【《未成年人检察公益诉讼制度的实践困境分析》3400字】

未成年人检察公益诉讼制度的实践困境分析目录TOC\o"1-3"\h\u16210未成年人检察公益诉讼制度的实践困境分析 12703（一）列举式立法下受案范围狭窄 1342（二）案件线索来源单一 220343（三）调查取证难度大 323011（四）未检公诉队伍专业化程度不高 5随着新《未保法》的落地实施，我国未成年人检察公益诉讼工作提质增效，直击过往授权不清的痛点堵点，积累了一定的办案经验。然而，在司法实践中，未成年人检察公益诉讼的发展仍面临以下难题：（一）列举式立法下受案范围狭窄不可否认，受案范围大小一定程度上反映出检察机关公益保护的广泛度和覆盖面。通过查据现存法律和地方检察机关的工作报告，可以发现：行政公益诉讼案件类型仍受限于《中华人民共和国行政诉讼法》所列明的“食品药品安全”、“生态环境和资源保护”、“国有土地使用权出让”、“国有财产保护”四个层面。而在民事公益诉讼中，受案范围主要聚焦于《民事诉讼法》所规定的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。列举式立法明确检察机关的受案范围虽重点突出、针对性强，在“公益”判断标准抽象的现实语境下可以防止滥诉，但却限制了检察机关监督职能的发挥，致使大量被排除在受案范围之外的有损社会公益案件未能得到有效处理，无法及时回应社会关切。2020年，最高人民检察院出台了《未成年人检察工作白皮书》，提出应该以“公共利益”为核心，积极稳妥地拓展未成年人公益诉讼案件范围。但是，就地方的检察工作来看，检察机关的工作重心仍落在校园及其周边地区，办理的案件主要是校园及周边食品药品安全、学校环境安全、学生出行等诉讼案件，也即传统领域案件居多，新领域案件少之又少。而这一现象的存在，很大程度上是因为“公益”一词的内涵宽泛，并且目前立法规范抽象原则，所以学界讨论众说纷纭，司法实践标准不一，制掣了未成年人检察公益诉讼的持续发展。在学界讨论中，有论者认为，“公益”不能偏离不特定多数人利益的基调，公益应当具有整体性、重大性、广泛性，检察机关所代表的公益应当建立在“集体权利”观之上，只要被侵害合法权益的未成年人人数“众多”，不限于个别特定未成年人，即符合新《未保法》中所规定的“涉及公共利益”。张宁宇,田东平.未成年人检察公益诉讼的特点及案件范围[J].中国检察官,2020(12):9-13.也有论者认为，“公益”的判断不能仅以“众多”作为形式标准，公益与私益相辅相成，某些如私人生命和健康等私益可以升格为公益，国家必须保障，其中未成年人监护权撤销便具有此种性质，张宁宇,田东平.未成年人检察公益诉讼的特点及案件范围[J].中国检察官,2020(12):9-13.肖建国.民事公益诉讼的类型化分析[J].西南政法大学学报,2007(01):26-31.在司法实践上，列举式立法下地方检察机关在探索初期往往采取审慎的态度，对“公益”内涵外延把握不准，不敢轻易拓展案件范围，而即使其想要拓展，通过司法解释扩张的法理空间亦有限。（二）案件线索来源单一未成年人检察工作以未成年人为保护对象，同时具有刑事、民事、行政及公益诉讼“四大检察”职责，突破以往门类限制的枷锁，应然具有丰富的案源。然而，就各地试点工作来看，大多面临着案件线索来源单一，办案数量不足的尴尬境地。案件线索来源呈现出双线集中的特点：其一，线索来源于“案中案”，即检察机关办理刑事案件的过程中；其二，线索来源于对校园及其周边等传统领域的排查活动中。以江苏省A市为例，据现有公布的数据，2020年1月-2021年8月，当地检察机关累计办理未成年人检察公益诉讼案件共26件，其中线索来源于“案中案”的共3件，来源于上述校园排查活动的共21件，二者占比高达92%，（参见附图2）江苏省检察院.2021年江苏省检察机关主要办案数据[EB/OL].2021-06-01[2022-03-01]./jianwugongkai/gkshx/202103/t20210301_1183143.shtml.江苏省检察院.2021年江苏省检察机关主要办案数据[EB/OL].2021-06-01[2022-03-01]./jianwugongkai/gkshx/202103/t20210301_1183143.shtml.图SEQ图\*ARABIC2A市未检公益诉讼案件线索来源数据来源：同脚注12数据来源：同脚注12与此同时，案件线索转化机制缺位，与外部协同配合不足。纵观司法实践，在办理未成年人公益诉讼案件时，我国检察机关与行政机关、监察机关等公权力机关沟通不足，加之拓展案源经验不足，涉未案件移送办理少。虽然一些检察机关积极探索、创新了案件线索转化机制，但目前还没有形成一套稳定、统一的线索移送机制、线索发现和审查结果反馈缺乏强制效力。例如，深圳坪山区人民检察院创新性地与坪山区人民检察院会签了《关于建立公益诉讼工作协作机制的意见》，建立一种信息共享机制，由审计局定期向检察院通报审计发现的与公益监督有关的问题。在后续的工作中，检察院和各公权力机关仍需细化线索协处机制具体规则的设置，从畅通线索登记及定期归口移送、及时反馈审查结果等方面予以重点考虑，以便实现线索的互联互通。唐荣.深圳坪山区检察院建立公益诉讼衔接工作机制[EB/OL].2018-08-31[2022-01-21]./baijiahao_8407530.唐荣.深圳坪山区检察院建立公益诉讼衔接工作机制[EB/OL].2018-08-31[2022-01-21]./baijiahao_8407530.据2021年第七次全国人口普查公布的数据，我国0—14岁人口比例为17.95%，国务院第七次全国人口普查领导小组办公室.第七次全国人口普查公报[R].国家统计局网站:国家统计局,2021.国务院第七次全国人口普查领导小组办公室.第七次全国人口普查公报[R].国家统计局网站:国家统计局,2021.（三）调查取证难度大调查取证，是未成年人检察公益诉讼中的重要一环。赋予检察机关享有更加充分的调查取证权，有助于其客观、全面地审查、认定事实，从而作出更为科学的监督处理决定。然而，检察机关在开展调查取证工作时依然阻力重重。为深入论证，笔者将以上文所提及的未成年人禁烟保护案为例进行阐述：首先，调查取证权缺乏刚性，很难得到有关机关和人员的配合。