自然资源厅永久基本农田保护工作手册

自然资源厅永久基本农田保护工作手册第一章总则第一节适用范围第二节法律依据第三节保护目标与任务第四节保护职责分工第五节保护原则与要求第六节本手册的适用与管理第二章保护范围与认定第一节永久基本农田的定义与范围第二节保护范围的划定标准第三节保护范围的认定程序第四节保护范围的动态管理第五节保护范围的变更与调整第六节保护范围的监督与检查第三章保护措施与制度第一节保护措施的实施要求第二节保护制度的建立与完善第三节保护资金的筹措与使用第四节保护工作的监督检查第五节保护工作的考核与奖惩第六节保护工作的责任追究第四章保护实施与监管第一节保护工作的组织与实施第二节保护工作的监督检查机制第三节保护工作的技术支撑与数据管理第四节保护工作的宣传教育与培训第五节保护工作的应急管理与处置第六节保护工作的责任落实与追责第五章保护成效与评估第一节保护成效的评估标准第二节保护成效的评估方法第三节保护成效的评估结果应用第四节保护成效的动态监测与反馈第五节保护成效的宣传与推广第六节保护成效的持续改进第六章附则第一节本手册的适用范围第二节本手册的解释权第三节本手册的实施时间第四节本手册的修订与废止第五节本手册的其他事项第1章总则1.1适用范围本手册适用于自然资源厅辖区内所有永久基本农田的保护与管理工作，涵盖耕地质量等级评定、划定、动态监测、用途管制、执法监督等全过程。根据《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》及相关政策文件，本手册明确了永久基本农田的保护范围和管理边界。适用于各级自然资源主管部门、乡镇人民政府及村集体经济组织等相关主体，确保责任落实到人、管理到位。本手册适用于耕地保护规划、年度实施方案、专项检查、考核评估等各项工作内容。本手册适用于永久基本农田的划定、动态监测、用途管制、执法监督、技术标准、政策执行等具体管理环节。1.2法律依据本手册依据《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《耕地保护法》《自然资源部关于加强永久基本农田保护工作的通知》等法律法规制定。根据《自然资源部关于完善永久基本农田保护制度的指导意见》（自然资发〔2021〕12号），明确了永久基本农田保护的政策依据和管理要求。本手册结合《土地利用总体规划》《国土空间规划》等规划文件，确保永久基本农田划定与用途管制的协调统一。法律依据还参考了《耕地质量等级评定标准》《永久基本农田划定技术规程》等技术规范。法律依据的制定与执行，需遵循“保护优先、严控开发、用途管制、动态监测”的基本原则。1.3保护目标与任务本手册明确永久基本农田保护目标为“确保耕地面积不减少、质量不下降、生态不受损”，并提出到2025年实现永久基本农田面积不低于耕地总面积的30%。根据《全国耕地保护规划（2016-2020年）》及《全国耕地保护规划（2021-2025年）》，明确了耕地保护的总体目标和具体任务。任务包括划定永久基本农田边界、建立动态监测机制、开展耕地质量评价、落实用途管制、强化执法监督等。本手册要求各级政府将永久基本农田保护纳入国民经济和社会发展规划，落实财政投入和政策保障。任务落实需结合地方实际，因地制宜制定实施方案，并定期开展成效评估与调整。1.4保护职责分工自然资源厅负责永久基本农田的划定、动态监测、执法监督及政策制定，是主要责任主体。各级自然资源主管部门负责具体实施，包括划定、监测、执法和考核。乡镇人民政府及村集体经济组织负责落实耕地保护责任，配合开展日常巡查和数据上报。农业农村部门负责耕地质量保护与农业面源污染治理，协同推进耕地保护工作。市县自然资源局负责组织落实本辖区永久基本农田保护任务，确保责任到岗、到人。1.5保护原则与要求本手册强调“保护优先、用途管制、动态监测、责任到人”的基本原则，确保耕地资源可持续利用。保护原则要求严格控制非农建设占用永久基本农田，禁止擅自改变用途，确保耕地“非粮化”“非农化”趋势。