【《我国长期护理保险政策评估及存在的问题分析》7100字】

我国长期护理保险政策评估及存在的问题分析目录TOC\o"1-3"\h\u9586我国长期护理保险政策评估及存在的问题分析 114779第一节社会分配基础政策评估及存在问题 117182一、参保对象 1111二、受益对象 230596第二节供给形式政策评估及存在问题 34830一、服务内容 422005二、待遇支付 518545第三节福利输送策略政策评估及存在问题 63114第四节筹资模式政策评估及存在问题 717447一、筹资渠道 721672二、筹资标准 929675第五节本章小结 10第一节社会分配基础政策评估及存在问题一、参保对象目前在15个试点地区中，参保对象可以分为三类，第一类只覆盖城镇职工医保参保人群、第二类覆盖城镇职工和城镇居民医保参保人群，第三类覆盖城镇职工和城乡居民医保参保者。目前有8个地区只覆盖了第一类人群，有4个地区覆盖了整个社保参保人群。因此我们可以看出目前试点地区在参保对象上存覆盖面窄，很多试点地区没有覆盖城乡居民。根据《指导意见》的规定，长期护理保险的参保人群并不只能局限于城镇职工基本医疗保险参保人群，那么随着制度的完善应该进一步扩大覆盖人群同前注44，吴海波书。就目前的覆盖人群来看，一些特殊人群，例如未就业的残疾人、农村的失能失智人员和重大疾病的人员并不能很好地享受到长期护理的服务。从表1中我们可以看到目前只有四个试点地区将农村医保参保者纳入保障范围，而农村老年人的失能率远高于城镇，并且由于农村社会保障体系的不完善，老年人失能就意味着失去了生活来源，给子女带来经济压力同前注53同前注44，吴海波书同前注53，海龙书《指导意见》要求将医保参保者纳入保障范围，这一原则性范围是因为考虑各地区经济发展水平不同。根据“大数法则”，保险的所覆盖人群越广，就有越强的分散风险的能力。因此，从制度长远发展来看，长期护理保险应该扩大覆盖范围，不仅仅是城镇职工参保者，还应将没有参加医保的边缘群体、农村五保户等纳入到保障范围。这样有利于实现制度的公平性，让更多失能失智的人得到保障，缓解人口老龄化带来的护理难题。二、受益对象从试点地区的政策文件中可知，受益对象要符合以下条件：一是参加城镇职工基本医疗保险，二是符合评定标准中的失能条件，三是失能后在6个月及以上的治疗后，依旧没有自理能力同前注30，沈嘉辉书。。由此可以看到参保对象必须满足的条件之一是“失能同前注30，沈嘉辉书。目前，大部分地区用《日常生活活动能力评定量表》作为评定依据，但不同地区对于重度的评分却不一样，缺乏更细致的标准，导致即使是失能程度一样的人，到另一个地区后其被评定的失能等级也不一样，所享受的待遇也不一样。这显然违背了社会福利政策理论的原则，影响政策目标的实现程度。并且此量表评定项目不同失能等级对应的分值较宽同前注28,石磊书。同前注28,石磊书。陈诚诚：《老年人长期照护等级评估工具发展综述》，载《中国医疗保险》2017年第4期。此外，通过对比试点地区的受益对象，大部分试点地区的保障对象都是包含了失能人员，二忽略了失智人员。只有青岛、上饶、成都、广州这四个地方将失智人员纳入长期护理的保障范围。并且，在失智评估中，忽略了失能对其的影响因此评估等级不够准确，失能群体的需求不能得到很好地满足。卢亚楠：《长期护理保险体系中的失能等级评估问题研究》，江西财经大学硕士学位，2020年。即使考虑了失智人员，由没有评估由精神类疾病导致的失能，主要还是评定生理上的失能。卢亚楠：《长期护理保险体系中的失能等级评估问题研究》，江西财经大学硕士学位，2020年。同前注28，石磊书。第二节供给形式政策评估及存在问题通过对比15个试点地区的福利供给方式，采取的福利供给形式都是“现金+服务”的供给方式。服务是给予失能人员最直接的帮助，根据地点不同可以分为机构机构照护和居家照护，服务项目也根据不同失能等级提供针对性的照护；现金给付是对失能人员的经济补偿，符合社会保险互助共济的原则。