美联储基础研究系列：美国中央银行制度的百年博弈与美联储的诞生

目录TOC\o"1-2"\h\z\u一波三折：中央银行制度的百年博弈 1建章立制：美联储的基本职能与机构组成 5美联储的基本职能 5美联储的组织架构与治理体系 9工善其事：美联储货币政策框架与工具的调整变迁 10风险提示 16图目录图1：美国中央银行制度的百年博弈和最终确立 1图2：美国第一银行股权结构图 2图3：美国第二银行股权结构 3图4：美国第二银行主要业务构成 3图5：自由银行时期美国国内爆发多次金融危机 3图6：2007-2026年1月美国失业率与同比走势 6图7：1999年《金融服务现代化法案》颁布后美国的伞形监管结构 8图8：12个联邦储备区 10图9：美联储成立以来，货币政策框架的变迁过程 11图10：大萧条时期美国失业率水平飙升 13图11：大通胀时期美国CPI指数飙升 13图12：2012年以来美国失业率和PCE数据走势 14表目录表1：美联储的职能体系构成 5表2：美国金融业从分业经营逐步迈向混业经营的进程 7表3《联邦储备法》的主要内容及目的 11表4：以利率为核心中介目标时期，美联储的主要货币政策工具 13表5：美联储在三次重大危机中的创新工具和最后贷款人角色演变 15一波三折：中央银行制度的百年博弈在美联储正式成立之前，美国中央银行制度曾经历多次更迭。在1913年正式设立美联储之前，美国曾两度尝试建立中央银行：美国第一银行（1791年–1811年）与美国第二银行（6年–36年，但都因政治博弈、地方利益冲突未能持续，最终导致制度真空。以杰年其否决第二银行续期案凸显了联邦与地方的权力之争。同时，这两家银行被批为“东北部精英代理人向私人控股性质又与民粹主义相悖。此外，第一银行外资控股70%引发经济主权担忧，为反对由于频繁出现挤兑等金融危机，国会决定重新考虑建立央行。图1：美国中央银行制度的百年博弈和最终确立美国第一银行美国第一银行(1791年-1811自由银行时期（1837年-1912年）美国第二银行（1816年-1836年）美联储诞生（1913年-至今）用，但因1811法争议而未获续期。为应对战后经济，国会批准成立美国第二银行以助恢复国内金融秩序，但却引发州权与联邦权之争。1836年特许到期后同样未获续期，美国进入“自由银行时期”。1913年《联邦储备法》确定创立美联储体系，分12112年。联储官（1）中央银行的首次设立：美国第一银行（1791年-1811年）金融业发展需求萌生，美政府欲效仿英国加强中央铸币权。首次美国独立战争之后，这个新生的共和国拥有一个摇摇欲坠的金融体系。战争债务沉重，各州银行各自发行货币，整个国家没有中央机构来监管信用或货币供应。首任财政部长亚历山大·汉密尔顿认为一个强大美国也建立类似的制度。年，国会批准设立美国第一银行，期限为20年，开启了该国中央银行制度的首次尝试。美国第一银行由财政部长亚历山大额黄金储备的支持下，国家银行发行的纸币为美国提供了一个相对稳定的国家货币。通过管运营中逐渐积累州银行发行的纸币（ts，并存入保险柜。当它希望收紧银根时，就向州银行申请将这些纸币兑换为黄金或白银储备，从而减少州银行的准备金（即贵金属，削弱它们的放贷并流通新钞的能力。类似地，当第一银行注入流动性时，则反之。央地博弈限制中央银行发展，外资持股成为争议主因。虽然其设立获得总统华盛顿支持，并在1791年签署成为法案，但其成立之初便引发巨大争议。反对者主要来自南部与农业州，担忧中央银行可能导致金融垄断，削弱州银行和地方财政的自主性，违背了《宪法》未明文70%的股份由外国投资者持有，20年特许经营期满后，国会未能通过续期投票，第一银行被迫关闭。