在未成年人检察公益诉讼中，具有明显的证据偏在性证据偏在指证据不均匀分布，双方当事人与证据之间的距离不对等，距离证据较近的一方控制证据，从而获得较大的证据利益的情形。，即因检察机关并非案件的直接利害关系人，并不直接掌握未成年人公益受损的证据，反之大部分证据由相关行政机关或对方当事人掌握。出于对自身利益的考虑，部分行政机关或者对方当事人不愿积极配合检察机关的调查工作。虽然《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》)《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第六条规定：“人民检察院可以采取以下方式调查核实污染环境、侵害众多消费者合法权益等违法行为、损害后果涉及的相关证据及有关情况:：（一）调阅、复制有关行政执法卷宗材料；（二）询问违法行为人、证人等；（三）收集书证、物证、视听资料等证据;（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（五）委托鉴定、评估、审计；（六）勘验物证、现场；（七）其他必要的调查方式。调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。人民检察院调查核实有关情况，行政机关及其他有关单位和个人应当配合。和《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定：“第六条人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合;需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。”（以下简称《两高解释》）都规定了人民检察院办理公益诉讼案件时，行政机关、其他组织和公民的配合义务，但尚未明确违反义务的救济性措施，影响了取证的效果。如在案例中，因部分香烟经营场所场地大、人流少，店员警惕性高，办案人员在进行现场取证时，难以用相机或执法记录仪直接进行拍摄。杨新娥.未成年人公益诉讼检察实践探析与完善建议[J].中国检察官,2020(16):44-47.证据偏在指证据不均匀分布，双方当事人与证据之间的距离不对等，距离证据较近的一方控制证据，从而获得较大的证据利益的情形。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第六条规定：“人民检察院可以采取以下方式调查核实污染环境、侵害众多消费者合法权益等违法行为、损害后果涉及的相关证据及有关情况:：（一）调阅、复制有关行政执法卷宗材料；（二）询问违法行为人、证人等；（三）收集书证、物证、视听资料等证据;（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（五）委托鉴定、评估、审计；（六）勘验物证、现场；（七）其他必要的调查方式。调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。人民检察院调查核实有关情况，行政机关及其他有关单位和个人应当配合。《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定：“第六条人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合;需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。”杨新娥.未成年人公益诉讼检察实践探析与完善建议[J].中国检察官,2020(16):44-47.其次，调查方式有限，取证方式传统。虽然《实施办法》中规定了七种调查方法同脚注16，但是以佩戴执法记录仪或者乔装打扮等方式来收集书证、物证和视听资料等证据居多。如案例中，办案人员只能以购买香烟为由，乔装打扮偷偷进行拍摄，既耗时长，降低工作效率，又难以保证证据效力。如果将视野放大，未成年人公益损害案件情势紧迫，若不创新调查方式，缺乏有力的技术支撑，未能全面调查证据，及时作出处理，则容易使损害进一步扩大。特别是在互联网领域的未成年人个人信息泄露的案件中，受害人数多、信息传播速度快、条数难查清，证据不易保存，对检察机关的调查取证同脚注16最后，取证方式不够灵活，未能注意到未成年人的身心特点。因涉案未成年人正处于青春期，心理敏感、性格叛逆，对陌生人始终保持着一种不信任感，所以在面对办案人员的询问时，出于对个人名誉和隐私的担忧而拒绝回答。（四）未检公诉队伍专业化程度不高不同于传统的检察工作，因保护对象的特殊性和业务内容的综合性，未成年人检察公益诉讼在部门设置、办案体系、业务流程、人员配置、工作态度等方面有着更高层次的要求，但在实践中我国检察机关诉讼专业化程度不高，距离既定目标仍有一段距离。2015年，最高检决定成立独立未检工作办公室，我国贯穿四级检察院的未成年人检察组织体系初具雏形。据《未成年人检察工作白皮书（2014—2019）》统计，截至2019年底，四级检察院总数体量中，有668个检察院设立了独立的未检部门；898个检察院设置了专门办案组，1152个检察院设立了专门检察官。（参见附图3)此外，省级检察院均设立了未检机构。最高检.未成年人检察工作白皮书(2014—2019)[EB/OL].2020-06-01[2022-01-22].https:///spp/xwfbh/wsfbt/202006/t20200601_463698.shtml#2但一些地方的内部机制改革缓慢，设置方案一推再推，究其原因，在于其片面将改革重心放在“去行政化”，减少行政人员编制，实行扁平化管理，检察人员不足，造成负责公益诉讼的检察人员往往还需要办理其他业务，任务冗杂繁重，无法集中尽力办好案子。田丽静,李俊毅.未成年人案件检察部门的建设路径探析[J].中国检察官,2015(09):77.最高检.未成年人检察工作白皮书(2014—2019)[EB/OL].2020-06-01[2022-01-22].https:///spp/xwfbh/wsfbt/202006/t20200601_463698.shtml#2田丽静,李俊毅.未成年人案件检察部门的建设路径探析[J