但是存在服务方案评估工具缺失、护理人员数量不足且服务质量低下、机构水平参差不齐、支付水平不高以及支付方式缺乏监督等问题。一、服务内容在服务提供形式上，主要分为机构照护和居家照护。目前在服务内容上存在服务精准度不高的问题，不同失能者的服务需求是不同的，长护险虽然包括了很多服务内容，但是缺少对不同失能人群服务需求的细致说明，因此造成护理人员对不能提供针对性的服务顾雨薇等：《我国老年长期护理保险的发展现状及改善措施》，载《时代金融》2020年第4期。顾雨薇等：《我国老年长期护理保险的发展现状及改善措施》，载《时代金融》2020年第4期。首先，服务方案评估工具的缺失是一大原因。服务方案评估工具是评估失能者所需要的服务以及程能程度匹配起来。而目前大多是依据失能者的身体状况提供服务，缺少对失能者度的有效工具，可以有效的将长护险服务内容和失能者失需求的评估，造成供需不能完美匹配。其次，护理人员缺乏加之其护理专业性需要加强。但因其护理人员工作强度大、待遇低等等原因，从事护理服务的人员难以满足失能者的需求。且受观念影响，男性护理人员特别少，女性护理人员在给男性失能者进行日常照料时，部分失能者在接受服务时心理压力较大因此，造成护理服务质量不高，精细化服务缺乏。此外，各机构服务水平差距大。原因是对护理机构的监管力度不强，尤其是对提供上门服务的机构，缺少严格的操作标准限制。而试点政策中，对长护险定点服务机构设置了准入标准，长护险服务质量得到良好保证。其实，每种服务形式都各有利弊，护理机构的失能人员可以得到专业的医疗服务、康复练习及日常照料等，且可提供个性化长期护理服务，但缺点是部分机构价格过高，对于失能群体来说是一笔沉重的负担。而对于居家护理的人群可以在熟悉环境中接受护理服务，家人和社区可以给予心理慰藉，但是缺点是对于专业的医疗护理因设备场地等因素无法进行。在项目内容上，各试点地区主要分为医疗照护和日常生活照护两部分。其中，上海、广州、苏州、成都、齐齐哈尔、南通和长春7个城市有独立的长期护理险的服务项目清单。而荆门、石河子、青岛、宁波4个城市的长期护理服务项目嵌套在相关政策文件中，并且宁波没有细致的项目规定。在各项目中可以有预防性照护、康复照护与心理疏导项目的地区比较少，而且有这些项目的地区具体的护理服务项目都比较少同前注，王群、汤末书同前注，王群、汤末书二、待遇支付目前各试点地区存在支付水平不高，不同服务形式下的支付水平存在差异等问题。给付标准不高的主要是受筹资标准的影响，如上文所述，目前筹资渠道整体比较单一，过度依赖医保基金。在这种情况下，长护险的待遇给付标准必然无法达到一个较高水平。因此，在试点初期，长护险的保障对象可以限制在重度的失能群体，一方面财政压力减少，另一方面给付对象范围的缩小，给付水平有一定提高。此外，不同服务形式下支付水平的差异较大。通过对比可以知道少部分地区在居家护理的待遇上要超过机构护理，然而居家护理有机构护理不可替代的优势，即顺应传统居家养老的心理，乐意给予老人极大地心理慰藉。然而目前各试点地区在待遇给付政策上对居家护理提供支持。如果给选择居家护理的群体更高的待遇，在一定程度上吸引更多人选择居家照护，减少长护险支出和运行成本，有益于制度的可持续发展。此外，缺乏支付方式监管机制。由于我国长期护理保险处于发展初期，因此监管机制还不健全。主要体现在：首先缺乏健全的法律依据，对于长护险服务以及待遇给付缺乏相关机构监督。其次，在基金运营管理中容易发生如挪用侵占等不法行为，监督机制的不健全难以保证基金安全有序运行。最后，长护险的运行机制需要多方配合，政府部门需要制定相关准则，社保经办机构负责长护险运行的日常管理。在这个过程中多头领导容易导致业务交叉，管理混乱。不健全的监管机制必然影响长护险的发展，因此应尽快完善监管机制，出台相应法律法规。