图2：美国第一银行股权结构图美国第一银行总股本：1000万美元美国第一银行总股本：1000万美元董事会成员：25人政府任命：5人私人股东推举：20人美国本土资本英国/欧洲银行家罗斯柴尔德家族汉密尔顿支持者等联储官（2）中央银行的再次设立：美国第二银行（1816年-1836年）金融秩序混乱再次触发设立中央银行诉求。在1812年对英战争之后，联邦财政陷入极端混乱，通货膨胀严重、地方银行纸币泛滥、金融秩序失控。政府希望通过中央银行统一货币发行、管理公共债务与监管州银行。1815年，随着和平的到来，国会否决了关于成立国家银行的诸多上书。然而，战后萧条席卷全国，政府财政恶化，许多州银行相继停止了对纸币的兑换。这使得麦迪逊意识到一个稳定的货币对美国的重要性。在1816年，美国第二银行应运而生。自判自赛导致美国第二银行重蹈覆辙。但第二银行继承了第一银行的双重身份：既作为年杰克逊否决续约法案年将联邦资金转移至州立银行，直接削弱其财政基础。行业层面，第二银行作为准央行行使监管职能，引发地方银行强烈抵制，后者通过游说推动政策松动。最终，在政治孤立与行业竞争夹击下，第二银行于精英与民粹的深刻矛盾。图3：美国第二银行股权结构 图4：美国第二银行主要业务构成美国第二银行股权结构总股本：3500万美元董事会：25人私人持股：美国第二银行股权结构总股本：3500万美元董事会：25人私人持股：私人股东推举：20人政府持股：外国投资者：约3000名美国本土资本：约1000名StephenGirard为重要私人股东主要业务构成政府代理票据贴现存款业务贷款业务商业银行 财政代业务金融机构票据贴现活期存款 定期存款个人消费贷款汽车贷款抵押贷款联 联（3）中央银行的空白期：自由银行时期（1837年-1912年）美国第二银行终结后，美国进入长达70多年的中央银行空白期。此后，美国进入了长达0多年的“自由银行时期（-1。在这一阶段，整个金融体系基本处于地方州立银行主导之下，缺乏统一监管，货币发行也高度分散。正因为如此，银行倒闭、挤兑、金融恐慌频繁发生。年、1873年、1893年，尤其是年，都爆发了严重的全国性金融危机。年的危机几乎摧毁了美国的整个金融体系。危机期间，由于信贷紧缩和公众信美国度过金融危机时期的并非政府，而是私人银行家摩根。他凭借自己的信誉、人脉和资金，临时组织了一场私人性质的央行救援，勉强稳定了市场。图5：自由银行时期美国国内爆发多次金融危机由于第二银行被关闭且推行“硬通货政策”，州立银行滥发无足够贵金属支撑的纸币，导致信贷泡沫破裂。银行挤兑爆发，近800家银行倒闭，失业率超20，物价暴白银价格暴跌，投资者恐慌性抛售。银行挤兑蔓延，500多家银行倒闭，国库黄金储备骤降至1亿美元以下。股市崩盘，华尔街停业4由于第二银行被关闭且推行“硬通货政策”，州立银行滥发无足够贵金属支撑的纸币，导致信贷泡沫破裂。银行挤兑爆发，近800家银行倒闭，失业率超20，物价暴白银价格暴跌，投资者恐慌性抛售。银行挤兑蔓延，500多家银行倒闭，国库黄金储备骤降至1亿美元以下。股市崩盘，华尔街停业4个月，克利夫兰总统被迫向J.P.摩根求助以维持政府流动性。1837年1893年1873年 1907年随着杰伊·库克银行破产，股市崩盘。超5000家企业倒闭，失业率飙升至25，经济纽约第三大信托公司因铜业投机失败而倒闭，引发连锁流动性枯竭，信贷市场冻结，企业融资陷入瘫痪。联储官设立中央银行制度的思想再度萌发，但如何设立再次成为焦点。性的解决方案。与此同时，19世纪末20世纪初的美国社会经历了技术、人口、社会和经济的重大变革。压力不断累积，以至于全国各地的工厂城镇和矿山，劳资冲突常常升级为暴力在发生一场进步运动。这场运动从倡导和平，解放到倡导国家扩张，技术效率，一直到之后的共识。但如何改革，却成为激烈争论的焦点。一些人主张效仿英格兰银行的模式，由私人银行组成中央协调机构；另一些人则坚持中央银行必须由政府全权掌控，以防资本垄断。