2026年碳市场监管体系优化路径与实施建议

2026/05/122026年碳市场监管体系优化路径与实施建议汇报人:1234CONTENTS目录01

碳市场监管体系建设背景与现状02

覆盖范围与名录管理制度优化03

数据质量管理体系升级04

核查机制与技术服务机构监管CONTENTS目录05

配额管理与履约机制完善06

信用监管与激励约束体系构建07

地方实践经验与创新案例08

实施路径与保障措施碳市场监管体系建设背景与现状01国家政策框架与顶层设计

01总体要求与发展目标以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持有效市场、有为政府，到2027年全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，2030年形成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场。

02全国碳排放权交易市场建设重点有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类，完善预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度，科学设定配额总量，逐步由强度控制转向总量控制，稳妥推行免费和有偿相结合的分配方式。

03全国温室气体自愿减排交易市场发展方向加快建设科学完备的方法学体系，强化自愿减排项目全链条管理，积极推动核证自愿减排量在绿色供应链、大型活动碳中和等方面的应用，倡导党政机关和国有企业发挥表率作用。

04碳市场活力提升举措稳慎推进碳金融产品和服务创新，支持金融机构规范参与碳市场交易，适时引入非履约主体和符合条件的自然人参与自愿减排交易市场，加强市场交易监管和价格跟踪评估。全国碳市场运行成效与挑战市场覆盖与规模成效截至2023年底，全国碳市场覆盖约51亿吨二氧化碳排放量，占全国总排放量比例超40%。2026年，发电、钢铁、水泥、铝冶炼四大行业纳入后，重点排放单位达3700家左右，覆盖排放量约80亿吨，管控全国60%以上碳排放量。数据质量管理进展《碳排放权交易管理暂行条例》强化企业主体责任，要求制定数据质量控制方案并保存原始记录。2026年实施重点排放单位关键参数月度信息化存证，采用区块链等技术提升数据可信度，核查机构评估结果向社会公开。面临的主要挑战部分行业数据核算难度大，如石化化工产品多、工艺复杂，企业重视程度不足。市场流动性有待提升，当前以免费分配为主，有偿分配机制尚在完善中。跨部门协同及国际规则衔接需进一步加强，以应对欧盟碳边境调节机制等外部挑战。监管体系现存主要问题分析