第三节福利输送策略政策评估及存在问题福利输送是福利供给者到福利接受者的关键环节，福利怎么输送给保障对象决定了政策目标的实现程度我国长期照护保险的福利输送由两个部分组成：一是经办机构，职责范围包括机构资格审定、基金管理等；二是服务机构，包括医疗护理机构、养老机构、照料中心、护理站等，负责提供日常照护、康复、医疗服务等。在经办机构方面，很多试点地区选择由第三方机构承办，采取委托管理的形式，将长护险主要业务如失能资格评定、费用管理、结算支付等事项转交给商业保险公司管理不仅可以提高效率，而且可以节约成本，发挥机构的专业性。但是目前还有部分试点地区没有选择这种模式，而社保经办机构在多种事务下工作量已经饱和，办过程中难免有不足之处。所以这些地区应该进一步考虑，将长护险的经办服务转交给第三方机构承办。在护理机构方面，可以分为公办和民营两大类机构，公办养老机构和民营养老机构都各有优缺点。政府对公办机构进行多方位评估审核，最终确定符合条件的长期护理保险的定点服务机构。定点机构可以是医疗机构、养老机构、社区养老服务中心等。公办养老机构在政府财政支持下，其基础建设等方面都优于民营机构，专业性强。但是其床位往往供不应求，尤其是具有护理服务的医疗机构，床位本来就非常紧张，因此可以用于长期护理服务的资源非常有限。并且需要政府部门对其运营过程进行必要的监督管理，如果监管不到位，可能导致服务质量下降，失能人员生活质量不理想。而导致公办机构现状的原因很多，长期护理保险的多头管理是其中原因之一，有人社局、民政部、医保局等等，这样的多部门管理，在分工协调上难免有疏漏，造成监管不到位。而民营机构环境优美，可以根据失能人员的需求进行个性化定制服务。并且为老年人组织的各种文化活动丰富，比如象棋比赛、园艺课程、读书会等，这些活动大大丰富了失能人员的日常生活，增加幸福感，提高了失能人员的生活质量。但是这些民营机构由于运营所需的场地费、护理人员工资、仪器设备等开支较大，因此其收费很高，对于本就失能的家庭来说是一笔沉重的负担，因此很多失能人员并不会将民营机构作为自己的第一选择。此外，民营机构的准入门槛较高，经过各方面资格审查，才能审批后获得营运资格的机构并不多，民营机构数量有限。下表是公办机构和民办机构的特点对比。表13护理机构及特点对比机构类型公办机构民办机构优点专业性强；基础设施完善；民众信赖程度高环境优美；提供个性化定制服务；日常活动丰富缺点床位紧缺；监管不到位费用高昂；机构数量不多；造成缺点原因老龄化严峻；政府部门多头管理运营成本较高；准入门槛高；民众长久以来的观念因素第四节筹资模式政策评估及存在问题一、筹资渠道目前试点地区的筹资渠道可以分为单一型筹资和多元型筹资。我国长护险在筹资渠道方面主要存在筹资主体狭窄，筹资渠道单一，过度依赖医保基金等问题。由上文可知，长护险的覆盖对象主要是城镇职工医保参保者，少部分地区将城乡居民纳入参保范围。因此可以发现筹资主体局限于城镇职工医保的参保者，其他社保参保者没有权利享受长护险。筹资主体的狭窄不仅不利于制度发展，而且违背了公平性原则。在长期护理保险的运行中，“大数法则”原理说明，分散风险需要更多的人参与到长护险制度中，筹资主体的多元化可以让基金更加稳定运行。因此在今后应该扩大制度的覆盖面，更多的筹资主体纳入制度内。王竹可：《我国长期护理保险筹资机制研究》，华东师范大学硕士学位论文，2019年。同时，筹资渠道单一，对医保基金依赖程度很大，筹资缺乏独立性。单一型筹资是指基金来源主要是医保基金，在试点初期依靠医保基金有理可循，因为长护险制度时依托于医疗保险而诞生的，个人、企业不用承担缴费有利于制度的推广。但是这样将筹资压力完全转移到医疗保险基金上。随着老龄化的进一步加剧，护理费用快速增长，医保基金将无法承受巨大的费用支出。而稳定的资金来源是长护险制度得以持续发展的重要保障，一旦筹资环节发生问题，后续的服务输送、待遇给付等都无法完成。