《自然资源资产组合标的设定技术规范》（征求意见稿）编制说明4.9

PAGEPAGE5PAGE附件2《自然资源资产组合标的设定技术规范》地方标准编制说明一、工作简况（一）任务来源党的二十大报告提出，健全资源环境要素市场化配置体系。党的二十届三中全会提出，健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，深化自然资源有偿使用制度改革。2022年3月，中办国办印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，要求在全国开展试点，落实“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”的自然资源资产所有者权益。2023年6月,《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号），首次将“探索各门类自然资源资产组合供应”作为完善自然资源资产供应制度的重要举措提出，正式确立了“组合供应”这一自然资源资产配置中的全新方式。2023年9月,《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》自然资发〔2023〕171号中，再次将“探索资源资产组合供应”，作为政策激励中的重要内容纳入试点。2024年12月,《自然资源部关于高水平保护高效率利用自然资源推动生态产品价值实现的意见》（自然资发〔2024〕281号）要求“推动各类自然资源资产使用权等权利组合设置，…，推动多要素自然资源资产组合供应。”组合供应已由“探索”走向“推动”。2024年4月，省自然资源厅、省发展改革委、省财政厅、省农业农村厅、省水利厅、省林业局联合印发了《关于探索开展自然资源资产组合供应的通知》（赣自然资函〔2024〕80号），提出“规范开展相关工作。按照各门类自然资源管理有关规定，由相应部门组织完成相关法定要件的编制论证、资源审批手续等供应前期工作”。2025年11月，省自然资源厅、省发展改革委、省财政厅、省水利厅、省农业农村厅、省林业局联合印发了《关于进一步推进自然资源资产组合供应的通知》（赣自然资函〔2025〕687号），提出“要充分说明组合供应项目的必要性和可行性，明确组合供应实施目标、任务、步骤和要求等，并纳入自然资源资产实施现状分析、组合供应需求分析、组合包设计、权利权能设立等内容”。为贯彻落实国家和我省政策文件要求，根据省自然资源厅工作部署，指导地方规范设定自然资源资产组合标的，省自然资源权益与储备保障中心组织开展了《自然资源资产组合标的设定技术规范》编制。（二）起草单位、协作单位起草单位：江西省自然资源权益与储备保障中心协作单位：江西财经大学（三）主要起草小组人员姓名性别工作单位职务/职称任务分工黄鹏男江西省自然资源权益与储备保障中心主任/高级经济师项目负责人谢花林男江西财经大学副校长/教授技术负责人张伟男江西省自然资源厅处长总协调乐文年男江西省自然资源权益与储备保障中心科长、经济师具体承担技术规范编制邵晖男江西省自然资源权益与储备保障中心教授级工程师参与项目实证研究、规范编制邹金浪男江西财经大学讲师参与项目技术报告、规范编制刘茜（qian）女江西省自然资源权益与储备保障中心科长参与项目技术报告、规范编制刘茜（xi）女江西省自然资源权益与储备保障中心工程师参与项目技术报告、规范编制查李想女江西省自然资源权益与储备保障中心工程师参与项目实证研究和技术报告编制滑舸男江西省自然资源权益与储备保障中心副主任/教授级工程师参与项目实证研究、规范编制陈倩茹女江西财经大学院长/副研究员参与项目实证研究徐羽男江西财经大学助理研究员参与项目技术报告、规范编制温家明男江西财经大学助理研究员参与项目实证研究和技术报告编制张燕燕女江西省自然资源权益与储备保障中心助理工程师参与项目报告编制二、制定标准的必要性和意义(一)必要性1.是落实国家组合供应政策的内在要求近年来，国家大力推动资源要素市场化改革，建立健全生态产品价值实现体制机制。二十届四中全会提出，加快完善要素市场化配置体制机制。2025年，中共中央办公厅国务院办公厅印发了《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》。