【环境行政公益诉讼检察建议制度概述2800字】

环境行政公益诉讼检察建议制度概述（一）环境行政公益诉讼诉前检察建议概念首次提出推动环境公益诉讼，还是在2005年，为了全面落实科学发展观，建设环境友好型社会，保护生态环境，从而决定研究建议环境民事和行政公益诉讼制度。2015年，在北京、湖北等13个地区，经过深思熟虑和精心策划，检察机关提起公益诉讼试点工作开始，时间为两年。经过试点，一大制度创新——诉前程序应运而生。两年后的6月，《行政诉讼法》的修订，对此公益诉讼作出明确规定。环境行政公益诉讼制度，在我国正式立法并颁布实施。在生态环境和资源保护领域，根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，检察机关发现负有环境保护管理监督职责的行政机关不履行法定职责，而致使环境公益受到损害时，不能直接提起环境公益诉讼，应先向行政机关提出检察建议，通过诉前程序这一必要的前置程序，以阻止环境继续受到损害、恢复原状。这一前置程序的设立，对及时维护诉前程序中的社会公共利益发挥了重要作用，通过向有法定监督职责的行政机关发出检察建议，从而可以督促该机关履行法定监督职责。[1]最高人民检察院民事行政检察厅：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，中国检察出版社2017年版，第108页。1][1]最高人民检察院民事行政检察厅：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，中国检察出版社2017年版，第108页。诉前检察建议程序并不是可选择性的，而是和诉讼程序具有同等地位，与其相辅相成。《行政诉讼法》第25条中使用是语气强烈的“应当”一词，而并非“可以”等语气较弱的词语，意味着诉前检察建议是必经程序，具有强制性。提起诉讼前，不能绕过诉前检察建议程序。由此可见，诉前检察建议是不可或缺、不能被忽视的一个环节，其重要性不言而喻，值得大家重视。虽然检察建议已经成为一个法学专有名词，但诉前检察建议的概念结构等问题却仍没有明朗。关于诉前检察建议的概念，理论界尚无一致意见，且争议颇多。“语义说”认为检察机关提出的全部意见都完全归于检察建议的范围，这种观点使得检察建议的范围过于宽泛，造成概念的不确定性，不便于理解。“综合说”认为检察建议具有法律监督职能，同时，又兼具参与社会治安综合治理的功能，可检察机关过多地参与社会治安综合治理，有侵犯行政权的嫌疑。基于检察机关作为法律监督机关的本质属性，“法律监督说”认为检察机关有权对法律的实施进行监督和保障，更符合理论和实践的要求。[2]刘巧儿：《环境行政公益诉讼检察建议的法律进路》，载《中国环境管理干部学院学报》2018年第1期。2]笔者认为，检察建议的本质属性是法律监督功能，“法律监督说”指出检察建议能有效地监督和保障法律的实施，无论是在理论上还是在实践中，它都更符合检察建议的宗旨。[2]刘巧儿：《环境行政公益诉讼检察建议的法律进路》，载《中国环境管理干部学院学报》2018年第1期。具体到环境行政公益诉讼领域，诉前检察建议程序具体是指检察机关办理行政公益诉讼案件时，应当在诉前程序中，先向负有生态自然环境监督和管理义务和职能的有关行政机关作出检察建议。这样是为了促使其能够按照法律规定履行职，及时维护环境公共利益，发挥保障和维护环境公共利益的作用。收到检察建议后，如果相关行政机关持消极的态度，不自觉依法纠正的情况下，再提起此公益诉讼。（二）环境行政公益诉讼诉前检察建议的价值1．保护环境公益环境权具有公益性质，已成为国际社会普遍认同的一项基本权利，可以维护公民的尊严和幸福生活。我国《环境保护法》中对“环境”一词的定义，表明环境具有公共资源属性，是社会公益不可缺少的一部分。