【《地方政府投融资平台市场化转型问题研究的基本概念与理论基础综述》5300字】

地方政府投融资平台市场化转型问题研究的基本概念与理论基础综述目录TOC\o"1-3"\h\u2742地方政府投融资平台市场化转型问题研究的基本概念与理论基础综述 13512第一节基本概念 111471一、地方政府投融资平台 116230二、地方政府投融资平台的融资模式 216255三、地方政府投融资平台的发展历程 316712四、市场化转型必要性 430882第二节理论基础 55031一、财政分权理论 522987二、公共产品理论 629298三、委托代理理论 7第一节基本概念一、地方政府投融资平台地方政府投融资平台是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体(参见《国务院关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）、《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府投融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号)。包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。地方政府地方政府收益返还项目代理承诺担保财政补贴资源注入收益返还项目代理承诺担保财政补贴资源注入投融资平台投融资平台融资渠道资金投向融资渠道资金投向土地收储城市运营产业投资公建设施公司债券非标融资项目融资银行贷款土地收储城市运营产业投资公建设施公司债券非标融资项目融资银行贷款图2-1投融资平台架构图国家审计部门确认平台公司的基本原则是：以2013年全国政府债务审计确认的融资平台公司为基础，剔除2013年6月底以来，地方政府按照规定撤销的融资平台公司，增加在此期间地方政府新成立的融资平台公司。确认撤销或新成立融资平台公司以地方政府正式文件为准，不以银监会确定的“退出类平台”或新增平台作为依据。总而言之，地方政府投融资平台作为中国经济发展特殊时期的产物，在“保增长、调结构、促改革、惠民生”中发挥了重要的作用，它的出现加快了城镇化进程，是地方政府发展资金保障的“主力军”，但它又满足当前公司治理的要求，具有独立法人的资格，在从事着正常经营活动的同时，又享受着政府带来的资产、资源的供给。二、地方政府投融资平台的融资模式“地方政府”、“投融资”和“平台”三个关键词的组成，明确了平台公司与地方政府紧密联系，从其公司治理、注资情况、财务状况、业务经营状况、投融资决策情况、融资资金投向等多方面均体现出政府背景，这决定了平台公司的基本融资模式通常为：项目+公司资信+政府资信=银行贷款+证券融资。按地方政府投融资平台承接政府项目的属性差异，可以将融资平台公司分为市场化经营的投融资平台与纯公益性的投融资平台，对应的融资行为有两种情况：第一种情况是正面情况，就是正常经营的地方政府投融资平台实施经营性政府项目。按市场化融资，常见形式包括流动资金贷款、营收性项目贷款和公司债、企业债，贷款规模、成本适宜，还款来源有保障，公司经营活动纳入国营资本预算，其决策机制和程序情况均按公司规章制度执行。第二种情况是负面情况，地方政府投融资平台代替政府职能，承接公益性政府项目，变相“市场化融资”，融资形式多样，包括流动资金贷款、包装“营收性”项目贷款、融资租赁、资管计划、公司债、企业债等等，绝大部分资金穿透流向公益性项目或置换存量债务，也是政府隐性债务的主要内容，其贷款规模与公司财务体量不匹配，贷款成本居高不下。随着政策的严控，其决策机制和程序情况由原有的政府主导变更为公司自主，也按“公司规章制度”执行，但其标的物资金的公益性本质和未平衡性一直存在，两种情况相互交叉，资金关系错综复杂。表2-1地方政府投融资平台类型类型使用行业管理方式主要资金来源市场化经营铁路、高速公路、港口、供水市场化操作商业银行贷款资本市场纯公益性城市绿化、市政道路、公园等政府主导，市场操作变相“市场化融资”三、地方政府投融资平台的发展历程地方政府投融资平台的发展历程与地方政府举债融资决策机制和债务发展历程相对应，按债务融资政策的演变，可以分为三个阶段：第一阶段为开放鼓励阶段。