数据质量管理仍存挑战部分企业对碳排放数据重视不足，尤其石化化工等暂未纳入强制履约行业，数据核算因产品多、工艺复杂难度大，存在数据造假风险。

监管协同机制有待加强碳市场监管涉及生态环境、发改、能源、金融等多部门，目前部门间在数据共享、政策衔接等方面协同不足，易出现监管盲区或重复监管。

技术服务机构监管需深化核查机构资质管理及退出机制尚需完善，部分机构存在业务质量不高、独立性不足等问题，影响核查结果公信力。

市场活力与监管平衡难题当前碳市场交易产品和主体相对单一，流动性不足，同时需防范金融风险，如何在激发市场活力与加强监管之间找到平衡是重要课题。覆盖范围与名录管理制度优化02行业扩围路径与纳入标准动态调整01全国碳市场行业扩展示范路径全国碳市场已从发电行业扩展至钢铁、水泥、铝冶炼行业，重点排放单位达3700家左右，覆盖排放量约80亿吨，管控全国60%以上碳排放量。下一步将按计划推进石化、化工、建材（平板玻璃）、有色（铜冶炼）、造纸、民航等行业纳入，逐步实现工业领域主要排放行业全覆盖。02地方碳市场差异化扩围实践地方层面，如天津市将工业及货运港口、水上货物运输、航空货物运输、机场等行业纳入地方碳市场管理，纳入标准为年度温室气体排放量达到1万吨二氧化碳当量，共涉及254家企业；上海市自2026年起，将石化化工等高载能行业、数据中心纳管门槛降至年排放1万吨二氧化碳当量，水上运输业降至8万吨。03排放阈值动态调整机制全国碳市场对纳入行业设定明确排放阈值，如发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业为年度直接排放量2.6万吨二氧化碳当量；天津市将地方碳市场纳入标准由年碳排放2万吨以上调整为1万吨以上；上海市计划自2028年起，将年排放1万吨及以上二氧化碳当量的高等学校、医院等公共机构纳入市场管理。04非二氧化碳温室气体纳入探索部分地区已开始研究非二氧化碳温室气体纳入市场管理，如上海市在其碳市场全面深化改革行动方案中提出，将探索氧化亚氮、甲烷等非二氧化碳温室气体纳入市场管理，以更全面地控制温室气体排放。重点排放单位名录管理机制创新动态调整纳入标准与覆盖范围参考天津碳市场做法，将纳入标准由年碳排放2万吨以上调整为1万吨以上，并新增货运港口、水上及航空货物运输行业，使企业数量增加115家。全国层面，发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业年度直接排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的企业纳入管理，同时石化、化工等行业年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的单位需报送排放报告。分行业差异化名录管理策略全国碳市场对发电、钢铁、水泥、铝冶炼四大行业实施强制碳履约全流程管理，包括名录纳入、月度存证、年度报告等。对暂未纳入全国碳市场的石化、化工、建材（平板玻璃）、有色（铜冶炼）、造纸、民航等行业，要求其报送年度排放报告并进行核实，为未来纳入市场做好数据准备。名录制定与公布的规范化流程省级生态环境主管部门需在2026年10月31日前公布2027年度发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位名录，通过全国碳市场管理平台和官方网站向社会公开，并及时告知企业权利义务。天津等地明确了排放单位名单确定标准及报送程序，确保名录管理公开透明。与地方碳市场名录的协同衔接《碳排放权交易管理暂行条例》规定，条例施行后不再新建地方碳市场，重点排放单位不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳市场交易。现有地方碳市场需参照条例健全管理制度，全国与地方名录管理形成有效互补与过渡。地方与全国碳市场衔接机制

功能定位与发展路径全国碳市场聚焦统一配额管理、交易与监管，地方碳市场可在扩大覆盖范围、完善市场调节机制、创新监管手段、健康有序发展碳金融等方面先行先试，为全国市场探索经验。

配额结转与过渡安排进入全国碳市场的地方纳管单位，其结余配额原则上可在地方碳市场分三年逐步结转，如上海明确此类单位结余配额三年内在本地市场结转。

监管协同与信息共享现有地方试点需按照全国统一要求规范运行，强化与全国碳市场在数据管理、监管执法等方面的协同，建立碳市场相关数据部门共享机制，避免政策冲突与监管空白。

地方创新经验的推广鼓励地方碳市场在绿色金融创新（如碳质押、碳回购）、自愿减排机制（如碳普惠）等领域探索实践，形成可复制经验后推广至全国，助力全国碳市场活力提升。数据质量管理体系升级03完善排放因子法核算体系依据生态环境部最新发布的钢铁、水泥行业企业温室气体排放核算与报告、核查技术指南，以及2023年电力二氧化碳排放因子，确保现有排放因子法核算的准确性和规范性，作为当前核算的基础方法。探索基于自动监测的核算路径鼓励有条件的企业加强烟气二氧化碳排放自动监测技术应用，安装并试运行自动监测设备，开展自动监测数据与核算数据的比对分析。对连续稳定运行的设备，可申请数据评估以确定数据获取方式，提升核算实时性与精准度。分行业差异化推进实施对于钢铁等计量情况复杂、参数众多的行业，优先配备关键计量器具并进行检定校准，如计量燃料消耗量的电子汽车衡、皮带秤等，为自动监测核算奠定基础；对数据基础较好的行业，逐步扩大自动监测核算试点范围。核算方法双轨制推进策略月度信息化存证制度实施要点

存证主体与覆盖范围发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位需执行月度存证；其他行业如石化、化工等暂未要求月度存证，仅需年度报告报送。

存证时限与平台要求每月结束后的40个自然日内完成碳排放统计核算数据信息化存证，通过全国碳市场管理平台（）进行操作。

存证数据内容规范需存证数据包括燃料消耗量、产品产量等关键核算参数，数据需符合最新行业核算指南要求，确保可追溯性与原始记录完整。

存证与年度报告衔接月度存证数据将作为年度温室气体排放报告的基础依据，企业需确保月度数据与年度报告数据的一致性，核查机构将对数据连续性进行验证。计量器具全流程管理规范