保护要求包括建立耕地质量等级评定体系、实施动态监测、定期开展巡查与执法检查，确保数据真实、准确、及时。保护原则还强调“全过程管理”，从划定、监测、执法到考核，形成闭环管理机制。保护要求需结合地方实际情况，制定差异化管理措施，确保政策落地见效。1.6本手册的适用与管理的具体内容本手册适用于永久基本农田的划定、动态监测、用途管制、执法监督、技术标准、政策执行等全过程管理。适用范围包括耕地质量等级评定、划定、动态监测、用途管制、执法监督、技术标准、政策执行等具体管理环节。本手册明确了永久基本农田的划定标准、技术规程、监测方法、执法依据及考核指标。适用内容涵盖耕地保护规划、年度实施方案、专项检查、考核评估、技术培训、数据统计等管理内容。本手册的管理内容需结合地方实际，制定实施细则，并定期更新和修订，确保政策持续有效。第2章保护范围与认定1.1永久基本农田的定义与范围永久基本农田是指经依法批准，用于农业生产的土地，其面积和边界由自然资源部门依据国家法律法规和土地利用总体规划确定，具有严格的法定保护期限和用途限制。根据《中华人民共和国土地管理法》第45条，永久基本农田是耕地中不可移动、不可变更的特殊类型土地，其划定需结合土地利用现状、农业生产需求及生态功能等因素综合考虑。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》明确指出，永久基本农田应优先保障粮食安全，确保粮食主产区的稳定发展。永久基本农田的划定范围通常包括耕地、林地、草地等，但需满足耕地占补平衡要求，确保耕地总量不减少、质量不降低。目前全国已划定永久基本农田面积超过10亿亩，占全国耕地面积的约40%，是国家粮食安全的重要保障。1.2保护范围的划定标准保护范围的划定需遵循“宜耕则耕、宜林则林、宜牧则牧”的原则，结合土地利用现状、农业生产需求及生态功能进行科学规划。《自然资源部关于加强永久基本农田保护的通知》（自然资发〔2020〕12号）提出，划定标准应以耕地为基础，结合土壤质量、灌溉条件、耕作便利性等综合因素。依据《土地管理法》第47条，永久基本农田的划定需经县级以上人民政府批准，并由自然资源部门统一公布。保护范围的划定应确保耕地面积不减少、质量不降低，同时兼顾生态安全与农业生产需求。通过遥感监测、地籍调查、实地勘验等手段，确保划定范围的准确性和权威性。1.3保护范围的认定程序保护范围的认定需由自然资源部门组织相关部门开展调查与评估，确保数据真实、准确、完整。依据《土地管理法》第48条，永久基本农田的认定程序包括土地调查、数据审核、专家评审、公示和批准等环节。《自然资源部关于加强永久基本农田保护的通知》（自然资发〔2020〕12号）明确，认定程序应公开透明，确保农民和相关利益方的知情权与参与权。保护范围的认定需结合土地权属、用途变化、生态状况等多方面因素，确保划定范围的科学性与合理性。通过信息化手段，实现保护范围的动态更新与管理，确保划定范围的持续有效。1.4保护范围的动态管理永久基本农田的动态管理需定期开展土地利用现状调查，确保保护范围的及时更新。《自然资源部关于加强永久基本农田保护的通知》（自然资发〔2020〕12号）提出，应建立动态监测机制，每三年进行一次全面调查。通过卫星遥感、无人机航拍、地面实地调查等手段，实现对保护范围的实时监测与管理。保护范围的动态管理需与土地利用总体规划、土地整治规划等相衔接，确保保护范围的科学性和可持续性。保护范围的动态管理应纳入地方政府绩效考核体系，确保责任落实到位。1.5保护范围的变更与调整永久基本农田的变更与调整需严格遵循法定程序，确保程序合法、内容合规。《土地管理法》第48条明确规定，任何单位或个人不得擅自改变永久基本农田的用途，变更或调整需经县级以上人民政府批准。《自然资源部关于加强永久基本农田保护的通知》（自然资发〔2020〕12号）指出，变更或调整应通过土地利用总体规划调整、土地整治项目等途径实现。保护范围的变更与调整需结合土地利用现状、农业生产需求、生态功能等综合因素，确保调整后的保护范围符合国家政策和规划要求。