中国全国碳交易市场运行机制与发展趋势研究专题研究报告

中国全国碳交易市场运行机制与发展趋势研究专题研究报告摘要本报告聚焦中国全国碳排放权交易市场的运行机制与发展趋势，系统分析了市场自2021年启动以来的运行状况。截至2025年底，全国碳市场累计成交量达8.65亿吨，累计成交额576.63亿元，已成为全球规模最大的碳交易市场。报告深入剖析了碳市场的配额分配机制、交易制度设计、履约监管体系等核心运行机制，识别了市场扩容、碳价波动、数据质量等关键挑战，并结合国际经验提出了完善市场机制、强化金融属性、推动行业扩容等战略建议，为中国碳市场高质量发展提供决策参考。一、背景与定义1.1碳交易市场的起源与发展碳排放权交易是一种基于市场机制的温室气体减排政策工具，其核心理念是通过设定排放总量上限并允许排放权在市场中自由交易，以最低成本实现减排目标。这一概念最早可追溯至1997年《京都议定书》确立的清洁发展机制（CDM）和排放贸易机制（ET），为全球碳市场的发展奠定了制度基础。欧盟碳排放交易体系（EUETS）于2005年正式启动，成为全球首个跨国碳交易市场，其运行经验为其他国家提供了重要借鉴。此后，韩国、加拿大魁北克省、美国加州等相继建立区域性碳市场，全球碳市场呈现多元化发展态势。据国际碳行动伙伴组织（ICAP）统计，截至2025年，全球已有超过30个碳交易体系正在运行，覆盖全球约16%的温室气体排放。1.2中国碳市场的建设历程中国碳市场的建设经历了从地方试点到全国统一市场的渐进式发展路径。2011年，国家发改委批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳七省市开展碳排放权交易试点工作。2013年至2014年间，各试点市场相继启动交易，为全国碳市场建设积累了宝贵经验。2017年12月，全国碳排放权交易体系建设正式启动，电力行业被确定为首个纳入行业。2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式上线交易，标志着中国碳市场进入新阶段。2024年1月，全国温室气体自愿减排交易市场（CCER市场）重启，进一步完善了碳市场体系。2025年，钢铁、水泥、铝冶炼三个行业被纳入全国碳市场，实现了首次行业扩容。1.3核心概念界定碳排放配额（CEA）：政府主管部门根据国家减排目标，按照一定规则分配给重点排放单位的、允许其在一定时期内排放一定数量温室气体的权利凭证。全国碳市场目前采用免费分配为主的方式，配额总量根据行业基准法确定。国家核证自愿减排量（CCER）：指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。CCER可用于抵消重点排放单位的碳排放配额清缴，抵消比例不超过应清缴碳排放配额的5%。履约周期：指重点排放单位完成碳排放配额清缴的时间周期。全国碳市场第一个履约周期为2019-2020年，第二个履约周期为2021-2022年，目前处于第三个履约周期（2023-2024年）。二、现状分析2.1市场规模与交易数据全国碳市场自2021年7月启动以来，市场规模持续扩大，交易活跃度稳步提升。据上海环境能源交易所数据，截至2025年12月31日，全国碳市场碳排放配额累计成交量达8.65亿吨，累计成交额576.63亿元，成为全球覆盖排放量最大的碳交易市场。从年度交易数据来看，2024年全国碳市场表现亮眼。全年碳排放配额（CEA）成交量达1.89亿吨，成交额181.14亿元，创下市场启动以来年度成交额新高，日均成交量较上一履约周期上涨43.55%。2025年市场延续良好态势，截至5月13日，累计成交量已达8.97亿吨，累计成交额突破600亿元。碳价方面，全国碳市场碳价整体呈上升趋势。2024年碳价从年初约48元/吨上涨至年店97.49元/吨，涨幅超过100%。2024年第三季度，碳价连续47个交易日站上100元/吨高位，并在11月达到近106元/吨的历史高点。