关键计量器具清单与配备标准明确直接影响碳排放核算的核心参数涉及的计量器具，如计量燃料消耗量的电子汽车衡、皮带秤，计量粗钢产量的轨道衡等，要求企业按规范配备。

强制检定与校准制度依法对碳排放关键计量器具进行定期检定或校准，确保计量数据准确可靠，制定并执行计量技术规范，开展碳排放计量审查。

全生命周期台账管理建立计量器具从采购、安装、使用、维护、检定到报废的全生命周期管理台账，原始记录和管理台账至少保存五年，确保数据可追溯。

数据采信与核查衔接机制对按照要求对接重点用能单位能耗在线监测系统的企业，试点在碳排放核查工作中直接采信相关计量数据，提升核查效率与数据质量。核查机制与技术服务机构监管04差异化核查模式构建建立重点排放单位动态分级机制依据企业历史排放数据质量、减排措施落实情况及合规记录，将重点排放单位划分为不同等级。对数据质量持续达标的企业，可实施简化核查流程；对高风险企业，则加强现场核查力度。推行“白名单”与“重点监控名单”制度对于核查年度之前连续2年未发现不符合项且文件评审无疑问的企业，经省级生态环境主管部门同意后，可纳入“白名单”并免于现场核查。对存在数据异常、违规记录的企业列入“重点监控名单”，增加核查频次。优化核查资源配置与技术应用支持第三方技术服务机构开展远程和线上审核，减少对合规企业的现场干扰。对“重点监控名单”企业及特定高排放行业，加大现场核查资源投入，综合运用大数据、物联网等技术提升核查精准度。实施认证机构资质管理对全国碳排放权交易市场核查机构实施认证机构资质管理，明确准入条件、行为规范和退出机制，提升机构专业能力与公信力。加强检验检测机构管理加强碳排放相关检验检测机构管理，要求其遵守国家技术规程和规范，对出具的检验检测报告承担相应责任，严禁出具虚假报告。建立违规机构清出机制建立违规机构清出机制，对在温室气体排放相关检验检测、年度排放报告编制和技术审核中弄虚作假的机构，依法取消资质、禁止从事相关业务。培育国际化技术服务机构积极培育咨询服务、检验检测、审定核查等技术服务业，定期开展评估，打造国际性技术服务机构，提升服务质量与国际认可度。第三方机构资质认证与退出机制远程核查技术应用与风险防控

远程核查技术的主要应用场景市生态环境局统一委托第三方技术服务机构开展碳核查工作，支持其开展远程和线上审核，明确必须开展现场核查的工作范围，对核查对象力争做到“无事不扰”，最大限度减少现场核查工作。

远程核查技术的实施优势远程核查可降低企业迎检成本，提高核查效率，尤其在企业数量增加、核查技术提升的情况下，有助于应对核查工作困难，做实做细核查工作，保障工作质量。

远程核查中的数据质量风险点远程核查依赖企业提供的电子数据和支撑材料，存在数据上传不完整、原始记录可追溯性不足、视频核查场景局限性等风险，可能影响核查结果的准确性。

远程核查风险防控措施加强对技术服务机构的培训、指导和监督，建立数据质量控制标准和线上审核流程规范；要求企业确保上传数据的真实性、完整性，并对关键数据进行交叉验证；对高风险企业或存疑数据，适时开展补充现场核查。配额管理与履约机制完善05总量控制与有偿分配比例优化

科学设定阶段性配额总量目标根据国家温室气体排放控制目标及碳排放双控要求，综合考虑经济社会发展、行业特点、低碳转型成本等因素，科学设定碳市场阶段性配额总量控制目标。《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》提出，到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制。

稳妥有序提高配额有偿分配比例发挥配额有偿发放机制的约束激励作用，按照碳达峰碳中和目标推进节奏，分行业设定差异化的有偿发放比例。如上海市计划到2027年，纳管单位配额有偿发放比例控制在8%以内；到2030年，该比例进一步提高。有偿分配收入专项用于支持碳市场建设、低碳技术发展等。

建立配额储备与市场调节机制建立健全储备配额调控机制，平衡市场供需，增强市场稳定性和流动性。合理确定用核证自愿减排量抵销碳排放配额清缴的比例，完善市场调控手段，避免配额供需失衡导致市场失灵，为碳市场健康发展提供保障。配额预分配与清缴时间节点管理全国碳市场预分配时间节点2026年4月10日前，省级生态环境主管部门向钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位预分配2025年度碳排放配额；2026年6月30日前向发电行业重点排放单位预分配2025年度碳排放配额。全国碳市场最终清缴截止日期2026年12月31日前，省级生态环境主管部门组织发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位按时足额完成2025年度碳排放配额清缴。地方碳市场清缴时间调整《天津市碳排放权交易管理暂行办法》规定，年度配额清缴完成时间由6月30日调整为10月31日，为核查工作预留更充足时间。储备配额与市场调节机制设计