任何变更或调整均需在自然资源部门备案，并向社会公开，确保透明度和公众知情权。1.6保护范围的监督与检查的具体内容监督与检查需由自然资源部门牵头，联合农业农村、生态环境、水利等相关部门开展联合执法。《土地管理法》第63条明确，各级人民政府应定期对永久基本农田保护情况进行检查，确保保护范围的落实。监督与检查内容包括耕地保护情况、土地利用变化、生态功能变化、农民权益保障等。通过卫星遥感、无人机巡查、实地核查等方式，实现对保护范围的全过程监督与检查。监督与检查结果应作为考核地方政府绩效的重要依据，确保永久基本农田保护工作的有效实施。第3章保护措施与制度1.1保护措施的实施要求根据《自然资源部关于加强永久基本农田保护工作的指导意见》（自然资发〔2021〕12号），应严格执行耕地保护红线制度，落实“永久基本农田保护区”管理要求，确保耕地质量等级不低于二类。建立“田长制”责任体系，由县级以上政府主要领导担任田长，落实“网格化”管理，确保责任到村、到户、到地块。采用“卫星遥感+地面调查”相结合的方式，定期开展耕地质量监测与动态巡查，确保耕地面积不减少、质量不降低。对违反耕地保护政策的行为，依法依规追究责任，落实“一票否决”制度，确保耕地保护政策落地见效。引入第三方技术机构进行耕地质量评估与监测，提升数据准确性与科学性。1.2保护制度的建立与完善建立“永久基本农田保护规划”制度，明确保护范围、用途、边界和管理措施，确保保护政策有据可依。制定《永久基本农田保护管理办法》，细化保护责任、监管机制和法律责任，确保制度执行有章可循。建立“耕地保护考核机制”，将耕地保护纳入地方政府绩效考核体系，强化制度执行力。推行“耕地保护责任终身制”，落实“谁开发、谁保护，谁破坏、谁赔偿”原则，确保责任落实到位。完善耕地保护政策动态调整机制，根据耕地变化情况及时修订保护方案，确保政策持续有效。1.3保护资金的筹措与使用建立“财政投入+社会资本+市场化运作”多元资金筹措机制，保障耕地保护资金来源稳定。财政资金主要用于耕地质量提升、耕地保护执法、耕地修复和监测体系建设等方面，确保资金使用精准高效。推行“耕地保护专项基金”，由中央和地方财政共同设立，用于支持耕地保护项目实施。建立资金使用绩效评价机制，确保资金投入与保护成效相匹配，提高资金使用效率。引入市场化方式，如土地流转、耕地保护补偿机制，吸引社会资本参与耕地保护工作。1.4保护工作的监督检查建立“全过程监督”机制，涵盖耕地保护规划、实施、监管、考核等各个环节，确保监督无死角。引入“信息化监管平台”，实现耕地保护数据实时采集、动态监测与预警，提升监管效率。定期开展耕地保护专项督查，由自然资源部门牵头，联合农业农村、生态环境等部门开展联合检查。对耕地保护工作中发现的问题，及时通报并督促整改，确保问题整改到位。建立“耕地保护问题台账”，对问题分类管理、限期整改，确保问题整改闭环管理。1.5保护工作的考核与奖惩将耕地保护纳入地方政府年度考核指标，考核内容包括耕地面积、质量、执法成效等，考核结果与奖惩挂钩。建立“耕地保护先进县”评选机制，对保护成效突出的地区给予政策倾斜和资金支持。对耕地保护工作不力、造成耕地破坏的地区，依法依规追究相关责任人的行政或刑事责任。推行“耕地保护激励机制”，对保护成效显著的单位和个人给予表彰和奖励，激发积极性。建立“耕地保护绩效评估”制度，定期开展评估并发布评估报告，促进耕地保护工作持续提升。1.6保护工作的责任追究的具体内容明确耕地保护责任主体，落实“谁开发、谁保护，谁破坏、谁赔偿”原则，确保责任到人、落实到位。对违反耕地保护政策的行为，依法依规追究相关责任人的行政责任，情节严重的追究刑事责任。建立“耕地保护责任追究机制”，对保护不力、造成耕地破坏的单位和个人，实行“一票否决”制度。推行“耕地保护信用评价”制度，将耕地保护纳入信用体系建设，影响企业及个人的信用评价。建立“耕地保护责任追究台账”，对责任追究情况定期通报，确保责任追究制度落地见效。