城市自然资源基础调查分类指标体系编制说明

《城市自然资源基础调查分类指标体系》

编制说明

一、工作简况

1.任务来源

2020年1月，自然资源部印发《自然资源调查和监测体系构建总体方

案》，明确调查监测体系构建的总体目标和总体思路。2021年1月，自然资

源部印发《自然资源调查监测标准体系（试行）》，围绕“构建调查监测体系，

统一自然资源分类标准”的总体目标，鼓励产学研各领域积极参与标准制定，

加快建立自然资源调查评价监测制度。

2021年7月，经自然资源部自然资源调查监测司推荐，武汉市测绘研

究院、武汉大学、首都师范大学联合申报《城市自然资源基础调查分类指标

体系》，并于10月获批2021年度自然资源部标准制修订工作计划，标准性

质为行业推荐性标准，标准计划号为202115014。

标准原定于2023年底完成，经自然资源调查监测分技术委员会

（TC93/SC6，以下简称标委会）批准，提出延期申请，同意推迟至2024年

底完成。

2.目的意义

《自然资源调查监测体系构建总体方案》指出，基础调查是重大的国情

国力调查，按照自然资源分类标准，适时组织开展全国性的自然资源调查工

作。本标准旨在提出科学、合理、通用的分类指标，为查清城市自然资源和

国土空间本底状况、共性特征提供标准指南。

城市是人类文明的产物，是人口和各类要素高度集聚的地方，对自然资

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源和国土空间利用有着特殊的要求。为贯彻生态文明建设思想，以自然资源

部关于自然资源统一调查监测的总体要求为基础，以服务城市级自然资源

管理和国土空间规划为目标，本着分层分类原则，结合城市特色，研究制定

城市自然资源和国土空间基础调查分类，为构建城市自然资源和国土空间

调查本底，开展城市自然资源和国土空间精细化调查监测和分析评价奠定

基础，更好服务于城市高质量发展和人居环境建设。

3.起草单位及主要起草人

1）承担单位和协作单位

牵头单位：武汉市测绘研究院

协作单位：武汉大学、首都师范大学、中国国土勘测规划院、国家基础

地理信息中心、中国测绘科学研究院、华中农业大学、自然资源部国土空间

规划研究中心、北京市测绘设计研究院、上海市测绘院。

2）主要起草人及其所做工作

项目主要参加人员皆为各单位的业务骨干，具有多年城市自然资源和

国土空间调查监测工作经历。

4.主要工作过程

1）预研究阶段

2019年7月，经湖北省自然资源厅推荐，武汉市测绘研究院、武汉大

学联合申报《地市级自然资源调查分类指标体系》，11月获批自然资源部

2019年度自然资源部标准制修订工作计划（拟开展标准预研究项目）。项目

以“三调”图斑为本底，依据第三次国土调查工作分类划，开展调查分类与

统计分析分类研究。针对城市内部和“三边”（外围铁路、公路及河渠等）

林草水，利用地理国情监测成果进行细分，在调查分类的基础上，构建统计

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分类，实现城市自然资源细化调查和科学统计。

2）正式立项阶段

2021年7月，经部自然资源调查监测司推荐，武汉市测绘研究院、武

汉大学、首都师范大学联合申报《城市自然资源基础调查分类指标体系》，

于10月获批2021年度部标准修订工作计划（行业标准）。

2021年—2023年，形成标准讨论稿。项目以自然资源统一调查监测的

总体要求为基础，聚焦自然资源基础调查，参照三生空间理念，将地表覆盖

层分为生态与农业区、建构筑区、交通运输区三类空间；针对城市精细化管

理要求，依据“用地用海分类指南”，按照“微分、融合”原则，构建城市

自然资源基础调查分类指标体系，为专项调查提供详实准确的本底数据。

2024年2月，经标委会（TC93/SC6）同意，延期至2024年底完成。

3）扩充调整与起草阶段

【应对主要开展的起草活动进行总结，除了起草、研讨外，应注意应开展的

调研研讨、测试验证活动及其解决的问题等。】

按标委会要求，为扩大参编单位的代表性，提高编制水平，2024年6

月扩大标准参编单位至10家，包括武汉市测绘研究院、武汉大学、首都师

范大学、华中农业大学、中国测绘科学院、中国国土勘测规划院、国家基础

地理信息中心、自然资源部国土空间规划研究中心、北京市测绘设计研究院、

上海市测绘院等。

2024年7月—2024年10月，主编单位武汉市测绘研究院吸收自然资

源部近年工作部署和武汉市有关成果经验，调整标准主要内容及框架，形成

标准初稿第一稿。

2024年10月10-11日，在武汉召开了编制组全体会议。编制组就编写

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大纲、重点问题和编写计划进行了讨论，明确了编写分工和初稿第二稿提交