还有人则完全反对设立中央银行，担忧这将是“华尔街”的进一步扩权。在这场博弈中，摩根财团与洛克菲勒财团等大银行势力逐渐形成联盟。他们发现，只有通过法律手段、借政府之手免银行间恶性竞争。而知识界、媒体和部分经济学家，则为这一进程提供了理论支持，称之为“为了维护金融稳定的必然之路（）召开的会议成为转折点：表面是中西部地区的商人代表大会，实则由摩根系高管操盘，通过新闻、公关和基层动员营造“全美共识”的氛围。危机结束后，美国国会迅速启动改革，并成立了国家货币委员会（tilMntymmission，由参议员纳尔逊奥尔德里奇（NelsonAldrich）尔街精英阴谋”而最终遭到搁浅。（4）中央银行的最终确立：美联储的诞生（1913年-至今）随着民主党掌权后，改革进入新的阶段。众议员卡特·格拉斯（CarterGlass）和参议员罗伯特·欧文（RobertOwen）提出了“格拉斯–欧文方案”，这是一个兼顾各方利益的中央银行方案。这个方案特别强调“分权制衡”，一方面避免政府直接控制货币发行，防止政治威1223（ReserveAct）正式签立”意味着它不会通过国会的预算和拨款程序获得资金，而且当美国新总统上任时，其领导层也不会随之变动行国总统或者立法机关的任何高层的批准10月1日日，美国政府“关门”期间，在众多美国政府机构关门打烊之时，美联储依然保持开放，因为元。美国政府没有货币发行权，美国政府如果想要得到美元，就必须把美国人民的未来税收（国债）抵押给美联储，由美联储来发行“联邦储备券联邦储备委员会、联邦公开市场委员会和12家联邦储备银行。联邦储备委员会是核心，是家联邦储备银行属于股份制，持有美联储的资产，其背后财团主要来自于联储的会员机构。联邦公开市场委员会通过公开市场操作，具体制定和执行货币政策目标。建章立制：美联储的基本职能与机构组成中央银行是一国货币和金融系统的中心，核心任务主要有三：1）稳定经济增长，运用货币政策工具调控市场利率，以最大化就业、稳定物价和维持适度的长期利率，促进宏观经济的稳定增长；2）金融稳定，充当最后贷款人，缓解金融恐慌或危机，维持金融体系的正常运行；3）金融监管，对监管范围内的金融机构进行直接或间接的监督管理，防范金融风险积聚与爆发，保护消费者权益。（TheFederalReserveSystemPurposes&Functions）1中五大支柱展开。其中，货币政策在五大支柱中处于核心地位，是实现宏观经济稳定的主导工具；金融机构监管情况下仍能稳健运行。表1：美联储的职能体系构成核心任务具体职能主要内容与目标稳定经济增长制定与实施货币政策监管金融机构运营保障单个金融机构的安全与稳健，并监控其对整体金融系统的影响金融监管推动消费者保护与社区发展，保障公平。通过以消费者为中心的监管与审查、对新兴消费者问题与趋势的研究分析、社区经济发展活动，以及消费者法律法规的执行，推动消费者保护与社区发展。金融稳定与安全监测金融活动，充当最后贷款人通过积极监测和参与国内外金融活动，尽可能减少和遏制系统性风险；在危机发生时充当“最后贷款人”维护金融体系的稳定。全国性支付与清算服务联美联储执掌货币政策的变迁历程美联储货币政策的变迁，可视作美国货币政策与财政政策“谁居主导”的博弈历程。财政政策的制定和实施主体是国会、总统及财政部，主要工具是税收、支出和举债，其与美联储的工具之间具有交互影响：美联储的利率调节以及国债买卖可能影响国债供需及利率，财美联储及货币政策独立性的演进过程。1913-1951年：显性财政主导阶段。美联储成立初期，货币政策在工具与目标上均呈现出显著的财政从属特征。依据1913年《联邦储备法》，早期货币政策侧重于通过贴现窗口维持流动性平稳，价格稳定与充分就业等宏观调控目标尚未成为核心。彼时，美联储理事会主席由财政部长兼任，行政力量对货币政策的干预路径直接。