如果在试点时期不及时调整筹资渠道模式，那么以后制度改革时将面临更大的阻碍。因此，目前过度依赖医保基金是筹资环节的一大问题，在制度成熟后应该拓宽筹资渠道，保证基金来源的稳定性与可靠性。虽然部分试点地区在形式上是多元筹资渠道，即通过多个渠道比如医疗保险基金的划转，还有个人缴费、用人单位缴费、财政补贴以及社会捐赠等筹集资金。但是没有在实施过程中没有真正做到多元化筹资，资金的来源仍然单一。大多数个人需要承担一部分缴费责任的地区中，其来源也是个人账户。个人不用缴费虽然可以推进新制度的顺利实施，减轻老年群体的照护压力，但是对于医保基金结余不足的地区来说，这必然造成沉重的负担。而职工医保个人账户取消是大势所趋，因此，将长期护理保险的个人缴费部分从个人账户中划取这种做法有待考量。根据权利义务对等原则，个人想要享受护理服务那么他有义务交纳长期护理保险的保险费用；对于用单位而言，帮职工交纳长护险费用，是企业履行承担职工福利的表现；公益彩票可以扩大长期护理保险资金数额。多元筹资模式比单一筹资模式更优的原因在于，它可以分担基金筹集的压力，多个渠道共同保证基金的稳定来源。因此，各地区应进一步拓宽筹资渠道，较少对医保基金的依赖，建议真正的多元筹资模式。二、筹资标准长期护理保险的筹资标准直接决定了长期护理待遇支付水平和服务质量，因此制定科学合理的筹资标准至关重要。目前试点地区的筹资形式主要为定额筹资、比例筹资和混合筹资，这三种筹资形式各有利弊。定额筹资简单易行，筹资金额明确，但是其缺点是筹资标准固定，不能反映地方经济发展水平以及形势发展变化。比例筹资考虑到地区发展水平，可以根据医保基金结余以及收入标准等变化进行动态调整，更加科学合理，但是其缺点是比例的测算难度较大；而混合筹资考虑了不同人群的对长期护理保险的需求不同，筹资方式过于复杂，不同群体的差异性容易造成公平问题，激化社会矛盾。不同的筹资形式都有利有弊，其背后包含着对地区经济发展水平和长期护理保险长远稳定发展的综合权衡。今后全面推行长护险时应该规定统一的筹资形式，有利于制度的长远发展。表14长期护理保险筹资形式比较筹资形式定额筹资比例筹资混合筹资定义规定每人的筹资金额固定以收入等为基数，确定比例综合以上两者优点筹资金额明确，简单易行动态调整，科学合理满足各类需求缺点标准固定测算难度大筹资方式过于复杂此外，各试点地区的筹资标准可以发现，目前各地区在筹资标准上存在差距过大的问题。在定额筹资上更为明显，比如安庆每人每年30元，而广州每人每年130元，相差四倍多。各试点地区根据经济发展水平确定筹资标准本没有错，但过大的筹资标准差异不利于城乡医保统筹发展。除了筹资标准差异较大之外，同时可以发现筹资标准过低。从青岛、长春等前期试点地区的实践来看，全国长期护理保险发生率为0.3％，按照60％的实际报销比例，长期护理保险的平均筹资水平应在150元左右。对比现有试点方案，除广州、上海外，大多数试点地区的筹资水平都低于测算目标同前注，吴海波书。同前注，吴海波书。本章小结本章通过对试点地区长期护理保险政策的评估分析，总结出其在保障对象、供给形式、输送策略以及筹资模式方面的问题。在保障对象上，目前大多数试点地区的覆盖面较窄，而且评定标准不一。覆盖对象可以分为三类，第一类只覆盖城镇职工医保参保人群、第二类覆盖城镇职工和城镇居民医保参保人群，第三类覆盖城镇职工和城乡居民医保参保者。目前很多地区只涵盖了第一类人群，那么很多农村居民、灵活就业人员等就得不到长期护理服务的保障。不利于制度的公平性和稳定发展。并且，在评定标准上各地标准不统一而且缺乏科学性，忽略了失智人员这一群体。在供给形式上，服务内容上，提供的长期护理服务精准度不高，服务的针对性不强。造成此现象的原因有服务方案评估工具的缺失，很多机构是依据失能者的身体状况提供服务，缺少对失能者需求的评估，造成供需不能完美匹配。护理人员供给不足以及其服务专业性