这个阶段的标志性事件为2008年4万亿固定资产投资计划。地方政府为推进固定资产投资，“地方政府+融资平台”双主体融资运作模式风生水起。政府制定年度专项融资计划，借用融资平台举债融资，决策机制完全由地方政府主导，直接介入融资活动。第二阶段为初步控制阶段。随着债务规模的激进增长，2013年中旬，国家审计署对各地政府负债情况进行了摸底审计，确认了全国政府负债的规模和属性，初步形成政府债务规模和范畴。2014年末，在审计署政府负债规模基础上，财政部对截至2014年12月31日的政府负债情况进行甄别，并提出债务属性分一、二、三类债务（二、三类债务统称或有债务），三类债务均纳入全国政府债务软件系统，对债务规模进行动态监管。此阶段可以理解为融资管理存续期，政府仍借用投融资平台举债融资，融资形式更多样化，而决策机制实际仍有地方政府主导，但会以间接形式（纪要、函、报告等）介入融资活动。第三阶段为政策严控阶段。鉴于债务规模的不可控性和增长不确定性。从2015年年初开始，对原有项目的后续融资和新项目的新增举债定性为其他债务，纳入全口径债务管理。2016年中旬开始，各级各部门严控融资政策密集出台。2017年初，财政部开展了清理整顿地方政府违法违规融资专项行动。2017年7月14日随着全国金融工作会议召开，中央和省委、省政府进一步要求防范和化解隐性债务风险。从全口径债务考量，将政府债务以外的所有债务定义为地方政府隐性债务。根据中共中央文件中发〔2018〕27号文件定义：地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，包括或有债务、其他债务以及政府中长期支出责任。这个阶段，政府不再介入举债融资行为，但长臂管辖仍在，名义上已经按公司决策机制操作，剥离了政府与公司的连带融资关系，但通过公司行政决策干预，大部分公司仍实际承担着为政府融资的职能。四、市场化转型必要性（一）政策严格监管平台发展受限在城镇化发展加速、老旧城区改造等各种刚性支持背景下，我国“地方政府+融资平台”的模式使得地方债务规模和负债率不断攀升，长期以来的大量举债形成了沉重的债务包袱，特别是逐年累计的大规模债务，渐有积羽沉舟之势，截至2019年末，全国地方政府债务余额213097.78亿元。近几年地方政府债务也迎来了偿还的高峰期，但在当前财政收入放缓，收支矛盾突出的情况下，地方政府偿债压力日趋增大，地方政府隐性债务这个堰塞湖亟待得到重视，并予以化解。而作为债务承接主体的地方政府投融资平台市场化转型是化解隐性债务的关键一步。（二）化解公司财务风险的需要新《预算法》、中发〔2018〕27号文等中央有关文件要求切实规范地方政府的融资行为，不得通过融资平台公司举借政府债务。传统投融资模式已被定性为违规举债行为，自开展违法违规融资整改工作以来，金融机构、政府、平台公司各方更注重对各项融资合法合规性的审查，特别是近期两办出台隐性债务的问责办法以来，融资合规性严控问题已影响到平台公司的资金流动性，可能会导致资金链断裂风险。综合起来看，加快市场化转型工作是持续降低平台公司各类财务风险的有效途径之一。（三）土地财政的不可持续性传统的地方政府投融资平台融资模式主要是依靠地方政府土地等资产作为抵押，以此来获得融资贷款。但随着财政收支压力增大，政府与平台之间职能的剥离，使得这种运作方式逐步失效，得不到政府有效支撑的平台公司，将无法继续这种方式获取资金。因此，平台公司必须通过市场化转型提升自身的营运能力，合理拓宽融资渠道，摆脱“依靠政府吃饭”的旧模式，真正实现可持续发展。第二节理论基础一、财政分权理论财政分权理论产生于20世纪50年代，指中央政府赋予地方政府在债务安排、预算执行、税收管理等方面的自主权。财政分权理论主要来源于蒂伯特（TiDbout）、特里西、马斯格雷夫（MusgravD）、奥茨（OatDs）、施蒂格勒等分权思想。基于中央政府和地方政府的职能定位不同，分权有助于中央政府和地方政府作用的充分发挥，便于政府作出最优决策。财政分权理论兴起于西方发达国家，目前被大多数国家践行，取得了不错的效果。