尽管1935年《银行法》试图通过取消财政部官员投票权来强化美联储的独立性，但在两次世界大战的特殊背景下，美联储被迫扮演“财政代理人”角色，通过实施钉住低利率政策以支撑大规模战时债务融资。这一时期形成了典型的“显性财政主导”范式，货币政策长期服从于政府融资需求。1951-2007年：货币政策主导时期。1951年《美联储-财政部协议》的签署标志着货币政策独立决策机制的“觉醒”。该协议在法律层面解除了美联储维持国债价格的义务，赋予其抗击通胀、自主调节利率与货币供给的职能，美联储由此从“债务管理工具”转型为“独立宏观调控机构”，仅在财政部赤字飙升的情况下进行必要干预。20世纪70年代，面对滞胀困局的冲击，1977年《联邦储备改革法》正式确立了货币政策“物价稳定与最大化就业”的双重使命，并明确规定了美联储对国会而非总统等行政部门负责，这进一步确立了美联储独立性，确保其政策目标基于长期经济福祉，免受政治干预。进入21世纪后，美联储采用货币主义及泰勒规则作为其利率决策的重要基础，使利率决策更具规范性与可预期性，有效降低了政策波动对宏观经济的扰动。2008-2024（QE）（资提供低成本环境在客观上强化了对财政需求的支撑。年疫情以来，在美国高失业率压力下，美联储开启“无限E业通胀风险抬升初期反应钝化，直至美国通胀率在2年达到近0年新高（.%、失业率降至历史低点（3.4%）后才开启加息周期。此阶段美联储的独立性受到执政党政策导向的微妙影处于隐性财政主导时期。图6：2007-2026年1月美国失业率与CPI同比走势18.016.014.012.010.08.06.04.02.00.0-2.0-4.007-0108-0810-0311-1013-0514-1216-0718-0219-0921-0422-1124-0626-01失业率 CPI同比2025年至今：努力恢复就业与通胀目标在冲突时的对称平衡。针对后疫情时代的通胀8月发布了新版《长期目标与货币政策战略声明其中显示出货币政策逻辑的纠偏与回归：修正了2020版框架中过度倾向就业的非对称表述，恢复了就业与通胀目标在冲突时的对称平衡，旨在通过更具韧性的决策机制重新锚定通胀预期，同时在决策流程中强化了实证分析的透明度，要求对潜在产出与自然失业率进行动态评估，以抵御政治正确对专业决策的隐性渗透。美联储监管权力的变迁历程就监管职能而言，美联储具体的监管内容涵盖制定审慎性规则、强制报告和记录义务、批准或禁止某项业务、开展检查和执法行动等。自1913年成立以来，美联储的监管对象不断增多，监管权力经历了扩张-缩窄-再扩张的过程。1913-1933年，成立初期的监管职能局限于会员银行资格审查与票据合规检验。美联储成立初期，其监管职能呈现明显的被动性。依据非（lBillsctie）的合规性检查。此时，美联储的职能主要局限于对会员银行准入资格的审查，以及通过贴现窗口监控抵且年大萧条的冲击下暴露出系统性防御的脆弱。1933-1970s，分业经营体制的建立与机构监管的强化。年《银行法（即《格拉斯）的颁布标志美国金融业分业经营时代的开启，美国政府对金融机构采取机构监管模式，即银行、保险、证券分别由对应行业的监管机构负责监管从“会员审查”向“机构监管”的转型：一方面，美联储负责维护银行业的安全与稳健，防年《银行控股公司法》确立了美联储对银行直接且明确的行政干预确保了监管在分业架构下的高效闭环。1970s-1998年，金融创新倒逼下的制度放松逐步动摇美联储的直接监管地位。20世纪70期，美联储职能经历了从严格执法向灵活豁免的转变：通过逐步取消《Q条例》利率上限以及对《银行法》第20条的重新解释，美联储在法律修订前事实上许可了银行通过特殊子公司从事证券业务。