碳价上涨反映了市场对配额稀缺性预期的增强，也体现了碳减排成本的逐步显性化。2.2行业覆盖与参与主体全国碳市场覆盖范围持续扩大。初期仅纳入发电行业，覆盖约2200家重点排放单位，年排放量约45亿吨二氧化碳。2025年，钢铁、水泥、铝冶炼三个高耗能行业被纳入市场，预计新增约1500家重点排放单位，覆盖排放量将大幅增加。从参与主体结构来看，目前市场参与者以重点排放单位为主，包括各大发电集团及其下属电厂。华能集团、国家能源集团、华电集团、大唐集团、国家电投集团等五大发电集团是市场的主要参与者。随着市场发展，金融机构、碳资产管理公司等非控排主体也在逐步进入市场，但参与程度仍有限。2.3市场运行机制全国碳市场的运行机制主要包括配额分配、交易组织、履约监管三个核心环节。配额分配方面，采用基准线法免费分配为主的方式。电力行业根据机组类型、燃料类型、冷却方式等因素划分基准线，以机组实际产出乘以相应基准值确定配额量。这种分配方式既保障了公平性，又激励企业提高能效。交易组织方面，上海环境能源交易所承担全国碳市场交易系统建设运维职责。交易方式包括挂牌协议交易、大宗协议交易两种。挂牌协议交易适用于单笔交易量较小的情形，大宗协议交易适用于单笔交易量超过10万吨的情形。交易时间为每周一至周五上午9:30-11:30、下午13:00-15:00。履约监管方面，生态环境部负责全国碳市场的统一监管，各省级生态环境部门负责本行政区域内重点排放单位的配额清缴监管。重点排放单位需在规定期限内完成配额清缴，未按时足额清缴的将面临行政处罚。三、关键驱动因素3.1政策驱动政策是推动中国碳市场发展的核心驱动力。2020年9月，习近平主席在联合国大上宣布中国力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的双碳目标，为碳市场建设提供了顶层指引。此后，一系列政策文件相继出台，形成了较为完善的政策体系。2024年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》，明确提出扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围、完善碳排放统计核算体系、强化碳市场功能等重点任务。该文件是碳市场领域规格最高的政策文件，标志着碳市场建设上升为国家战略。2025年，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，正式启动碳市场首次行业扩容。这一政策突破将碳市场覆盖范围从电力行业扩展至钢铁、水泥、铝冶炼三大高耗能行业，大幅提升了市场覆盖面和减排潜力。3.2技术驱动技术进步为碳市场高效运行提供了有力支撑。在排放监测方面，连续排放监测系统（CEMS）的应用提升了排放数据的准确性和时效性。在交易系统方面，区块链、大数据等技术的应用增强了交易透明度和安全性。在碳资产管理方面，智能化碳资产管理平台帮助企业实现碳资产的全生命周期管理。以华能集团为例，其2024年上线的电煤碳效智能决策系统，通过实时对接煤矿化验数据、机组运行参数和碳市场价格，实现采购方案碳排放成本预核算，成功将履约成本降低11%。这一案例展示了数字化技术在碳资产管理中的应用价值。3.3市场驱动市场力量的觉醒是碳市场发展的重要推动因素。随着碳价上涨，企业碳减排意识显著增强，碳资产管理逐步从合规成本中心向价值创造中心转变。越来越多的企业开始主动开展碳盘查、制定减排计划、优化碳资产配置。金融机构对碳市场的关注度也在提升。碳期货、碳期权、碳基金等碳金融产品的研究开发正在推进，碳资产的金融属性逐步显现。虽然目前金融机构参与碳市场仍有限制，但市场对碳金融创新的期待日益增强。3.4国际驱动国际气候治理进程对中国碳市场发展产生重要影响。欧盟碳边境调节机制（CBAM）于2023年进入过渡期，将于2026年正式实施。