对于我国而言，地方政府作为独立的一级预算单位，在分税制改革以后，承担了更多的事权责任，从推进城镇化建设到社会保障和改善民生，地方财政支出急剧增加，地方财政支出水平的不断扩大给地方政府财政造成了越来越大的压力。尤其对县区级地方政府来说，可用的财政预算资金仅能维持“保工资、保运转、保基本民生”等刚性支出，财权上移事权下放，使得地方政府面临着财权偏小而事权偏大的不对称格局，这就迫使地方政府不得不另辟蹊径寻找新的资金来源。而旧《预算法》中明确规定地方政府不得进行债务融资，即中央减少了地方政府的税收收入，又明令禁止了地方政府的融资渠道，但又同时给地方政府更多的支出责任，造成地方政府事权财权不对等的现状。而融资举债正是弥补财政投资缺口、平衡财政收支的重要途径，地方政府投融资平台由此应运而生。地方政府丰富的信用资源恰好成为了地方政府当时融资渠道狭窄、亟需成立地方政府投融资平台的必要土壤。本文研究的主体是地方政府投融资平台，这类公司的往往就是代替政府对外融资举债，为政府提供资金来源。因此通过对财政分权理论的学习，能更好的了解到地方政府投融资平台产生和存在的原因及必要性。二、公共产品理论地方政府融资主要是为了满足城市基础设施建设项目的资金需求，这些产品在经济学上属于公共产品。换而言之，地方政府是公共产品的提供者。公共产品理论是经济学的基本理论，对公共产品的探讨一直是经济学领域的热点。1776年，亚当·斯密在《国富论》中第一次赋予了政府供给公共产品的职能，并将公共产品限定在国防、法律、秩序的范围。后来，经济学家逐渐对公共产品的范围扩宽，甚至延伸到了国家主义，但真正把“公共产品”理论化的第一人是PaulSamuelson，他首次提出了公共产品理论，他认为公共产品是一种任何人对其消费都不会影响他人消费与否的商品。随后美国著名经济学家萨缪尔森在理论基础上，进一步细化，提出了“准公共产品”的概念，并指出了公共产品的三大特性：效用的不可分割性、受益的非排他性、消费的非竞争性。他认为纯公共产品的消费者是所有社会公众而不是某个个体，并且消费者在使用它的服务后并不会减少它的供应量。公共产品可以由政府提供也可以由市场提供，但因“免费搭车者”的存在，使单纯依赖市场不能实现公共产品的高效供给。只有政府介入市场，才能解决免费“搭便车”现象，从而改变公共产品或准公共产品的供给不足问题。因此，该特性就进一步明确了公共物品的提供者为政府。而政府通常的资金来源于税收和财政拨款，面对大量的公共产品供给，政府在缺乏资金的情况下就需要通过融资来满足，而平台公司在政府融资过程中一直作为融资和债务承接的主体，通过向银行贷款、发行公司债、企业债等方式获取债务资金，这些债务资金的投入，加快了地方基础设施建设项目建设，促进了各地经济社会发展。但地方政府投融资平台将大量举债资金投入到基础设施建设项目等纯公共产品中，必然导致了平台公司财务负担重、盈利能力弱的情况，势必对市场化转型产生不利影响。目前，中国社会对于公共物品的需求量很大，而市场化程度不高的政府深受公共产品供不应求的问题困扰，无法得到有效的根治。因此，我国要实现更高质量发展，那么在供应公共物品的过程中，就必须使得地方政府投融资平台尽快融入市场，直接或间接引入民间社会资本，充分利用市场化经营机制，为地方城市的发展注入新动能。三、委托代理理论委托代理理论是20世纪70年代经济学家深入企业“黑箱”研究企业内部信息不对称和激励问题而发展起来的重要学说，是制度经济学契约理论的重要发展。委托代理理论主要是指由于现代企业所有权与经营权的分离，股东与经理人之间构成了委托与代理关系，但由于二者的目标不同，利益不同，所能获得信息也不同，所以股东与经理人之前发生的利益矛盾冲突是不可避免的，两者的关系会直接影响公司的创新水平。从本质上来说，委托人和代理人的关系就是一种契约关系，它是企业剩余索取权和控制权分离的产物，其主要经济特性为：1.委托人与代理人存在着信息不对称现象，而委托人一般处于信息知情的劣势地位。2.环境的不确定性，委托人无法根据多重影响因素作用下的产出推断代理人的努力程度。3.契约不可能完全预见事件发展的随机性，在履约过程中，代理人往往会为实现其利益最大化而损害委托人的利益。在现代企业的发展过程中，就是因为这种委托代理关系的存在，常常会驱使职业经理人只顾眼前的利益而不顾公司长远的发展作出损害公司发展的投资决策，往往会