《自然资源部关于高水平保护高效率利用自然资源推动生态产品价值实现的意见》（自然资发〔2024〕281号）要求“推动各类自然资源资产使用权等权利组合设置”“推动多要素自然资源资产组合供应”“探索编制自然资源资产配置方案”。《自然资源部关于保护和永续利用自然资源扎实推进美丽中国建设的实施意见》（自然资发〔2024〕150号）提出“探索自然资源资产综合收储、组合供应，显化和实现生态产品价值”。《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）要求“探索各门类自然资源资产组合供应”“鼓励探索采矿权和建设用地使用权组合供应方式”。自然资源资产组合供应是健全资源环境要素市场化配置体系、推动自然资源领域生态产品价值实现的重要举措。自然资源资产组合标的设定技术是组合供应的重要技术支撑。制定自然资源资产组合标的设定技术规范，是落实国家推动自然资源资产组合供应、完善要素市场化配置体制机制的必然要求。2.是规范组合供应管理的重要环节自然资源资产组合供应是一项全新的工作，包含多个重点环节。自然资源资产组合是开展组合供应的前置性、首要条件，科学合理设计、组合自然资源资产包是组合供应见效落地的重要环节。尽管不少地方开展了自然资源资产组合供应实践，但没有统一的操作规范，甚至出现了与国家推出自然资源资产组合供应初衷不相符的现象，如把不相关的自然资源资产打包抵押融资，增加地方隐性债务。省委巡视整改要求规范我省自然资源资产组合供应工作。省自然资源厅要求各设区市自然资源主管部门要对市本级及所辖县(市区)组合供应项目严格把关，确保推出的项目满足产业发展需求，切实防范无实际产业项目的政府平台融资行为。组合规范组合供应迫在眉睫，有必要统一自然资源资产组合行为。制定自然资源资产组合技术规范是加强组合供应管理的重要环节。开展自然资源资产组合供应需要明确自然资源资产包组合标的设定技术，切实突显组合供应对当地社会经济发展的贡献，实现区域经济效益、社会效益和生态效益统一，对履行自然资源资产所有者职责、维护和落实所有者权益具有重要意义。3.是推进我省组合供应工作的迫切需要我省自然资源资产组合供应市场巨大，截至2025年底，全省自然资源资产组合供应成交41宗，交易金额达到195.94亿元。自然资源资产组合供应相较于单一供应有其自身特点，包括多样性、协同性、权衡性等。现有的自然资源领域的技术规范还不足以支撑自然资源资产组合供应工作。2024年，省自然资源厅等六部门印发的《关于探索开展自然资源组合供应的通知》（赣自然资函〔2024〕80号），提出“规范开展相关工作。按照各门类自然资源管理有关规定，由相应部门组织完成相关法定要件的编制论证、资源审批手续等供应前期工作”。为规范全省组合供应，加强组合供应监管，2025年11月，省自然资源厅等六部门联合印发了《关于进一步规范自然资源资产组合供应的通知》，要求编制实施方案，充分说明组合供应项目的必要性和可行性，明确组合供应实施目标、任务、步骤和要求等，并纳入自然资源资产实施现状分析、组合供应需求分析、组合标的比选、权利权能设立等。制定《自然资源资产组合标的设定技术规范》，是全国首个自然资源资产组合标的设定技术标准，将为合理筛选资源、形成组合标的、有效有序推进组合供应提供强有力的技术支撑，对江西乃至全国的自然资源资产组合供应实施有着重要影响。（二）可行性1.研究团队为标准制定提供了有力的智力支持为解决我省自然资源资产组合供应缺乏自然资源资产组合标的设定技术规范的瓶颈问题，根据省自然资源厅工作部署，2024年12月江西省自然资源权益与储备保障中心与江西财经大学开展合作，组建《自然资源资产组合供应》研究团队。研究团队拥有自然资源部科技领军人才(2022年)1人，正高级职称技术人员3人、副高级职称技术人员3人、中级职称技术人员4、初级职称技术人员1人。承担国家社会科学基金重大项目《生态产品价值实现与乡村振兴的协同机制研究》，以及《全民所有自然资源委托代理机制重大课题》《自然资源资产组合供应理论与实践》《自然资源资产保护与利用研究》等课题。参与江西省地方标准《生态系统生产总值核算技术规范》（DB36/T1402—2021）制定。科研实力强大的研究团队为标准制定提供了有力的智力支持。2.