建立配额储备与市场调控机制根据中共中央办公厅国务院办公厅《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》，需建立配额储备和市场调节机制，平衡市场供需，增强市场稳定性和流动性。

设定配额有偿竞价发放与收入管理规则上海市在其《碳市场全面深化改革行动方案（2026-2030年）》中提出，研究制订碳排放配额有偿竞价发放收入收缴管理规定，统筹财政资金支持碳市场建设发展。

完善重点行业配额总量控制试点《意见》明确到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制，上海市已探索对碳排放总量相对稳定的行业试点实施配额总量控制，并为战略性新兴产业和未来产业预留发展空间。

建立科学的配额结转规则上海市规定进入全国碳排放权交易市场的纳管单位，其结余的碳排放配额原则上三年内在上海碳排放权交易市场逐步结转，以平滑市场过渡，稳定企业预期。信用监管与激励约束体系构建06重点排放单位信用评价指标体系

基础信用指标：合规性与数据质量以碳排放报告真实性、完整性、准确性为核心，涵盖排放数据质量控制方案执行情况、月度信息化存证及时性与规范性、年度报告与核查配合度等，参考《碳排放权交易管理暂行条例》对数据造假的惩戒要求。

核心信用指标：配额履约与减排成效包括配额清缴完成率及及时性（如全国碳市场2025年度配额清缴需在2026年12月31日前完成）、企业年度实际排放量与配额分配量的偏离度、自主减排措施实施效果及减碳量，体现企业对碳市场政策的响应与贡献。

拓展信用指标：管理能力与绿色转型包含碳资产管理体系建设情况（如是否设立专职部门）、绿色电力使用比例（如绿电碳减排核减执行情况）、清洁运输等低碳技术应用（如天津市清洁运输配额激励政策下的减排成果）、碳排放信息公开透明度等。

动态评价与分级机制建立“基础分+加分项-扣分项”的动态评分体系，结合日常监管、年度核查结果进行信用等级划分（如守信、一般、失信），参考地方实践（如重庆将配额清缴情况纳入信用评价，安徽对重点排放单位实施信用分级监管）。重点排放单位失信惩戒将未按规定履行配额清缴义务、碳排放数据弄虚作假等行为纳入信用评价指标，实施“双随机、一公开”监管频次提高、限制参与政府项目等惩戒。技术服务机构失信惩戒对出具虚假检验检测报告、篡改伪造数据的技术服务机构，依法处以罚款、取消资质，禁止从事相关业务，并建立信用记录向社会公开。金融机构失信惩戒对未按要求披露碳排放权质押信息、参与操纵市场等行为的金融机构，限制其参与碳金融业务，相关信息纳入金融信用信息基础数据库。跨部门联合惩戒机制生态环境部门与发改、金融、市场监管等部门共享失信信息，实施跨部门联合奖惩，如限制失信主体获得财政资金支持、绿色信贷等。失信行为联合惩戒措施清洁运输与绿电核减激励政策清洁运输配额激励机制

重点排放单位采用清洁能源或新能源车辆替代燃油车辆，可依据《天津市温室气体重点排放单位清洁运输碳核算技术指南》编制专项报告，市生态环境局核查减排量后免费发放对应碳配额，鼓励交通运输清洁化转型。绿电碳排放核减规则

重点排放单位通过合同能源管理、市场化交易购入的自用非化石能源电力，或自建光伏输出的电力，不计入净购入电力量。需在年度排放报告中详细说明，并提供交易合同、结算发票、《绿色电力消费凭证》等支撑材料。激励政策实施意义