但是，遗憾的是，我国现行法不以明之。对于及时阻止生态环境恶化、被破坏，保护自然环境，需要及时共同介入民事和行政益诉讼。检察机关的重要职责之一有维护公益。在对《解释》的理解和适用上，最高法副院长江必新指出，公益诉讼的制度目标之一是“维护国家利益和社会公共利益”。伴随着相关法律法规的不断修订，相关制度也在不断完善，国家已经通过法律形式确认了环境公益诉讼的优先性。另外，保护环境公益更要及时和迅速。因此，规定了行政机关的两种履行期限，一般履行职责两个月的回复期和紧急情况下回复期为15天，以督促行政机关立即采取措施，防止损害继续发生和恶化，保障环境公益得到及时有效的救济。2．对行政权的的制约功能行政权既要依法赋予，又要受到有力的监督和制约，这是现代民主主义的根本立场，也是防止权力寻租的制度保证。[3]姜涛：《检察机关提起行政诉讼制度：一个中国问题的思考》，载《政法论坛》2015年第6期。3]当前，在环境保护问题上，行政机关的不作为和乱作为仍然存在。要解决这一问题，必须通过党的组织内部监督、民众监督、社会媒体舆论监督、行政监督等多方面的力量加以监督管理。这其中，特别需要重视关注的是加强检察机关对行政执法活动的法律监督，此乃为全面依法治国的核心内容。诉前检察建议制度的确立，是对行政权的一种制约。它有助于行政机关纠正不当的行为，积极履行其应尽的法律职责。究其原因，就在于相关行政机关没有依法进行社会治理，其典型表现是行政机关的不作为，从而导致大量相关领域诉讼的产生。以检察建议这种灵活的方式，直面问题，要求行政部门依法履职，及时纠正错误或缺位，恢复受破坏的环境。如果行政机关在法律规定的期限内依然不履行职权，则采取强制措施，对行政机关提起环境行政公益诉讼。[3]姜涛：《检察机关提起行政诉讼制度：一个中国问题的思考》，载《政法论坛》2015年第6期。刚柔并济的特有程序模式，体现了诉讼前检察建议对行政权保护实现社会公共利益的制约与激励作用。其目的在于明确检察权、行政权、审判权的内容界限，在尊重行政权、严格遵守权力边界的基础上，对行政权进行自我纠正式监督，以提高行政效率，维护三权平等地位。对犯有违法或者不正当行为的行政机关，要提出依法履职的要求。如未能履行职责，要以这种僵硬的方式向法院提起诉讼，以达到其目的。这种模式既不能突破检察权与行政权的界限，也不能造成检察权对行政权的过度干预，实现检察权的兜底保护。通过这一模式，实现了行政权、审判权、检察权的有机统一，提高了行政效率，实现了社会的和谐与稳定。3．程序分流从而提高司法效率程序分流的概念，最早出现在美国的刑事法典中。打破传统的刑事诉讼程序，筛选出符合条件的案件，通过非诉程序或特殊程序等其他方式加以解决，以实现程序的正义和效益的诉讼目的。行政公益诉讼中的诉前程序正是借鉴了“程序分流”的经验，对行政诉讼中是否需要以及如何进行程序分流作出了合理的解释。检察建议能够将案件进行分流，不必全部进入诉讼程序，能够节省司法资源，提高诉讼效能，并且符合我国司法审判的实际要求。随着全面法治的发展，诉讼案件数量不断增加，司法资源不足的矛盾日益突出，但司法资源仍然匮乏，无法满足社会发展的需要。在这种情况下，司法机关提高工作效率迫在眉急，进行工作转型，以实现司法资源的优化配置，节约成本，满足人民群众对其他价值需求。就环境行政公益诉讼而言，由于存在诉前检察建议程序的存在设置，因此在进入正式诉讼程序之前，大部分环境行政公益诉讼案件都可以解决。使环境受损情况得以更快地恢复，非常符合司法利益的价值。关于诉讼前检察建议的分流功能，其主要可以表现在两个方面：一方面，诉前检察建议制度为检察机关提供了“冷静期”，为行政机关提供“纠错期”[4]张彬，张一博：《行政公益诉讼诉前程序基本理论探析》，载[4]张彬，张一博：《行政公益诉讼诉前程序基本理论探析》，载《人民检察》2017年第4期，第64页。目前