前期研究为标准制定提供了强大的技术支撑《自然资源资产组合供应》研究团队历经近半年的时间对省内外多个组合供应案例进行了大量分析取证，对组合供应及其实施方案进行深入研究，形成了《自然资源资产组合供应可行性分析报告（实施方案）编制规范》研究报告和《自然资源资产组合供应实施方案编制规范》等课题研究成果，提出了《自然资源资产组合标的设定技术规范》中的主要内容，即自然资源资产现状分析、自然资源资产组合需求、自然资源资产组合标的比选、产业项目建设与投融资分析、预期效益、风险防控等环节的要求或方法。3.地方探索为标准制定提供了丰富的实践场景九江市在全国率先开展自然资源资产组合供应，之后全省陆续完成多个不同自然资源资产和不同权利（权能）组合的组合供应项目。江西省自然资源权益与储备保障中心选取了龙虎山风景名胜区上清古镇泸溪河段自然资源资产包、上饶市铅山县野生动物园自然资源资产包、上饶市云碧峰自然资源资产包、余江区画桥高公寨自然资源资产包等多个组合供应项目的自然资源资产，按照《自然资源资产组合标的设定技术规范》进行了自然资源资产组合标的设定技术的试点。江西丰富的自然资源资产组合供应案例，为检验和完善自然资源资产组合标的设定技术规范提供了丰富的实践场景。《自然资源资产组合标的设定技术规范》编制思路和方法是成熟可操作的。三、主要起草过程为保证标准的科学性、规范性、适用性和先进性，以达到充分发挥标准对组合供应工作的指导和规范作用，2024年12月在省自然资源厅的组织和协调下，省自然资源权益与保障中心与江西财经大学达成意向，双方合作开展自然资源资产组合供应的课题研究，成立了课题研究组，省自然资源权益与储备保障中心筹措了课题研究经费19.80万元。2025年1月，课题组在江西省筛选了34个组合供应的案例，其中18个为省内各地方政府或自然资源部门主导的以多种资源或权利权能组合供应出让的项目，16个为市场主体按照运营需求分次取得多种自然资源的项目，完成了课题研究大纲。2025年2月-4月，课题组到九江、萍乡、抚州、赣州等地开始实地调研，与项目竞得人、当地政府、自然资源主管部门、乡镇进行了深入座谈，了解地方对组合供应的需求、存在问题、有关建议等，编制完成了课题研究成果报告初稿。2025年5月—2025年7月：完善研究报告，完成《自然资源资产组合标的设定技术规范》编写，组织对技术规范进行专家研讨、行业各部门征询意见，研究成果通过了专家评审验收。课题组对课题成果进行咨询论证，按照专家意见对课题成果进行了进一步修改完善。经省自然资源标准化技术委员会全体委员会议审议及省自然资源厅审核，2025年11月，省自然资源厅以赣自然资函〔2025〕695号文向省市场监管局，推荐《自然资源资产组合标的设定技术规范》申请地方标准立项。2025年12月，省市场监管局下达了2025年第七批江西省地方标准制修订计划，《自然资源资产组合标的设定技术规范》是其中项目之一。根据省市场监管局2025年第七批江西省地方标准制修订计划通知要求，课题组按照立项评审专家意见对课题成果进行了进一步修改完善，形成了《自然资源资产组合标的设定技术规范（征求意见稿）》。《自然资源资产组合标的设定技术规范（征求意见稿）》，将按照江西省自然资源标准化技术委员会地方标准申报规定，广泛征求市、县和有关省直部门意见，对规范进一步修改完善。四、制定标准的原则和依据，与现行法律、法规、标准的关系（一）制定标准的原则在遵循依法依规、科学规范等标准化工作的基本原则的基础上，结合本规范编制工作的目标定位，以及本领域研究与实践现状、需求，突出了规范性与指导性、全面性与针对性的原则。1.规范性与指导性并存组合供应是自然资源资产配置中的全新方式，首次系统出现在《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）。为落实“探索各门类自然资源资产组合供应”的要求，各地逐步启动和深化组合供应实践工作。编制组合标的设定技术规范作为组合供应的关键环节工作，尚处于探索起步阶段，未形成可借鉴的经验。因此，本规范既给出规范统一、具体详细的环节要求，也秉持实事求是的态度，对于缺少共识的细节，侧重给出方向性指导。2.全面性与针对性统一本规范内容涵盖自然资源资产组合供应中资产组合标的设定的总体要求、基本原则、主要内容、技术流程，以及自然资源资产现状分析、自然资源资产组合需求、自然资源资产组合标的比选、产业项目建设与投融资分析、预期效益、风险防控等环节的要求或方法。规范内容简明扼要、要求具体、减少繁琐，具有系统实用、可操作性强的特点。（二）制定标准的依据《自然资源资产组合标的设定技术规范》的制定主要依据相关现行法律法规，以及自然资源领域的技术标准。