这一机制要求进口到欧盟的产品承担相应的碳成本，对中国出口企业形成压力，也倒逼国内碳市场加快完善、提升碳价水平。《巴黎协定》第六条关于国际碳市场合作的规则已基本确定，为各国碳市场的互联互通提供了框架。中国作为全球最大的碳排放国和碳市场，在国际碳市场规则制定中的话语权不断提升，碳市场国际化发展面临重要机遇。四、主要挑战与风险4.1碳价波动风险碳价大幅波动是碳市场面临的主要风险之一。2024年碳价从年初约48元/吨上涨至年店97.49元/吨，涨幅超过100%，期间曾出现连续多日涨停的情况。碳价快速上涨虽然反映了配额稀缺性预期，但也给企业带来较大的履约成本压力。碳价波动的原因是多方面的：一是配额分配总量与实际排放之间存在缺口，导致配额稀缺；二是市场参与者结构单一，以控排企业为主，缺乏足够的流动性提供者；三是市场信息透明度有待提升，投资者对市场供需状况的判断存在分歧；四是履约周期临近时集中交易导致价格剧烈波动。过高的碳价波动不利于企业进行长期减排投资决策，也影响碳市场价格发现功能的发挥。如何平衡碳价上涨与市场稳定，是碳市场发展需要解决的重要问题。4.2数据质量挑战数据质量是碳市场健康运行的基石，但目前在数据监测、报告、核查（MRV）环节仍存在挑战。部分企业排放数据基础薄弱，计量设备不完善，数据记录不规范。第三方核查机构能力参差不齐，核查质量难以保证。数据造假问题时有发生。2022年，生态环境部通报了多家碳排放数据造假案例，涉及篡改伪造检测报告、制作虚假煤样等违法行为。这些案例暴露出数据监管体系存在的漏洞，也损害了碳市场的公信力。随着钢铁、水泥、铝冶炼等行业纳入碳市场，数据质量挑战更加突出。这些行业的排放核算方法比电力行业更为复杂，涉及更多工艺环节和排放源，对数据监测和核查能力提出更高要求。4.3市场流动性不足市场流动性不足制约了碳市场功能的有效发挥。目前全国碳市场参与者以重点排放单位为主，交易动机主要是履约需求，缺乏投机性交易和套利交易。金融机构参与受限，做市商制度尚未建立，市场深度不足。交易集中在履约期临近时段是流动性不足的典型表现。2024年12月，全国碳市场交易活跃度明显下降，碳价呈现下趌走势，主要原因是大部分重点控排企业已完成履约要求。这种脉冲式交易特征不利于形成连续、稳定的价格信号。4.4法律法规不完善碳市场法律法规体系尚不完善。目前碳市场运行主要依据部门规章和规范性文件，缺乏高位阶的法律支撑。《碳排放权交易管理条例》尚未正式出台，碳配额的法律属性、交易纠纷处理机制、违法违规行为的法律责任等关键问题缺乏明确的法律规定。碳资产的产权界定也存在模糊地带。碳配额是否属于财产权、能否作为抵押品、破产时如何处理等问题尚未明确，影响了企业对碳资产的确认和金融机构对碳资产的认可。五、标杆案例研究5.1华能集团：智能化碳资产管理实践中国华能集团是国内最大的发电企业之一，也是全国碳市场的重要参与者。华能国际以37111.46万吨碳排放量位居上市公司碳排放量榜首，其火电装机占比64.18%，面临较大的减排压力。面对碳市场带来的挑战，华能集团积极推进碳资产管理体系建设。集团制定了《华能碳资产管理办法》，规范碳资产运营流程，提高碳资产开发、管理和利用水平。2024年，华能上线电煤碳效智能决策系统，通过实时对接煤矿化验数据、机组运行参数和碳市场价格，实现采购方案碳排放成本预核算，成功将履约成本降低11%。华能集团还积极布局清洁能源转型。集团提出到2025年清洁能源装机占比达到50%以上，到2035年达到75%以上的目标。2025年4月，华能张掖能源有限公司申请“碳排放量的减排方法及装置”专利，展示了企业在碳减排技术创新方面的努力。5.2国家能源集团：碳市场履约管理实践国家能源投资集团是全球最大的煤炭生产商和火电运营商，在全国碳市场中占据重要地位。集团拥有大量燃煤电厂，碳排放量巨大，碳市场履约管理任务艰巨。国家能源集团建立了集团层面的碳资产集中管理体系，设立碳资产管理专业公司，统筹管理集团内各电厂的碳配额。