市土地及法律规定的农村和城市近郊土地为国家所有，未被特殊规定的农村和城市郊区土地及宅基地、自留地、自留山属于集体所有。（2）国家为了公共利益需要可依法对土地实行征收或征用，同时给予失地农民补偿。土地使用权可依法进行转让，但任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地，同时一切使用土地和组织和个人都必须合理利用土地。（3）农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。同时，农村村民每家每户只能拥有一处宅基地，且其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。若农村村民将自有宅基地上的房屋出卖、出租之后再申请宅基地，相关部门应不予批准。（4）其他任何单位和个人需要使用土地进行非农业建设，都必须依法申请使用国有土地。不符合土地利用总体规划和乡（镇）、村集体规划，没有土地利用年度计划指标的土地，不得批准用地。（5）任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地或未利用地转为建设用地。非法占用耕地用作他途，造成耕地大量毁坏，将会被依法追究刑事责任。2.《物权法》由《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第30条规定《中华人民共和国物权法》第三十条:因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的,自事实行为成就时发生效力.可知，通过合法的事实行为可以导致物权的变动。因此，事实上大部分在集体所有土地上建造的小产权房，属于合法建造，农民或集体对其拥有完整所有权。但是，根据《物权法》的一些相关规定可知，不动产所有人对其所拥有的不动产享有占用、使用、收益及处分的权利，但不动产的变动应依法进行登记，否则其变动未发生物权效力。同时根据“房地一致”原则，转让小产权房时也应当将其所占用的土地使用权一并转让，但由于其建在集体所有土地上，而我国《土地管理法》规定集体土地只能转化为国有土地之后，其使用权才能随房屋流转。另外，小产权房无法在房产相关部门进行注册，其所有人无法取得县级以上房屋管理部门颁发的产权证明，《中华人民共和国物权法》第三十条:因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的,自事实行为成就时发生效力.3.《土地管理法》（1）根据《土地管理法》等法律法规相关规定可知，任何建设需要将农用地和未利用地转为建设用地都必须依法经过批准。兴办乡镇企业、建造公共设施、建设公益事业或者农村村民建造住宅需要使用本集体所有土地的，须符合乡（镇）土地利用总体规划的要求，并加入到土地利用年度计划中，且须根据相关法律办理规划建设的许可证书，和农用地转用、建设项目用地相关的审批资料。（2）采取与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等方式共同兴办的企业，这类划归为农村集体经济组织的，其使用乡（镇）土地来作为总体规划的建设用地，应纳入建设用地年度计划管理之中，这样才符合土地利用总体规划。另一方面，若涉及占用农用地则必须在依法将农用地转为建设用地之后进行相关建设，同时用地规模不得超过有关企业用地的标准。（3）其法规中将农村住宅用地做出规定，其只能分配给本村村民，而到农村去购买宅基地、农民住宅或“小产权房”作为使用的城镇居民是不被允许的。进行房地产开发时，任何单位、个人均不得非法租用、占用农民集体所有土地。每户村民只能分配到一处宅基地的同时，其宅基地的面积还应不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。有关部门对于农村村民将自有住房出卖或出租之后，再申请宅基地是不应予以批准的。同时其他任何单位和个人需要使用土地进行非农业建设，必须依法申请使用国有土地，不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。若非法占用耕地进行建设，造成耕地大量被毁坏，将依法被追究刑事责任。（二）司法实践中对小产权房的处理1.关于小产权房买卖合同实践中无效根据我国《土地管理法》规定可知，宅基地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。依据国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》相关规定可知，农村村民住宅不得对城镇居民出售，同时有关部门不得批准城市居民占用农村集体用地建造房屋及为其发放土地使用证和房产证。同时国家土地管理局[1990]国土函字第97号《关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复》也明确规定了，若原宅基地使用者未经依法批准通过即通过他人出资翻建房屋，给予出资者使用，并从中牟利等，也是属于“以其他形式非法转让土地”的违法行为之一。而根据“房地一致”原则，房屋买卖难免涉及土地使用权转让问题，小产权房也不例外。小产权房买卖涉及宅基地问题，在对小产权房这类房屋进行处分时也同时处分了宅基地使用权，而宅基地使用权是由集体经济组织全部成员享受的权力，私自处分行为损害了集体经济组织权益，为法律法规明确禁止。其次，一方面农村房屋买卖无法办理产权证书变更登记，因此虽然表面上买卖已完成，但实际上买受人并没有真正获得该房屋所有权，无法受到法律保护；另一方面，若认定小产权房买卖合同有效不利于保护出卖人利益，在社会实践中，出卖人往往处于相对弱势的地位，其要求返还私有房屋的要求时常涉及其生存的权益问题。2.小产权房的可强制执行性与拥有完全产权的商品房相比，小产权房问题真正的难题不是房屋所有权问题而是土地使用权问题。事实上，小产权房无法获得国家正式的房产证，并不构成真正法律意义上的产权意义，因此小产权房实际上只有使用权，并无所有权。在社会实际案件中，一些地方法院针对小产权房的执行，援引了最高人民法院的一个通知：小产权房可以进行现状处置。现状处置即按照房屋目前状况进行处理，按照评估、公告、拍卖这些程序执行，在拍卖公告中应告知房屋无法办理产权登记的事实以及不能登记的原因等，买方可分析房屋目前状况并知悉若以后有关产权登记或可能面临的拆除、拆迁以及补偿等风险因素之后再决定是否取得该房屋。若不能进行变价处理，债权人可以接受该房屋进行抵债。小产权房问题的解答方案（一）现存小产权房的处理1.对符合规划的小产权房的处理对于现存的符合规划的小产权房，考虑成本等各种因素，可将其转为保障性住房。对于满足申请此类房屋的家庭，可为其办理保障性住房房产证明；对于不满足申请保障性住房条件的家庭，但收入较低且其购买小产权房仅用于自我居住，则在其补缴土地出让金、相关税费等之后，按商品房标准为其办理房屋产权证明；若部分人群购买小产权房用于投资或满足奢侈性住房需求，应当由政府制定适当价格标准，对此类房屋进行强制性收购，并在之后转为保障性住房出售。2.对不符合规划的小产权的处理建设在集体建设用地上的小产权房，如果严重违反城乡土地利用规划，且房屋质量不合