时间。通过讨论，重点明确：标准结构需调整，重点聚焦基础调查分类与编

码，删除数据库组织、统计分析等内容；明确基础分类与现有调查分类的关

系；细化分类内容需重新组织。

2024年10月—2024年11月，在整理编制组意见基础上，按照编写计

划各单位完成了各章节的修改工作，交主编单位汇总后，形成两版标准初稿，

其中方案一保持与原分类体系关联，在三级分类基础上进一步细化，细分出

具体地类的内部林草水、单体房屋建筑及地下空间，并通过属性标注完善分

类体系；方案二主要针对城市建设用地一级类，细分对应的城市林草水、单

体房屋建筑、地下空间，利用专项调查分类进行独立编码，形成分类体系。

2024年11月28-29日，在上海召开编制组全体会议。会上，编制组对

方案文本进行了充分讨论。通过讨论，重点明确：标准名称定为“城市自然

资源和国土空间基础调查分类”，目标是满足国土空间精细化治理和人居环

境建设需要；编制组一致同意采用方案二，对文本结构进行了重大调整；将

用地用海分类统一修改为基础分类，先讲述国土调查与基础分类的对应关

系，后解释转换方法；三个专项细化分类范围需一致，增加总述文字；考虑

道路两侧林草地及非建设用地地下空间等，对建设用地细分修改为对建设

用地及其周边区域，提取其中部分内部地理要素；城市单体房屋建筑划分为

“住宅建筑、公共管理与公共服务建筑、商业建筑、工业矿业建筑、农业建

筑、特殊建筑”六大类；机关团体用地划分为行政机关、立法机关、司法机

关、事业单位、社会团体、其他机关团体；并逐条详细讨论了文本内容。

2024年12月，在吸收各编制组意见后，主编单位完成各章节的修改工

作，并对全文统一了格式，形成草案。

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在编制过程中，编制组积极利用电子邮件、即时通信、视频会议等手段，

