2026年国有企业混合所有制改革方案

2026年国有企业混合所有制改革方案一、总体要求（一）指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大、二十届二中、三中全会精神，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，以推动国有经济布局优化和结构调整为核心，以完善市场化经营机制、激发企业内生动力为目标，分类分层推进国有企业混合所有制改革，推动国有资本和非公有资本取长补短、相互促进、共同发展，加快培育一批具有全球竞争力的世界一流企业，为服务国家战略、推动高质量发展、壮大新质生产力提供坚实支撑。（二）基本原则坚持党的领导。把党的领导贯穿混改全过程各环节，明确党组织在公司治理结构中的法定地位，保障党和国家方针政策、重大决策部署在混改企业得到有效贯彻落实，确保混改方向不偏、节奏稳当。坚持市场化法治化。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，尊重市场经济规律和企业发展规律，严格遵循《公司法》《企业国有资产法》等法律法规，依法合规推进混改，平等保护各类所有制资本的合法权益。坚持分类分层施策。根据国有企业功能定位、行业属性、发展阶段差异化制定混改方案，不搞“一刀切”，优先在充分竞争领域、二级及以下子企业推进混改，优先支持新质生产力领域混改项目落地。坚持风险可控。把防控国有资产流失、保障职工合法权益、防范债务风险作为混改底线，建立全流程风险评估和防控机制，坚决杜绝暗箱操作、利益输送等违法违规行为。坚持互利共赢。兼顾国有资本保值增值、非公有资本投资回报、企业员工利益诉求，实现各类资本同股同权、共担风险、共享收益，形成改革合力。（三）主要目标2026年度目标：全年完成不少于600户国有企业混改，其中中央企业子企业200户、地方国有企业400户；商业一类国有企业混改比例不低于75%，商业二类国有企业混改比例不低于50%，公益类国有企业具备条件的运营环节全部引入市场化合作；混改后企业劳动生产率较改革前平均提升15%以上，净资产收益率平均提升8个百分点以上，研发投入强度平均不低于3.5%，全员绩效考核覆盖率达到100%。中期目标（2026-2028年）：全国竞争性领域国有企业混改基本实现应改尽改，国有资本配置效率较2025年提升20%以上，培育不少于100家混改示范企业，其中30家进入全球行业排名前10位。远期目标（2029-2030年）：中国特色现代企业制度在混改企业全面落地，国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力显著增强，形成国有资本和非公有资本深度融合、协同发展的良好格局。二、核心实施路径（一）分类分层精准推进混改1.按功能分类实施差异化混改政策商业一类国有企业（充分竞争领域，包括先进制造、商贸流通、文旅服务、建筑施工、信息服务等）全面放开股权比例限制，国有资本可根据企业发展需要选择绝对控股、相对控股、参股甚至完全退出，鼓励引入产业链上下游民营企业、外资企业、科创型企业作为战略投资者，支持核心员工持股，国有股权比例低于50%的混改企业，可按照市场化企业实施监管，不再保留国有企业行政级别。商业二类国有企业（重要公用事业、自然垄断行业的竞争性环节，包括能源资源勘探开发、电网售电侧、油气分销、铁路货运、电信增值服务等）保持国有资本相对控股地位，国有股权比例不低于34%，放开竞争性业务板块股权合作，优先引入具备技术、市场优势的非公有资本，推动自然垄断环节与竞争性环节业务分离，竞争性环节全部实现市场化运营。