第4章保护实施与监管1.1保护工作的组织与实施根据《中华人民共和国土地管理法》及相关法规，自然资源厅负责统筹协调永久基本农田保护工作，明确各部门职责分工，建立多部门协同机制，确保政策落地见效。通过“耕地保护责任落实到人、到地块”的制度设计，落实耕地保护目标责任制，将永久基本农田保护纳入地方政府考核体系，强化责任追究。采用“网格化管理+信息化监管”模式，利用卫星遥感、无人机巡查、实地勘验等手段，实现对永久基本农田的动态监测与精准管理。建立“田长制”制度，由县级以上政府主要负责人担任田长，负责辖区内永久基本农田的日常巡查与监督管理，确保保护责任落实到村、到户。依据《自然资源部关于加强永久基本农田保护工作的指导意见》，制定年度保护计划，明确保护范围、用途管制、利用规划等具体内容，确保保护工作有序推进。1.2保护工作的监督检查机制建立定期巡查与随机抽查相结合的监督检查机制，利用卫星遥感、无人机、地面巡检等手段，对永久基本农田保护情况进行动态监测和评估。引入第三方评估机构，对永久基本农田保护成效进行独立评估，确保监督检查的客观性和权威性。建立“一票否决”制度，对违反永久基本农田保护政策的行为，依法依规进行问责，确保保护政策落地。通过“耕地保护绩效考核”制度，将永久基本农田保护纳入地方政府年度考核指标，强化责任落实。建立举报机制，鼓励社会公众参与监督，对破坏永久基本农田的行为进行及时处置，提升公众参与度。1.3保护工作的技术支撑与数据管理依托“国家自然资源地理信息平台”，构建永久基本农田动态监测系统，实现对耕地变化的实时监控与分析。利用“耕地质量等级”评价体系，对永久基本农田的耕作条件、土壤质量等进行科学评估，为保护提供科学依据。建立“永久基本农田数据库”，整合土地利用、农业规划、生态红线等多源数据，实现信息共享与协同管理。采用“GIS+遥感”技术，对永久基本农田进行空间定位与动态更新，确保数据的准确性与及时性。通过“数据共享平台”，实现各部门间数据互通，提升保护工作的效率与精准度。1.4保护工作的宣传教育与培训开展“永久基本农田保护宣传月”等活动，通过媒体、宣传册、科普讲座等形式，普及永久基本农田保护知识，提升公众认知水平。建立“耕地保护培训体系”，对基层干部、乡镇负责人、农民进行系统培训，提升其保护耕地的意识与能力。依托“耕地保护示范村”建设，通过典型示范带动周边地区保护工作，形成可复制、可推广的保护经验。利用“新媒体平台”开展线上宣传，扩大宣传覆盖面，提升公众参与度与监督力度。建立“耕地保护志愿者”队伍，鼓励农民参与耕地保护，形成全社会共同参与的良好氛围。1.5保护工作的应急管理与处置针对耕地破坏、非法占用等突发事件，建立“应急响应机制”，明确应急处置流程与责任分工，确保及时有效应对。制定《永久基本农田保护应急管理办法》，规范应急处置程序，提升应对突发问题的能力。建立“耕地保护应急处置平台”，实现信息快速传递与资源高效调配，提升应急响应效率。对破坏永久基本农田的行为，依法依规进行查处，追究相关责任人的法律责任。建立“耕地保护应急演练机制”，定期开展模拟演练，提升应对突发事件的实战能力。1.6保护工作的责任落实与追责的具体内容明确“谁保护、谁负责”的原则，落实耕地保护责任，确保永久基本农田保护工作有人管、有制度、有保障。建立“耕地保护责任追究机制”，对因失职、渎职导致耕地破坏的行为，依法依规追究相关责任人的行政或刑事责任。制定《耕地保护责任追究办法》，明确责任范围、追责程序、处理方式，确保责任落实到位。建立“耕地保护责任考核机制”，将耕地保护纳入干部考核体系，强化责任落实。建立“耕地保护责任公示制度”，公开责任主体、保护成效、问题整改等情况，接受社会监督。第5章保护成效与评估5.1保护成效的评估标准评估标准应遵循《自然资源部关于加强永久基本农田保护工作的指导意见》中提出的“五位一体”评估体系，包括耕地质量、生态功能、粮食安全、管理效能和动态变化等维度。评估指标需结合《永久基本农田分类保护技术导则》中规定的耕地质量等级、生态敏感性指数、粮食生产能力等核心参数进行量化分析。