对有关问题进行了较为充分的沟通和讨论。

3）征求意见阶段

（暂略）

4）审查阶段

（暂略）

5）报批阶段

（暂略）

二、标准编制原则和确定主要内容的论据

1.编制原则

符合性：标准指标应符合国家法律法规和现行有关强制性标准的规定。

先进性：结合当前和今后一段时期的发展趋势，合理设置标准系统性的

整体框架。

一致性：注意所引用的标准和规范最新版本的内容，力求与同类相关标

准协调一致，避免相关标准之间在概念上和技术要求等方面的矛盾和冲突。

适宜性：尽量采用先进和较为成熟的技术方法且适度超前，使规范有尽

可能长的生命周期。

规范性：符合《标准化工作导则第1部分：标准的结构和编写》（GB/T

1.1-2020）编写要求。

继承性：基于国土调查成果，继承《国土空间调查、规划、用途管制用

地用海分类指南》（以下简称“用地用海分类”），融合地理国情监测、城市

国土空间监测等标准体系，满足城市自然资源和国土空间基础调查需求。

立体覆盖性：统筹地上建筑、地表覆盖及地下空间，体现城市立体发展

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情况，满足城市自然资源和国土空间精细化管理需要。

2.确定标准主要内容的论据

自然资源是广泛存在于自然界并能为人类利用的自然要素，是人类生

存的基础。2020年1月，自然资源部印发的《自然资源调查监测体系构建

总体方案》，将自然资源调查分为基础调查和专项调查，其中基础调查以地

表覆盖为基础，以各类自然资源的分布、范围、面积、权属性质等为核心内

容，主要任务是查清各类自然资源体投射在地表的分布和范围，以及开发利

用与保护等基本情况，掌握自然资源本底状况和共性特征，其成果是其他专

项调查的公共本底。本标准以满足城市自然资源和国土空间基础调查、精细

化管理为目标，以土地利用、地上建筑和地下空间为对象，制定城市自然资

源和国土空间基础调查分类，包括基础分类和细化分类。

本行业标准引用的行业标准：

GB/T28590-2012城市地下空间设施分类与代码

GB/T9029-2019基础性地理国情监测内容与指标

TD/T1055-2019第三次全国国土调查技术规程

三、试验验证的分析、综述报告，技术经济论证，预期的经济效

益、社会效益和生态效益

1.编制思路及框架

《城市自然资源基础调查分类指标体系》适用于指导和规范全国各城市自

然资源和国土空间基础调查工作。

编制的基本思路：以国土调查为本底，参照“用地用海分类”进行转换，构

建自然资源和国土空间本底，并利用国土空间监测等标准体系对本底进行扩展，

形成基础分类；针对建设用地细分对应的城市林草水、单体房屋建筑、地下空间，

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结合各专项调查分类进行独立编码，形成细化分类。

《城市自然资源基础调查分类指标体系》共分为6章、14节。第1章是标

准适用的范围；第2章是规范性引用文件；第3章是术语和定义；第4章是基

本原则；第5章是目标与对象；第6章，包括8节，分别规定了6.1分类框架，

6.2分类编码，6.3基础分类：6.3.1基础分类概述、6.3.2基础分类名称与编

码，6.4细化分类：6.4.1城市附属林草水、6.4.2城市单体房屋建筑、6.4.3城

市地下空间、6.4.4细化分类名称与编码；主要是对城市自然资源和国土空间基

础调查的基础分类来源依据、转换方法、分类名称、含义及编码，细化分类的各

专项要素内容，分类名称、含义及编码提出了要求。详见表1。

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表1标准详细内容一览表

章内容

1范围主要说明本标准的主要内容及其适用范围

2规范性引用文件本标准引用的国家或行业标准

3术语和定义主要说明本标准中出现的重要概念、基本术语、缩略语

4基本原则本标准遵循的符合自然资源行业特点的原则

5目标与对象主要说明本标准调查分类目标及对象

6.1分类框架

6.2分类编码

6.3基础分类

6.3.1基础分类概述

6.3.2基础分类名称与编码

6分类与编码

6.4细化分类

6.4.1城市附属林草水

6.4.2城市单体房屋建筑

6.4.3城市地下空间

6.4.4细化分类与编码

附录A（规范性）城市自然资源和国土空间基础调查基础分

类名称、编码和含义

附录B（规范性）

附表B.1基础分类与国土调查分类“一对一型”对照示意表

附录附表B.2基础分类与国土调查分类“多对一型”对照示意表

附表B.3基础分类与国土调查分类“一对多型”对照示意表

附表B.4基础分类与国土调查分类对应情况

附录C（规范性）城市自然资源和国土空间基础调查细化分

类名称与编码

参考文献参考的标准、著作等科技文献

2.主要内容及其确定依据

5目标与对象，明确了以城市为目标，对其范围内的自然资源和国土空间要

素进行分类，主要包括地表覆盖、地上建筑和地下空间三个方面。

6分类与编码，包括对城市自然资源和国土空间基础调查分类及编码规则要

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求。

6.1分类框架，主要明确了城市自然资源和国土空间基础调查分类包括基础

分类和细化分类，基础分类是面向城市土地利用（地表覆盖），以国土调查数据

成果为基础，继承其法定界线和权属属性；主体依据（继承）“用地用海分类”

体系，融合城市国土空间监测等标准体系对部分地类进行扩展细化，构建一、二、

三级分类框架；细化分类在基础分类基础上，对单体房屋建筑、地下空间以及城

市附属林草水进行进一步细分，形成立体覆盖空间。

6.2分类编码，要求基础分类采用的是三级分类，一、二、三级类均为2位

阿拉伯数字编码，自左至右依次代表一、二、三级类；要求细化分类采用1位英

文字母和2位阿拉伯数字组合作为专有编码，自左至右分别表示专项要素类型、

对应用地类型。另外本标准规定的类别为最低要求，可根据需求进行扩展，原则

上一级类不做扩展，二级类限制扩展，三级及更细的类别扩展时应遵循与本文件

内容相同的架构。

6.3基础分类，针对基础分类与国土调查分类对应转换提出了要求，通过衔

接国土调查分类，实现地类转换。将基础分类与国土调查分类中的各级代码、名

称、含义等内容进行比对分析，归纳为完全一致内容、部分一致内容、不一致及

无对应内容，根据对应关系构建转换方法：

a）一对一型：一个国土调查分类代码与基础分类有明确的对应关系的分类

代码，可直接转换；

b）一对多型：一个国土调查分类代码可转换成多个基础分类代码，具体划

分需根据参考数据或现状调查情况进行分辨、细化，并赋以基础分类代码；

c）多对一型：多个国土调查分类代码对应一个基础分类代码，可直接转换；

根据以上对应关系，将国土调查地类图斑进行转换。并利用城市国土空间监

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测等成果补充扩展城镇社区服务设施用地（城镇社区服务站、城镇社区文化活动