尽管美联储对银行及其关联机构直接监管的权限仍在且仍被强调，如1987年批准部分银行控股公司通过其子公司介入证券交易的“个案审批”授权仍归美联储所有，但随着金融自由化理论的兴起，一系列研究认为混业经营和“去监管化”有利于降低资金成本、提高投资效率，美联储的直接监管地位随着削减美联储权利的提案呼声逐渐增加而日益动摇。表2：美国金融业从分业经营逐步迈向混业经营的进程年份法案/监管举措核心内容与对分业经营的影响1933格拉斯-斯蒂格尔法案建立分业经营的基石。严禁商业银行从事证券承销和投资等投机性业务，成立FDIC。1970银行控股公司修正法放松了银行控股公司金融业务经营上的限制1980存款机构放松监管与货币控制法逐步取消《Q条例》对存款利率的上限限制，允许各类存款机构业务交叉。1982加恩-圣哲曼储蓄机构法允许商业银行跨州兼并濒临破产的储蓄机构，扩大了储蓄银行的贷款范围。1987-1996美联储对第20条的重新解释（年份法案/监管举措核心内容与对分业经营的影响1994里格尔-尼尔跨州银行业务及分支机构效率法废除对跨州经营的限制，允许银行在全美范围内设立分支机构。1999金融服务现代化法案彻底废除《格拉斯-斯蒂格尔法案》。允许银行、证券公司、保险公司通过“金融控股公司”形式实现互渗透。正式开启“混业经营”与“伞形监管”时代。联1999-2008年，功能监管框架下，美联储监管权力缩窄至间接监管，系统监管职能被架空。年《金融服务现代化法案（GLBA）的颁布标志着分业时代的终结，混业经营趋“伞形”尖端，负责集团层面的资本充足率与整体风险管控，而各子公司业务则由SEC、等功能监管机构分管。在此过程中，尽管美联储仍拥有负责协同监管的职责，但《金于行业本身的风险，导致美联储难以穿透复杂的集团架构识别底层资产风险。这种监管权力年金融危机中未能有效发挥“最后贷款人”之外的事前阻断作用。图7：1999年《金融服务现代化法案》颁布后美国的伞形监管结构美联储美联储（FED)金融控股公司金融控股公司银行业子公司证券业子公司保险业子公司美联储（FED)存款保险公司（FDIC)货币监理署（OCC)储蓄监管局（OTS)各州银行局证券交易委员会(SEC)商品期货交易委员会美联储（FED)存款保险公司（FDIC)货币监理署（OCC)储蓄监管局（OTS)各州银行局证券交易委员会(SEC)商品期货交易委员会全美保险监督协会（NAIC)州政府保险厅联2009-2017微观合规向宏观微观审慎”的重构。金融危机后，依据年《多德监管权力。在监管对象的范围上，其管辖边界突破了传统银行业，延伸至所有被金融稳定监督委员会（FSOC）认定的系统重要性金融机构、非银行金融公司等。在此阶段，美联储引入了全面的宏观审慎框架，通过常态化的压力测试和生前遗嘱机制，强化对大型金融机构资本与流动性的逆周期调节。在监管权限上，美联储恢复了被《金融服务现代化法案》所限制的协调监管权限，即金融控股公司和银行控股公司的存款下属机构以及投行也要受到美联储的协同监管。自2018年以来，监管周期进入“分层监管”与“强约束”阶段。2018年出台的《经济增长、监管放松与消费者保护法》一度推行“分层监管”，适度减轻了中型银行的合规负担。然而，2023年硅谷银行的倒闭迅速暴露了针对中型银行流动性监管的不足，促使美联储在2024年后再度收紧监管尺度。截至2026年2月，美联储的监管重心已显著收紧：在广度上，强化对非银金融机构及数字资产风险的穿透式监测；在深度上，大幅提升大型银行应对尾部风险的资本留存要求，并重点强化对银行账簿利率风险及未实现损失的监控，标志着监管周期再次进入“强约束”阶段。美联储由三大核心部门构成，兼具公共监督与营利创收两大属性。区别于单一中央银行模（Bdofors、分布全国的12家地区性联邦储备银行（Banks）以及联邦公开市场委员会（OpenMarketCommittee）三部分共同组成。在此体制下，中央银行既能通过联邦政府机构实施统一的宏观决策，又能通过股份制形式的地区联储吸纳私营部门信息与区域经济需求。