公益类国有企业（公共交通、供水供气、公共卫生、保障性住房等）原则上保持国有独资或绝对控股，运营服务环节全面推行特许经营、政府购买服务等市场化合作模式，引入社会资本参与运营管理，提升公共服务效率和质量，运营成本较改革前降低不低于10%，服务满意度提升不低于15%。2.按层级分层推进混改中央企业子企业、地方国有企业二级及以下企业2026年全部完成混改可行性摸排，具备条件的应改尽改，全年完成二级及以下子企业混改不少于550户。省级国有企业集团层面2026年推进不少于10%的企业开展混改试点，市级国有企业集团层面混改试点比例不低于20%，探索在集团层面引入持股比例5%以上的战略投资者，优化集团层面治理结构。充分发挥上市公司平台作用，2026年推动不少于120家混改企业登陆A股、北交所、港交所等资本市场，国有控股上市公司资产证券化率平均提升至65%以上，鼓励国有控股上市公司通过增发、配股、发行可转债等方式引入非公有资本，推动优质资产向上市公司集中，上市公司市值较混改前平均提升不低于20%。（二）完善混改企业治理机制1.优化股权结构混改企业引入战略投资者优先选择与企业主业具有协同效应、具备技术或资源优势、持股期限不低于3年的长期投资者，不得引入仅追求短期财务回报、存在重大失信记录的投资者。战略投资者持股比例不低于10%的，可派驻至少1名董事进入董事会，参与企业重大决策，明确战略投资者在技术研发、市场拓展、数字化转型等领域的权责，保障战略投资者合法话语权。2.落实董事会职权混改企业全面建立规范的董事会，外部董事占比不低于50%，其中战略投资者委派的外部董事可分管战略规划、投资决策、技术研发等业务板块。董事会依法行使重大决策、薪酬考核、经理层选聘等职权，国资监管机构不得干预董事会依法作出的经营决策。明确党委（党组）前置研究重大经营事项清单，前置研究事项不超过企业总决策事项的25%，党建工作要求全部写入混改企业公司章程，实现党的领导和公司治理有机融合。3.市场化选聘经理层混改企业经理层全面推行任期制和契约化管理，2026年末市场化选聘职业经理人比例达到100%，打破职业经理人身份限制，民营企业、外资企业管理人员可同等参与选聘。经理层成员实行契约化考核，任期3年，年度考核不合格的扣减50%以上绩效薪酬，连续2年考核不合格的直接解聘，经理层成员内部薪酬差距可拉大至同层级平均水平的3倍，核心管理人员薪酬可高于集团公司负责人薪酬。（三）健全市场化激励约束机制1.完善员工持股政策科技型混改企业员工持股比例可放宽至30%，核心管理团队、技术骨干持股比例不低于员工持股总额的70%，普通员工持股遵循自愿参与原则。员工持股锁定期为3年，解锁条件与企业净资产收益率、研发投入强度、全员劳动生产率等核心业绩指标及个人绩效考核结果双挂钩，锁定期满后3年内每年解锁比例不超过30%，企业连续2年核心业绩指标低于行业平均水平的，由企业按照持股成本强制回购未解锁股份。员工持股个人所得税可递延至股权转让时缴纳，减轻员工持股资金压力。2.丰富中长期激励工具混改企业可结合自身实际采用限制性股票、股票期权、项目跟投、超额利润分享等多种中长期激励工具，其中超额利润分享比例最高可达到超额利润的30%，科技型企业研发团队对产业化项目的跟投比例最高可达到项目总投资的20%，跟投收益上不封顶。鼓励混改企业对关键核心技术人才实行年薪制、协议工资制、专项奖励等特殊薪酬政策，核心技术人才薪酬水平可对标国际行业标准，不受企业工资总额限制。3.建立容错纠错机制制定混改企业容错纠错正面清单和负面清单，对企业在市场化投资、技术研发、市场拓展等工作中，决策程序符合规定、相关人员未谋取私利、未造成重大安全环保事故的，出现10%以内的投资损失或研发失败可免除相关人员责任，不作为绩效考核扣分、职务晋升限制的依据。对混改过程中出现的违规操作、利益输送、国有资产流失等行为，依法依规追究相关人员责任，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。