设施用地、城镇社区教育设施用地、城镇社区体育设施用地、城镇社区卫生服务

设施用地、城镇社区养老助残服务设施用地、城镇社区商业服务设施用地、其他

城镇社区服务设施用地）、农村社区服务设施用地（农村社区服务站、村委会、

农村社区文化活动设施用地、农村社区教育设施用地、农村社区体育设施用地、

农村社区卫生服务设施用地、农村社区养老助残服务设施用地、农村社区商业服

务设施用地、农村社区公用设施用地、农业生产服务设施用地、宗祠用地、其他

农村社区服务设施用地）、机关团体用地（行政机关、立法机关、司法机关、事

业单位、社会团体、其他机关团体）、科研用地（公共科研机构设施用地、企业

科研研发设施用地）、工业用地（新型产业用地）、轨道交通用地（城市地上轨道

交通线路用地、城市轨道交通站点用地、其他城市轨道交通用地）、铁路用地（铁

路编组站、轨道线路、其他铁路用地）、城镇村道路用地（快速路、主干路、次

干路、支路及其他城镇村道路）及公园绿地（综合公园、社区公园、专类公园、

游园及其他公园绿地），形成城市自然资源和国土空间基础调查的基础分类。

6.4细化分类，要求结合地理国情监测等林草水细分调查、城市国土空间监

测单体房屋建筑调查、城市地下空间调查等相关标准建立细化分类。

明确了对居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、工矿用地、

仓储用地、交通运输用地、公用设施用地内部的绿化林地、草地、水体以及公路、

铁路、水渠两侧的防护林、护坡灌草等进行细化，划分为附属林木、附属草被及

附属水体，以反映城市人居环境情况。

明确了对农业设施建筑用地、居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服

务业用地、工矿用地、仓储用地、交通运输用地、公用设施用地内部的单体房屋

建筑进行细化，划分为住宅建筑、公共管理与公共服务建筑、商业服务建筑、工

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矿业建筑、农业建筑、特殊建筑，以反映城市建设强度。

明确了对农业设施建筑用地、居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服

务业用地、工矿用地、仓储用地、交通运输用地、公用设施用地内部的地下空间

设施进行细分，划分为地下居住设施、地下公共服务设施、地下商业设施、地下

工业及仓储设施、地下交通设施、地下市政设施、地下防灾减灾设施及其他地下

设施，以反映城市综合开发程度。

上述内容、分类名称及代码的确定主要参考了TD/T1055-2019第三次

全国国土调查技术规程、GB/T9029-2019基础性地理国情监测内容与指标、

GB/T28590-2012城市地下空间设施分类与代码等国家和行业标准中对分

类及编码规则的要求和规定。

（三）试验验证及测试

依据《城市自然资源基础调查分类指标体系》（以下简称基础分类），提

高国土空间用地分类粒度，可以满足用途管制、耕地保护、生态修复等需求，

支撑城市建设用地细化、国土空间规划编制及实施监督和城市体检评估等

工作，武汉市测绘研究院在遵循基础分类的要求基础上，开展了武汉市试点

区国土调查成果细化试点生产工作。

以年度变更调查成果数据为基底，参照“用地用海分类”并进行扩展，

构建基础分类及编码，参考利用权威审批资料、地理信息数据、专题数据等，

建立国土调查分类与基础分类对应关系表，进行分类代码转换和细化。数据

图层划分为基础调查层及专项细分层，分别构建数据属性结构表，按照分类

转换技术路线及数据组织要求，开展并完成数据试点生产，形成武汉市试点

区自然资源和国土空间基础调查分类成果。总结试点生产工作经验，完善细

化调查技术方案，为全市细化调查工作提供技术基础。

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发挥细化分类优势，开展试点区地类、道路、水系、单体房屋建筑、地