同时，公共与私营属性并存也从经济维度保障了其职能履行的专业性与非政治性。导全系统的战略方向。理事会由7期长达14年且采取交错更替制度，每两年更替1人，旨在通过超长任期隔离短期政治周期的干扰。作为独立的政府机构，理事会负责监管12家地区联储银行的运理事会主席与副主席由现任理事兼任，任期4性与连贯性提供了制度保障。12家地区性联邦储备银行作为运营分支，成为中央连接微观市场和地方经济的有效触手。12家地区联储在地理上覆盖全美，各自注册为独立法人实体，由其董事会负责治理。每家地区联储的董事会由9名董事组成：代表私营部门的6名由辖区内会员银行选举，代表公共利益的3企业经营等一手数据，为中央层面的政策制定提供底层实证支撑。联邦公开市场委员会（制高度体现了专业性与分权制衡。FOMC由12名拥有投票权的成员组成，包括74名投票12FOMC会议参与政策讨论。委员会每年定期举行8作来引导市场流动性2人决策小组”的架构确保了宏观与微观在决策闭环中的综合考量。政的反哺职能。美联储的运营经费主要来源于其持有证券的利息收入及金融机构支付服务费自主，又确保了其作为准政府机构的盈利最终回流公共财政。图8：12个联邦储备区美联储（FED美联储（FED)FederalReserveSystem中央联邦储备委员会BoardofGovernors12ReserveBanks联邦公开市场委员会FederalOpenMarketCommittee政府机构混合所有制法人中央与地方的决策中枢7名理事，由美国总统提名，经参议院任命，任期14年。采取交错任职（每两年更换一人），主席/副主席任期4年。12位联邦银行主席，由各联储董事会任命，经理事会最终批准，每5年重新任命。7名理事+5位行长，其中纽约行长常任，其余11位行长轮流。管理中心，制定银行监管准则，掌控准备金率和贴现率等行政工具。负责基层支付清算，并收集各地一手经济调研，是决策的数据源头。货币政策决策中心，决定美元的价格和总量，通过调整联邦基金利率和资产负债表来调控宏观经济。成员构成主要职责主要职责联3工善其事：美联储货币政策框架与工具的调整变迁自年成立以来，美联储的货币政策框架始终随经济环境迭代升级成立之初大萧条后，货币政策逐步向经济增长与就业倾斜年金融危机后，美联储强化金融稳定监管2年%通胀目标年，美联储引入灵活平均通胀目标制，允许通胀在一段时间内适度高于%以补偿低于的时期，同时将“偏离”改为“缺口货币政策更加聚焦于就业不足而非就业过剩；2025年，美联储通胀目标和就业目标经纠偏后重回基准框架，并强化通胀为2%的长期预期和提升就业有时高于最大就业评估的认知。19131922-19231946-19511933-193519131922-19231946-19511933-193519771979-19872003-20061993-19942008-2014 2012&2020&2025《联邦储备法》系统化、制度通过核心工具：化使用公开贴现率 场操作发布并两次修订《美联储货币政策框架声明》1913-1930s初创与探索1930s-1950s立法与制度形成1970s-1980s大通胀与双重使命1913-1930s初创与探索1930s-1950s立法与制度形成1970s-1980s大通胀与双重使命1987-2008中性策略与相机抉择2008至今危机应对与框架修正立法确立FOMC及现代结构，并加强其独立性《就业法》提出就业目标；《财政部-美联储协议》恢复独立性《改革法》确定美联储“双重使命”沃尔克将货币供应目标转向利率目标货币政策转向利泰勒法则贴合货美联储应对冲击首先大幅降息；增速恢复后，为防止经济过热再度加息。推出非常规工具（QE、前瞻指引）e美联储创设初期的货币政策演进反映出中央银行职能从危机应对向宏观经济主动管理的转变。