两项政策通过经济激励手段，引导企业主动减少运输环节碳排放、增加绿色电力消费，是推动减污降碳协同增效的重要举措，有助于加速能源结构优化和产业绿色低碳转型。地方实践经验与创新案例07明确排放单位名单与管理分级天津碳市场将工业及货运港口、水上货物运输、航空货物运输、机场等行业年度温室气体排放量达到1万吨二氧化碳当量的254家企业纳入本市碳排放权交易市场管理，另有67家排放单位需编制报告但不纳入碳市场管理，实现分类管控。规范报告编制与质量控制计划要求各排放单位需按国家和本市技术规范编制年度温室气体排放报告和数据质量控制计划，采用0.8273tCO₂/MWh的化石能源电力二氧化碳排放因子，并同步修订基准年排放量。对绿电购入、新增产品或设施等情况需在报告中详细说明并提供支撑材料。优化材料报送与核查组织方式重点排放单位和其他排放单位分别于3月底前和4月17日前向区生态环境局报送材料，区局审核后汇总报市生态环境局。市生态环境局统一委托第三方技术服务机构开展核查，支持远程和线上审核，明确现场核查范围，减少对企业的干扰。创新清洁运输配额激励机制重点排放单位采用清洁能源或新能源车辆替代燃油车辆的，可按《天津市温室气体重点排放单位清洁运输碳核算技术指南》编制专项报告，市生态环境局核查其碳减排量并免费发放对应碳配额，鼓励交通运输清洁化。天津碳市场数据质量管控经验上海碳市场深化改革行动方案

01市场扩容与覆盖范围拓展自2026年起，石化化工等高载能行业、数据中心的纳管门槛降至年排放1万吨二氧化碳当量，水上运输业降至8万吨。2028年起，年排放1万吨及以上的高校、医院等公共机构将逐步纳入配额管理。

02配额分配与管理制度创新建立同碳排放总量与强度双控制度相衔接的配额分配制度，对碳排放总量相对稳定的行业试点实施配额总量控制。到2027年，纳管单位配额有偿发放比例控制在8%以内，2030年进一步提高。

03核算方法学与碳定价机制优化推动工业领域重点行业温室气体排放核算方法由“组织碳”转向“设施碳”，鼓励企业实施“产品碳”核算。建立以碳市场为主体的碳定价机制，强化电—碳协同管控及绿色电力证书衔接。

04碳普惠与自愿减排激励机制健全碳普惠可持续运行管理机制，重点推动绿色出行、节能降耗等领域减排场景，依托区块链技术确保减排量可测量、可追溯、可核查。创新碳普惠激励，探索个人碳信用在绿色金融、消费等领域应用。

05碳金融产品与服务体系丰富支持金融机构在风险可控前提下参与温室气体自愿减排活动、碳排放权现货及衍生品交易。研究将碳资产纳入金融机构合格担保品范围，推动建立基于企业碳绩效的碳账户体系。湖北碳市场立法实践与启示

明确立法目的与适用范围《湖北省碳市场建设促进条例（草案送审稿）》旨在促进碳市场建设，推动经济社会发展全面绿色转型，实现碳达峰、碳中和目标，适用于本省行政区域内促进碳市场建设的相关活动。

确立政府主导与市场机制结合原则条例明确碳市场建设坚持政府引导、市场主导、科技创新、公众参与、风险防范原则，省人民政府统一领导全省碳市场建设促进工作，将其纳入国民经济和社会发展规划。

规范碳交易核心管理要素条例对碳排放配额管理、重点排放单位名录、碳交易覆盖范围、交易主体与品种、碳排放监测、报告与核查、配额清缴等关键环节做出明确规定，构建了完整的碳交易管理框架。

强调多元化服务与绿色转型支撑条例提出支持建设碳市场基础设施，拓展全国碳排放权注册登记结算系统功能，规范有序推进碳金融创新，构建“碳交易服务、碳金融创新、碳普惠应用、碳科技转化、碳产业培育”一体化服务体系，助力绿色低碳转型。实施路径与保障措施08监管能力建设与技术支撑体系

完善碳市场综合管理平台推动建设全链条、数字化、智能化的全国碳市场管理系统、注册登记系统和交易系统，强化服务功能，保障数据安全。例如，上海市建立碳排放综合管理平台，加强对碳排放数据质量的动态跟踪与监管。提升动态监管与风险预警能力地方生态环境、市场监管部门综合运用大数据、区块链、物联网等技术实施动态监控，构建“动态监控—风险预警—精准监管”模式，实现从传统事后核查向事前预防、事中监控转变。强化碳排放计量与数据存证体系加强碳排放关键计量器具配备、使用和管理，依法进行检定或校准，制定计量技术规范，开展碳排放计量审查。实施重点