（1）法律法规及相关文件1.《中华人民共和国民法典》（2021年实施）2.《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）；3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订）；4.《中华人民共和国水法》（2016年修订）；5.《中华人民共和国森林法》（2019年修订）；6.《中华人民共和国矿产资源法》（2024年修正）；7.《中华人民共和国草原法》（2021年修订）；8.《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修订）；9.《中华人民共和国乡村振兴促进法》（2021年实施）；10.《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（2020年修订）；11.中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号）；12.中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（中办发〔2019〕25号）；13.中共中央办公厅、国务院办公厅《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（2021年）；14国务院办公厅《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）；15.自然资源部《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）；16.自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）；17.自然资源部《关于保护和永续利用自然资源扎实推进美丽中国建设的实施意见》（自然资发〔2024〕150号）;18.自然资源部《关于高水平保护高效率利用自然资源推动生态产品价值实现的意见》（自然资发〔2024〕281号）;19.国家林业和草原局《关于做好深化集体林权制度改革有关工作的通知》（林改发〔2024〕10号）；20.江西省自然资源厅、江西省发展和改革委员会、江西省财政厅、江西省水利厅、江西省农业农村厅、江西省林业局等6部门《关于探索开展自然资源资产组合包供应的通知》（赣自然资函〔2024〕80号）；21.2025年11月，省自然资源厅、省发展改革委、省财政厅、省水利厅、省农业农村厅、省林业局《关于进一步推进自然资源资产组合供应的通知》（赣自然资函〔2025〕687号）。（2）相关规范及标准体系GB/T42547地籍调查规程GB/T42481小微湿地保护与管理规范GB/T38590森林资源连续清查技术规程TD/T1095不动产登记规程TD/T1018建设用地节约集约利用评价规程DZ/T0468矿产资源节约与综合利用先进适用技术评价规范TD/T1096全民所有自然资源资产核算通则SL/T238水资源评价导则（三）与现行法律、法规、标准的关系《自然资源资产组合标的设定技术规范》不涉及强制性标准，符合相关法律法规。五、主要条款的说明（一）适用范围本文件规定了自然资源资产组合供应中资产组合标的设定的总体要求、基本原则、技术路径，以及自然资源资产现状、自然资源资产组合需求、自然资源资产组合标的设定、产业项目建设与投融资分析、预期效益、风险防控等重要环节的要求或方法。本文件适用于江西省自然资源资产组合供应中的组合标的设定技术活动，其他情景下自然资源资产组合可参照本文件的有关规定。（二）规范性引用文件标准制定过程中，标准起草工作组充分研究借鉴相关国家、行业和地方标准，为确保与现有标准内容协调一致，在标准条文中对部分标准进行了规范性引用，列出了对本标准必不可少的引用文件。（三）术语和定义主要结合自然资源资产组合供应实践探索，对自然资源资产组合供应、自然资源资产组合标的、自然资源资产权利、自然资源资产权能等4个术语进行规定。（四）总则着重表述自然资源资产组合标的设定的总体要求、基本原则和技术路径；其中，基本原则包括保护性原则、合法性原则、可持续性原则、系统性原则，技术路径包括：摸排市场项目或产业发展对自然资源资产组合需求、筛选满足需求自然资源资产组合标的、梳理分析自然资源资产组合标的现状，开展合法合规性、组