年，受20世纪初金融恐慌反思思潮的影响，美联储首要目标即为充当“最后行提供以合格商业票据为抵押的短期贷款（，为银行体系提供“弹性货币免挤兑危机。然而，早期实践过程中由于贴现政策具有“被动”和“分散”特征：一方面，美联储能否充当“最后贷款人”完全依赖于商业银行是否主动前来借款；另一方面，各联邦在克服贴现工具被动性的实践中，公开市场操作（OMO）被“发现”并系统化。OMO的诞生最初源于1921-1922斯特朗等官员在此过程中发现到，央行主动买卖证券能直接、主动地增减银行体系准备金，其效果等同于向整个金口，是一种更加主动且可量化的调控手段。为避免操作混乱，美联储于年成立协（即联邦公开市场委员会1的前身3标志着该工具从自发盈利行为升格为系统性的核心货币政策工具。在此时期，美联储主要发挥最后贷款人职能，解决金融体系的流动性恐慌与结构性短缺。表3核心条款主要内容设立目的与特点立法目的提供“弹性货币”，建立中央银行体系，以应对频繁的金融恐慌，充当银行业的“最后贷款人”。旨在解决国民银行时代的制度缺陷，防止银行挤兑蔓组织架构联邦储备委员会7名成员组成。12家联邦储备银行：分布于主要城市的区域性运营机构，具有私营企业色彩。成员银行：全国性的商业银行必须加入，州注册银行可自愿加入。核心职能与工具发行统一货币：授权发行“联邦储备券”（即美元），逐步取代种类繁多的国民银行券。增加货币供给的弹性和统一性。1联邦公开市场委员会（FeealOenMaketmmee，简称“FOM）负责通过公开市场操作调控货币供应，制定联邦基金利率目标并监测通胀与就业指标。核心条款主要内容设立目的与特点贴现窗口：允许成员银行以合格的“真实票据”（如商业汇票、农业票据）为抵押，向储备银行申请短期贷款（贴现）。确保央行信贷流向实体经济活动，限制投机。主要用于满足商业银行的短期流动性需求，是“响应式”而非“前瞻性”的宏观调控工具。货币政策目标隐含目标为通过提供弹性货币和维护银行体系稳定来支持经济。维护金融体系稳定，发挥“最后贷款人”职能联邦储备法大萧条与大通胀塑造美联储的“就业通胀”双重目标。1929-1933年，受大萧条的系统性崩溃影响，美国失业率飙升至约25%。凯恩斯主义提出政府必须采取主动的逆周期政策来刺激需求、创造就业，为货币政策打开了宏观调控实视野。次宣告联邦政府有责任“促进最大限度的就业、生产和购买力的法定结构和货政框架，但它确立了充分就业作为国家核心经济目标的地位，深刻影响了战后美联储的政策视野。1965-1985年，大通胀对滞胀的立法回应，在石油危机、财政扩张及在增长与通胀之间摇摆不定，缺乏清晰、平衡的法定约束。年，国会通过《联邦储备系统改革法》对《联邦储备法》进行了关键修订，明确指令美联储“有效促进最大就业、稳；8定物价”置于核心目标，同时也将年《就业法》的精神正式纳入央行章程，确保了美联储压降通胀时不会顾此失彼，全然不顾社会就业水平。至此，美联储货币政策的“双重目标”在法律上得以完全确立，并为其后续所有货币政策权衡提供了方向性的指挥棒。治理通胀过程中，美联储货币政策逐渐产生向利率中介目标转型迹象。年，为解决“滞胀”难题，时任美联储主席的保罗·沃尔克转向货币主义政策，将中介目标定为货币供应量的增长范围，通过严格控制银行准备金供给以压制货币总量，进而扼制通胀，而银行80年代，金融创新的浪潮（如货币基金等产品的出现）动美联储即使精准控制了货币供应量，但货币对经济增长和通胀水平的影响也变得不可靠。1982年，美联储在事实上放弃了以M1为严格中介目标2。此后，美联储进入了以利率为实质导向的过渡阶段。其操作框架转变为瞄准“借入准备金”——即银行从贴现窗口借款的规模。由于银行借入准备金的意愿与市场利率水平直接相关，美联储通过调节非借入准备金供给来影响借入准备金量，从而间接地、不公开声明地调控联邦基金利率。2伍戈,高荣婧.货币政策中介目标的量价演进:美联储的案例[J].金融市场研究,2015图10：大萧条时期美国失业率水平飙升 图11：大通胀时期美国指数飙升