通过集中管理，集团能够优化碳配额在不同电厂间的调配，提高碳资产利用效率。同时，集团积极推进煤电节能改造，降低供电煤耗，减少碳排放。在CCER市场重启后，国家能源集团积极参与自愿减排项目开发，利用集团在风电、光伏等新能源领域的资源优势，开发CCER项目，为碳配额清缴提供抵消手段。5.3上海环境能源交易所：市场平台建设实践上海环境能源交易所是全国碳市场的交易平台，承担交易系统建设运维、市场服务、价格监测等重要职能。交易所在市场建设中积累了丰富经验。在交易系统建设方面，交易所开发了稳定高效的电子交易系统，支持挂牌协议交易和大宗协议交易两种方式，能够满足不同规模交易的需求。在市场服务方面，交易所建立了完善的会员管理制度，为重点排放单位和投资机构提供开户、交易、结算等全流程服务。在价格监测方面，交易所建立了碳市场价格监测预警机制，及时发现异常交易行为，维护市场秩序。2025年中国碳市场大会在上海成功举办，交易所作为承办单位之一，展示了上海在碳市场建设中的领先地位。六、未来趋势展望6.1行业覆盖持续扩大未来3-5年，全国碳市场行业覆盖范围将持续扩大。2025年钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入后，预计十五五期间石化、化工、造纸、航空等行业也将逐步纳入。到2030年，全国碳市场覆盖行业有望达到8-10个，覆盖排放量占全国总排放量的比例将从目前的40%左右提升至60%以上。行业扩容将带来市场规模的大幅增长。预计到2030年，全国碳市场年度交易量有望突破5亿吨，年度成交额有望超过500亿元。市场参与主体将更加多元化，除重点排放单位外，金融机构、碳资产管理公司、投资机构等将更深入参与市场。6.2碳价稳步上行在双碳目标约束下，碳配额总量将逐步收紧，碳价有望稳步上行。参考欧盟碳市场经验，碳价上涨是推动企业减排的重要信号。预计到2030年，全国碳市场碳价有望达到150-200元/吨的水平，与国际碳市场价格逐步接轨。碳价上涨将推动企业加大减排投资。当碳价超过一定阈值时，碳捕集、利用与封存（CCUS）等高成本减排技术将具备经济可行性，推动深度减排技术的商业化应用。同时，碳价上涨也将增强可再生能源的竞争力，加速能源结构转型。6.3碳金融创新发展碳金融产品创新将加速推进。随着市场成熟度提升，碳期货、碳期权、碳远期等衍生品有望推出，为企业提供风险管理工具。碳基金、碳信托等投资产品将丰富投资者的选择。碳资产质押融资、碳资产证券化等创新业务将盘活企业碳资产。金融机构参与碳市场的渠道将进一步拓宽。预计未来将出台金融机构参与碳市场的专项政策，明确准入条件、业务范围、风险管理要求等。银行、证券、保险、基金等各类金融机构将在碳市场中发挥更大作用。6.4国际化程度提升中国碳市场的国际化程度将逐步提升。一方面，中国将积极参与国际碳市场规则制定，推动《巴黎协定》第六条机制落地，探索与一带一路沿线国家的碳市场合作。另一方面，随着欧盟CBAM正式实施，中国碳市场与国际碳市场的联动将更加紧密。未来，中国碳市场有望与欧盟碳市场建立某种形式的链接机制，实现碳配额的互认或抵消。这将有助于降低中国出口企业的CBAM成本，也有助于提升中国碳市场的国际影响力。七、战略建议7.1完善法律法规体系加快出台《碳排放权交易管理条例》，明确碳配额的法律属性、交易规则、监管职责、法律责任等核心内容。在条例中明确碳配额作为用益物权的法律地位，为碳资产的确认、计量、质押、处置提供法律依据。完善配套规章和规范性文件，形成层次分明、内容完备的碳市场法律法规体系。7.2强化数据质量管理建立健全碳排放数据监测、报告、核查（MRV）制度，提升数据质量。推广应用连续排放监测系统（CEMS），提高排放数据监测的自动化水平和准确性。加强对第三方核查机构的监管，建立核查质量评估和退出机制。严厉打击数据造假行为，提高违法成本，维护市场公信力。7.3增强市场流动性引入做市商制度，提高市