城市更新系列专题（二）｜25万亿城市更新市场可持续投融资体系如何构建

作者：梁蕴兮 作者：梁蕴兮 25万城市新市场，可持投融资体如何建？邮箱：research@——城市更新系列专题(二)城市更新投融资发展格局与多元实践 相关研究报告：《20262026.3.17

十五五”25财政资金更新试点补助和城镇保障性安居工程补助资金支持城市更新，2026年上述中央支持规模约3300亿；地方财政以自有资金与专项债为核心补充，20254500亿元专项债资金投向（2）政策性银行15-2520257863亿元，20262600亿元定向用于城市（3）10-15年28个455010%—80%。多元投融资组合模式：（1）偏公益性项目：财政和政策性金融为主，社会资本为辅。（2）偏市场化项目：社会资本为主，财政与居民资金补充。（3）居民主导型项目：居民筹资为主，财政与市场协同支持。城市更新项目特征与投融资核心矛盾多数缺乏前期产权与利益关系复杂，项目周期长、不确定性高，涉及多类产权主体与历史遗留问题，前期协调成本高昂，加剧投融资不确定性。融资工具与项目周期错配，再融资风险加剧，101-20年的项目全生命地方国企受降杠杆考核制约新增融资空间受限，民营企业则因回报周期长、退出渠道有限而参与动力不足；（4）居民参与机制不完善，微观筹资动力不足，资产增值滞后、“无偿改造”固有认知、分层诉求难以平衡及激励机制缺位等问题共同制约居民端出资。“十五五”期间地方城市更新投融资体系构建（1）分类施策，依据项目公益属性构建差异化投融资机制。（2）统筹整合财政资源，通过争取中央资金、建立差异化区域分担机制、用足政府债券及探索资金池统借鉴成熟地区经验推广片区肥瘦搭配、跨区域收益平衡模式；优化国资考核机制，弱化城市更新类项目的年度现金流和单项目盈利考核，强化长期资产增值、社会责任履行等维度评价；（4）推行投建营一体化长效 运营，严守隐性债务底线，建立债务动态监测与高杠杆管控机制。 1力的核心抓手，更是各地城镇化高质量发展进程中必须推进的重点工作。经测算1，“十五五”期间全国城市更新投25万亿元。但城市更新的准公共品属性，以及高投入、长周期特征，使其投融资体系建设面临地一、城市更新投融资发展格局与多元实践(一)四大核心资金来源及运作模式财政资金：城市更新公益性、准公益性项目的资金“压舱石”中央财政通过多渠道加大资金保障力度：2026970亿元中央预算内投资，重点支持城镇老旧小区、危旧房改造；20261600亿元超长期特别国债50个重点城市，2026158亿元、亿元、12亿元补助上限；以转移支付形式下达城镇保障性安居工程补助资金。202511566亿元，覆20263300亿元，同时配套税收优惠政策，降低项目实施主体成本。地方财政以自有资金与专项债为核心补充20255000个城市更新项6.34500亿元。政策性银行资金：长周期、大型项目的主力资金LPR10BP-50BP15-25年。2025年国开行城市更新专项贷7863亿元，为重大更新项目落地筑牢资金根基。2026年全国新增8000亿元新型政策性金融工具，其中2600亿元定向用于保障性安居工程与城市更新领域，主要由国家开发银行承接。该类工具可直接补充项目资本金，有效放大资金杠杆效应，进一步提升项目融资能力。1详见远东资信2026年6月发布的研究报告：《“十五五”期间，城市更新投资空间有多大？——城市更新系列专题（一）》表1：财政、准财政资金与政策行贷款投向领域与规模资金来源资金类型投向领域资金规模中央财政中央预算内投资老旧小区改造、危旧房改造、公共服务设施完善2026年安排970亿元超长期特别国债专项用于城市供水、排水、燃气、供热等地下管网改造2026年投放1600亿元城市更新试点补助202615机制搭建按东、中、西区域设定8亿元、10亿元、12亿元补助上限城镇保障性安居工程补助资金城中村、老旧小区、危旧房改造转移支付形式下达城镇保障性安居工程补助资金。2025年11月预拨566亿元。地方财政地方政府专项债保障性安居工程、地下管网、新基建等领域；可用于补充项目资本金。2025年投放规模近4500亿元准财政工具新型政策性金融工具可用于补充项目资本金2026年2600亿元定向用于城市更新领域政策行贷款政策行城市更新专项贷款城中村整体改造、老旧厂区片区更新、城市片区综合提质等大体量片区改造项目2025年国开行城市更新专项贷款投放规模7863亿元资料来源：远东资信整理社会资本：市场化项目的活力源泉10-15年期融资支持。培育周期长，导致银行资金供给规模受限。PPP城市更新基金规模快速扩张2025284550亿元。此类基金多采用“政府引导+国企发起”模式，撬动社会资本入局，重点投向片区整体开发与产业导入项目。资产证券化是盘活存量资产、拓宽现金流渠道的重要方式。如依托项目租金、服务费等未来稳定现金流发行ABSCMBSREITs，实现资金快速回笼，并反哺新增城市更新项目，形成良性循环。居民自筹资金：民生微更新的补充渠道居民自筹资金遵循“谁受益、谁出资”原则，主要应用于老旧小区加装电梯、建筑外立面翻新、公共设施提质等民生类微更新项目，是构建全民共建共享格局的重要组成部分。10%-80%50%。