24.9%1929年1931年1933年1935年1937年1939年1941年失业率

16.00%14.00%12.00%10.00%8.00%6.00%4.00%2.00%0.00%1965年1968年1971年1974年1977年1980年1983年美国:CPI:同比规则与相机抉择结合的方向演进。1994-1995年，美联储在技术层面确立了“稀缺准备金制操作主动调节银行体系内的准备金供给，使其处于“刚好够用但不多余”的稀缺状态，从而相机抉择空间。利率目标的具体水平和调整路径由联邦公开市场委员会根据对经济状况的实（即相机抉择水平，以避免对经济产生不必要的刺激或抑制。5通形式的货币政策操作直至年金融危机后才因“充足准备金制度”而再次进化，但利率作为核心中介目标的地位以及围绕它的货币政策制定模式仍在维持。表4：以利率为核心中介目标时期，美联储的主要货币政策工具工具类型操作方式核心功能与操作简述永久性操作系统回购美联储永久性地买入国债（主要是短期国库券），直接、永久地向银行体系注入准备金，用于扩大准备金基数。系统卖断用于收缩准备金基数。临时性操作回购协议美联储与一级交易商进行有抵押的短期借贷（买入证券并约定未来卖回），临时性地向市场注入准备金，以缓解短期（如隔夜、7天、14天）的资金短缺。逆回购协议美联储与符合条件的对手方进行反向操作（卖出证券并约定未来买回），临时性地从市场收回准备金，以吸收短期内的资金过剩。辅助性政策工具联邦基金利率目标率水平而展开。贴现窗口与贴现率商业银行可凭合格抵押品向地区联储申请紧急短期贷款的渠道。其利率（贴现率）通常设定为高于联邦基金利率目标，起到“最后贷款人”和设定市场利率上限的作用。e金融危机以后，美联储货币政策框架进行了3次调整。美联储的《长期目标与货币政策（）是其货币政策框架的基石性文件，该文件出台于20252次关键修订。年，面对金融危机后传统政策空间从而通过引导市场预期提升非常规政策的有效性“共识声明”在通胀和就业方面提出了以下两点指引：第一，明确量化长期通胀目标为2%，并强调其对称性，旨在稳固通胀预期锚；第二，承认“最大就业水平”难以精确估计且动态变化，货币政策将致力于减缓对其的“偏离年，随着低限将成为常态约束。故此，美联储对货币政策框架做出两项根本性调整：在通胀目标上，引在主动推高通胀预期；在就业目标上，将政策反应函数从应对“偏离”改为弥补“缺口会单纯因就业市场强劲而收紧货币政策。年，由于疫情后的供给冲击和货币宽松引发美国通胀异常冲高，彻底颠覆了“长期低通胀”的经济假设。因此，新框架的核心是放弃为低通胀环境设计的特殊规则，回归更中性、灵活且强调通胀预期锚定的立场弃“灵活平均通胀目标制%通胀目标，凸显抗通胀的优先性。第二，删除针最新修订内容标志着美联储货币政策思路从防通缩的单向思维重新转向应对双向风险的动态平衡。图12：2012年以来美国失业率和PCE数据走势% %8.00 16.007.00 14.006.00 12.005.004.003.002.001.000.00

此期间持续走低。

疫情冲击致使美国失业率迅速走高，叠加前期温和通胀的经济环境，美联储使用宽松货币政策，造成通胀水平

10.008.006.004.002.002012-012012-062012-012012-062012-112013-042013-092014-022014-072014-122015-052015-102016-032016-082017-012017-062017-112018-042018-092019-022019-072019