建立“耕地保护绩效评价指标体系”，涵盖耕地面积、耕地质量等级、耕地保护率、耕地利用效率等关键指标，确保评估结果具有科学性和可比性。评估标准应结合地方实际，参考《全国耕地保护与质量提升规划（2021-2035年）》中提出的“保护红线”和“提质增效”目标，确保评估内容与政策导向一致。评估结果需与《耕地保护责任落实办法》中规定的考核指标挂钩，形成“保护—评估—考核—改进”的闭环管理机制。5.2保护成效的评估方法采用“遥感监测+地面调查”相结合的多源数据融合方法，利用卫星遥感技术对耕地变化进行动态监测，确保数据的时空分辨率和精度。引入“耕地质量评价模型”，结合土壤养分、地形地貌、水文条件等因子，构建耕地质量等级评价体系，提升评估的科学性。通过“耕地保护绩效指数”计算方法，综合评估耕地保护的成效，包括耕地面积维持率、耕地质量提升率、粮食产量增长等指标。建立“动态评估机制”，定期开展耕地保护成效评估，结合年度耕地保护目标考核，确保评估结果的时效性和针对性。采用“多主体协同评估”模式，包括政府、农业部门、科研机构、农户等多方参与，提升评估的全面性和可信度。5.3保护成效的评估结果应用评估结果作为耕地保护责任落实的重要依据，纳入地方政府和相关部门的绩效考核体系，推动耕地保护责任落实。评估结果可用于制定耕地保护政策调整方案，如耕地质量提升、耕地用途管控、耕地修复等政策的优化与实施。评估结果可作为耕地保护资金分配的依据，依据耕地保护成效和区域差异，合理配置财政资金，提升资金使用效率。评估结果可用于耕地保护成效的宣传与推广，通过政策解读、典型案例宣传等方式，提高公众对耕地保护的认知和参与度。评估结果可作为耕地保护长效机制建设的重要参考，为耕地保护制度创新和政策优化提供数据支持和实践依据。5.4保护成效的动态监测与反馈建立“耕地保护动态监测平台”，利用遥感、GIS、大数据等技术，实现耕地保护的实时监测和预警，确保耕地保护工作及时响应变化。建立“耕地保护预警机制”，对耕地质量下降、耕地流失、耕地利用不当等问题进行早期识别和干预，防止耕地退化。实施“耕地保护动态反馈机制”，定期对耕地保护成效进行分析和总结，形成问题清单，推动耕地保护工作的持续改进。建立“耕地保护动态评估机制”，结合年度评估结果和长期监测数据，持续跟踪耕地保护成效，确保保护工作不断优化。建立“耕地保护数据共享机制”，实现耕地保护信息在政府、部门、企业间的高效流转与共享，提升监测的精准性和协同性。5.5保护成效的宣传与推广通过“耕地保护宣传月”“耕地保护典型案例宣传”等形式，广泛宣传耕地保护的重要性和成效，提升公众认知。制作《耕地保护成效宣传手册》《耕地保护典型案例集》，通过图文并茂的方式，展示耕地保护的成果与经验。利用新媒体平台，如公众号、短视频平台等，开展耕地保护知识普及和政策解读，增强社会参与度。建立“耕地保护宣传示范点”，通过实地展示和互动体验，增强宣传的感染力和传播力。开展“耕地保护进校园”“进社区”等活动，推动耕地保护理念深入人心，形成全社会共同参与的良好氛围。5.6保护成效的持续改进的具体内容建立“耕地保护成效提升机制”，根据评估结果和监测数据，制定针对性的改进措施，如耕地质量提升、耕地用途优化、耕地修复等。引入“耕地保护成效提升指标”，定期评估改进措施的实施效果，确保持续改进的有效性。建立“耕地保护成效提升反馈机制”，通过调查问卷、实地走访等方式，收集群众意见，推动改进措施的落实。推动“耕地保护成效提升技术支撑”，加强耕地保护技术研究和应用，提升耕地保护的科学性和可持续性。建立“耕地保护成效提升长效机制”，将耕地保护成效纳入地方经济社会发展评价体系，推动耕地保护与乡村振兴、绿色发展深度融合。第6章附则1.1本手册的适用范围本手册适用于自然资源厅组织管理的永久基本农田保护工作，涵盖耕地质量评价、划定、监测、管理、执法等全流程。根据《中华人民共和国土地管理法》及《基本农田保护条例》相关规定，本手册适用于全国范围内永久基本农田的保护与管理。手册适用于各级自然资源主管部门、相关事业单位及社会公众，明确各方