（四）推动存量资产盘活与新赛道布局1.加快存量资产盘活2026年全国国有企业梳理出不少于5000亿元的低效存量资产，包括闲置工业用地、老旧厂区、商业物业、基础设施项目等，通过混改引入社会资本盘活利用。闲置工业用地改造为科创园区、保障性住房、先进制造基地的，5年内可不补缴土地出让金，改造后产生的收益按照股权比例分配。鼓励混改企业参与存量基础设施REITs发行，2026年推动不少于30个混改存量基础设施项目发行REITs，回笼资金全部用于企业核心主业发展。2.强化新质生产力布局2026年新实施的混改项目中，先进制造、新能源、人工智能、生物医药、空天信息、新材料等新质生产力领域项目占比不低于40%，国有资本经营预算每年安排不少于1000亿元专项资本金，支持新赛道领域混改企业发展。混改企业属于高新技术企业的，减按15%征收企业所得税，研发费用加计扣除比例保持100%，符合条件的新赛道混改项目优先纳入国家重大项目清单，给予用地、用能、金融等政策支持。鼓励混改企业加大研发投入，研发投入强度超过5%的部分，可在国有资本保值增值考核中视同利润。（五）完善监管与风险防控体系1.转变国资监管方式国资监管机构加快从管企业向管资本转变，对混改企业实施差异化监管，监管重点聚焦国有资本保值增值、合规经营、风险防控，不得干预混改企业日常经营活动。商业一类混改企业的审批事项压缩70%以上，仅保留国有股权变动、重大资产处置、国有资本收益上缴等监管事项，其余经营事项全部由企业自主决策。建立混改企业国有股权动态调整机制，国有资本可根据企业发展情况和战略需要，适时增持或减持股权，实现国有资本有进有退、合理流动。2.规范资产定价与交易流程混改项目资产评估必须由具备甲级资质的第三方评估机构实施，资产评估结果公示不少于20个工作日，接受企业职工和社会公众监督。混改项目全部通过全国统一的产权交易市场公开挂牌交易，挂牌时间不少于30个工作日，不得设置排斥非公有资本的准入门槛，意向投资者数量不少于3家的，采用竞价方式确定最终投资者。严禁暗箱操作、场外交易、低价转让国有资产，一旦发现违规行为，立即终止交易，追究相关责任人责任。3.强化全流程风险防控建立混改项目全流程风险评估机制，重点防控股权代持、关联交易、国有资产流失、职工权益受损、债务违约等风险。混改方案必须提交企业职工代表大会审议，职工安置方案通过率不足80%的不得实施混改，混改后企业不得随意裁减员工，确需裁减的要按照法律规定支付经济补偿，优先保障职工合法权益。混改企业资产负债率不得超过行业警戒线10个百分点，超过警戒线的要先制定债务化解方案，化解存量债务后再推进混改，防范债务风险传导。三、配套保障措施（一）组织保障各级国资委成立混改专项工作组，由主要负责同志任组长，每个重点混改项目配备专人专班，建立每月调度、每季度通报、年度考核的工作机制。2026年组织不少于10次全国性混改项目对接会，搭建国有资本与非公有资本、金融机构的对接平台，发布混改项目清单，畅通对接渠道。（二）政策保障出台混改配套支持政策，混改企业涉及的土地使用权转让、资产划转符合条件的，可享受契税、增值税减免优惠；金融机构对混改企业提供针对性信贷支持，贷款利率可比同期LPR低10-20个基点，支持符合条件的混改企业发行科技创新公司债、绿色公司债；混改企业职工社保关系可按照政策规定转移接续，不影响职工社保待遇。（三）考核保障将混改推进成效纳入各级国资委和国有企业领导班子年度绩效考核，权重不低于15%，对超额完成混改目标、混改成效显著的企业领导班子给予10%-20%的绩效奖励，未完成年度混改目标的扣减10%以上绩效薪酬，连续2年未完成目标的调整企业领导班子。（四）宣传引导及时总结混改成功经验，2026年选树20个全国混改示范案例，通过官方媒体、行业峰会等渠道宣传推广，积极