出资形式也日趋多元，不再局限于现金缴20%+30%+50%的分摊模式，为居民参与城市更新提供了可参考的范式。（二）多元投融资组合模式及典型案例城市更新项目复杂度高、建设运营周期长，单一融资工具难以覆盖项目全周期资金需求。各地在实践中探索出“政策性资金打底+市场化资金放大+运营期资产证券化退出”偏公益性项目：财政+政策性金融为主，社会资本为辅案例1：江西省吉安市永新古城保护更新项目。项目总投资1.57亿元，包括政府财政资金8100万元、专项债36004000案例2：福州上下杭历史文化街区更新项目。18102亩核心历史街区，建设内容包含2628亿元负责“修旧如旧”偏市场化项目：社会资本为主，财政与居民资金补充案例1：湖南长沙百川里片区老旧小区改造项目。项目总投资1.11亿元，资金来源包括中央财政补助2516.591.576009000.67公顷边角地、2581平方米闲置国有资产划拨给公司，通过停车收费、租金收入等实现资金平衡，形成“改造-运营-反哺”的可持续模式。2REITs项目。202511REITs“中信证券-北京亦庄城市更新资产支持专项计划（城市更新）”正式设立，以博润产业公园与经开区汽车部件产业公7.53REITs“投资-运营-退出-再投资”的产业循环体系。居民主导型项目：居民筹资为主，财政+市场协同支持对资产增值溢价的预期居民对居住环境强烈的改造意愿以上，以居民自筹为核心，搭配政府补贴、金融支持，并辅以产权调整、容积率优化等激励政策。168号院原拆原建项目。26%19%，居民自筹55%26.8万元。改造后公房转为产权住房，按存量商品房房价计算，40平方米房屋价值两三百万元。资产大幅增值预期，有效对冲了居民的出资成本。C5.34.783%0.6亿元，全部用于公共配套15平方米，同步配齐电梯、社区养老、停车位等配套设施，彻底解决住房安全问题。二、城市更新项目特征与投融资核心矛盾（一）城市更新项目三大核心特征可产生稳定现金流，多数项目依靠市场化运营实现资金自平衡难度较大，高度依赖政策与资金补贴。三是产权与利益关系复杂，项目周期长、不确定性高。城市更新依托存量空间开展改造，产权类型涵盖国有、集体、企业、个人等多种形式，历史违建、产权确权等历史遗留问题较多。同时，项目涉及政府、国企、民企、居2（二）城市更新投融资体系四大结构性矛盾一是地方财政收支承压，财政主导模式难以为继。受项目准公益属性影响，当前城市更新高度依赖财政资金，资金供给整体呈现“四三二一”40%30%20%、居民资金占比10%520.61.4二是融资工具与项目周期错配，再融资风险加剧。城市更新属于长周期重资产领域，项目全生命周期普遍为1-205-105年。期限错配三是社会资本参与意愿与落地能力不足。地方国企是城市更新的主要实施主体，但在降杠杆、控负债、强盈利的考核导向下，国企新增融资空间受限，周期、低收益的更新项目难以满足短期考核要求，参与积极性持续下降。而民营企业、金融机构等社会资本具备逐利属性，更倾向于投资回报周期短、收益稳定的项目；而城市更新项目前期风险难以量化评估、资产退出渠道有限，进一步降低了社会资本的参与动力。持；四是现有激励政策较为浅层，缺乏产权分红、权益绑定等长效机制，也有部分低收入群体确实经济能力有限。居民筹资缺位加剧财政与国企资金压力。三、“十五五”期间地方城市更新投融资体系构建十五五”（一）分类施策，构建差异化投融资机制对于具有较强公益属性的纯民生兜底项目，如前期拆迁、基建落地、城市管网更新、生态修复等，构建“财政主导、居民分担、金融贴息”的模式。以中央和地方财政分级分担为核心，统筹超长期国债、中央财政支持、专项债、财政自有资金、政策性金融机构配套长期低息贷款，支持项目建设，结合居民适度出资，保障民生类基础项目落地。对于公益+经营混合类项目PPP“肥瘦搭配”对于市场化经营类项目（二）统筹整合财政资源，放大资金撬动效应二是要建立差异化区域财政分担机制三是用好政府债券工具（三）优化考核与合作机制，全面激活社会资本优化国资考核机制规范政企合作与退出渠道项目收益权、特许经营权等权益流转，提升资产流动性，为社会资本提供稳定的退出渠道。（四）创新金融产品与服务，匹配长周期融资需求围绕项目长周期、大体量特征推进金融创新。其一，引导商业银行优化信贷产品，15—20ABSCMBSREITs（五）健全激励体系，构建居民共建共享新格局民出资比例设计上配套居民专属金融服务“”（六）完善全周期运营与风险防控体系，筑牢融资安全底线“投建营一体化”模式F+EPC+O+EPC+O”等运作模式，在项目规划阶段明确运营主体、收益模式与退出路径，将运营绩效考核与财政补贴挂钩，推动项目从“一次性建设”转向“长效化运营”。另一方面，严守债务风险底线，严格执行“严禁新增地方政府隐性债务”要求，杜绝常态化考核，全方位防范投融资风险。【作者简介】梁蕴兮，远东资信债券市场研究中心主任，中国人民大学博士。【关于远东】1988215（ACRAA）的评级机构。作为中国评级行业的开、、远东资信评估有限公司 网址：上海总部北京总部11B座层电话/p>

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