下空间及基本公共服务统计，掌握武汉市试点区域用地结构、建设总量、综

合开发、基础设施及公平服务等情况。

四、与国际、国外同类标准技术内容的对比情况，或者与测试的

国外样品、样机的有关数据对比情况

无

五、以国际标准为基础的起草情况，以及是否合规引用或者采用

国际国外标准，并说明未采用国际标准的原因

无

六、与有关法律、行政法规及相关标准的关系

《城市自然资源基础调查分类指标体系》严格遵守和依据下列法律、法规开

展起草工作：

中华人民共和国标准化法；

中华人民共和国城乡规划法；

中华人民共和国土地管理法；

中华人民共和国测绘法。

《城市自然资源基础调查分类指标体系》与强制性标准协调一致。

七、重大分歧意见的处理经过和依据

无。

八、涉及专利的有关说明

无。

九、实施标准的要求，以及组织措施、技术措施、过渡期和实施

日期的建议等措施建议

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组织相关行业从业单位学习落实标准各项要求。

十、其他应予说明的事项

本标准立项时，名称为“城市自然资源基础调查分类指标体系”。在标准编

制过程中，经过多次行业内专家咨询和讨论，“分类指标体系”涵盖的内容较多，

在方案内容中并没有完全涉及，应调整为“分类”。此外，方案对城市附属林草

水、单体房屋建筑、地下空间展开细分，应用场景聚焦国土空间，单纯用城市自

然资源进行概括并不准确。因此，本标准征求意见稿仍沿用立项时批复的“城市

自然资源基础调查分类指标体系”名称，建议改名为“城市自然资源和国土空间

基础调查分类”。

本标准作为自然资源行业基础性文件，指导城市自然资源基础调查工作，在

经济效益、社会效益和生态效益方面都具有显著作用，有助于推动自然资源行业

的可持续发展和生态文明建设。本标准制定了城市自然资源和国土空间基础调

查分类体系，全面反映自然资源和国土空间要素特征，形成调查本底，为精细化

调查评价提供数据基础。本标准统筹了地上建筑、地表覆盖及地下空间三大方面，

有助于保障自然资源和国土空间调查工作成果的完整性和可用性；发挥细化分

类的优势，拓展相关要素统计，可反映和评估城市生态环境、建设开发程度、公

共服务保障水平，为提升城市人居环境提供科学依据。

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《城市自然资源基础调查分类指标体系》

编制说明

一、工作简况

1.任务来源

2020年1月，自然资源部印发《自然资源调查和监测体系构建总体方

案》，明确调查监测体系构建的总体目标和总体思路。2021年1月，自然资

源部印发《自然资源调查监测标准体系（试行）》，围绕“构建调查监测体系，

统一自然资源分类标准”的总体目标，鼓励产学研各领域积极参与标准制定，

加快建立自然资源调查评价监测制度。

2021年7月，经自然资源部自然资源调查监测司推荐，武汉市测绘研

究院、武汉大学、首都师范大学联合申报《城市自然资源基础调查分类指标

体系》，并于10月获批2021年度自然资源部标准制修订工作计划，标准性

质为行业推荐性标准，标准计划号为202115014。

标准原定于2023年底完成，经自然资源调查监测分技术委员会

（TC93/SC6，以下简称标委会）批准，提出延期申请，同意推迟至2024年

底完成。

2.目的意义

《自然资源调查监测体系构建总体方案》指出，基础调查是重大的国情

国力调查，按照自然资源分类标准，适时组织开展全国性的自然资源调查工

作。本标准旨在提出科学、合理、通用的分类指标，为查清城市自然资源和

国土空间本底状况、共性特征提供标准指南。

城市是人类文明的产物，是人口和各类要素高度集聚的地方，对自然资

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源和国土空间利用有着特殊的要求。为贯彻生态文明建设思想，以自然资源

部关于自然资源统一调查监测的总体要求为基础，以服务城市级自然资源

管理和国土空间规划为目标，本着分层分类原则，结合城市特色，研究制定

城市自然资源和国土空间基础调查分类，为构建城市自然资源和国土空间

调查本底，开展城市自然资源和国土空间精细化调查监测和分析评价奠定

基础，更好服务于城市高质量发展和人居环境建设。

3.起草单位及主要起草人

1）承担单位和协作单位

牵头单位：武汉市测绘研究院

协作单位：武汉大学、首都