如何推进集体资产股份合作制改革

2026/06/17推进集体资产股份合作制改革汇报人：农业农村改革培训组目录改革背景与政策依据改革核心原则与目标改革实施路径与关键环节改革难点与应对策略典型案例与经验启示保障措施与工作要求010203040506改革背景与政策依据01改革的时代背景计划经济体制弊端日益凸显产权归属不清晰集体资产"人人有份、人人无份"，权属主体模糊权责关系不明确经营决策与收益分配缺乏制度化约束保护流转不顺畅农民对集体资产的占有、收益、处置权缺乏保障问题后果产权不清导致集体资产"跑冒滴漏"普遍，严重制约集体经济发展和农民增收改革必要性必须通过股份合作制改革实现制度性突破2026年最新政策要点中央一号文件深化农村集体产权制度改革2026年中央一号文件明确：深化农村集体产权制度改革，支持发展新型农村集体经济，严控新增村级债务农业农村部改革意见五大核心任务明晰产权关系、推动资产量化到人、完善治理结构、强化资产监管、建立市场主体地位甘肃省专项资金支持2026年安排专项资金推进帮扶项目集体资产清查核实、监管平台维护、基层人员培训广州市交易管理办法2026年5月施行新版《农村集体资产交易管理办法》，建立市区统一监管平台改革底线不把集体经济改弱改垮不把农民财产权利改虚改没改革核心原则与目标02四大核心原则坚持农村集体所有制不动摇集体资产归成员集体所有，改革不改变所有制性质防止集体资产流失，防止外部资本侵占坚持农民权利不受损保障农民对集体资产的占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承权防止内部少数人控制，确保分配公平坚持因地制宜一村一策根据资产存量、成员构成、发展水平分类指导采用成员普遍接受的方式，不搞"一刀切"坚持民主公开公正关键环节必须公示，保障知情权、参与权、决策权、监督权法律法规不明确的须提交成员大会讨论改革目标体系总体目标建立"归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅"的现代农村集体产权制度具体目标维度目标内容产权关系集体资产所有权确权到集体经济组织，经营性资产折股量化到人到户治理机制建立股东代表大会、理事会、监事会"三会分设"治理架构权能保障农民享有股份占有、收益、退出、继承等完整权能经济发展集体经济组织成为独立市场主体，集体资产保值增值农民增收农民财产性收入持续增长，共享改革发展成果改革实施路径与关键环节03环节一：清产核资操作要点清产核资是农村集体产权制度改革的基础环节，需严格遵循程序规范清查范围：集体所有资产全面清理核实资产类型具体内容改革处理方式经营性资产房屋、机械设备、集体企业、无形资产等折股量化到人非经营性资产教育、文化、卫生等公益设施建立统一运行管护机制资源性资产耕地、林地、草地、水面、滩涂等确权登记，有条件的可折股量化村自查为主村"两委"、村监委及村民代表组成清理小组逐笔清理公示确认清理结果公示7天以上，经成员会议确认后报上级备案债权债务处理妥善处理债权债务，建立健全资产登记、保管、使用、处置制度环节二：成员界定操作流程1户主申报由农户自主申报成员信息2调查核实工作小组逐户核实申报内容3划定类别根据标准分类确认成员身份4公开公示成员名单张榜公示，接受异议5大会审议成员大会民主表决通过6户主确认建立成员名册并备案界定原则尊重历史兼顾现实程序规范群众认可综合考量因素户籍关系—是否在本集体经济组织所在地登记常住户口土地承包关系—是否享有集体土地承包经营权集体积累贡献—是否对集体资产积累做出贡献村规民约—是否得到本集体经济组织成员普遍认可切实保护妇女、外嫁女等群体合法权益环节三：股权设置与量化股权设置原则以成员股为主，原则上不设集体股个人股主要包括人口股和土地股因特殊情况需设集体股的，须经成员大会表决股权量化方式将经营性净资产按一定规则折股量化到人、落实到户向成员发放股权证书，作为参与管理决策和收益分配的凭证股权管理模式管理方式内容静态管理实行"生不增、死不减、进不增、出不减"，股权固化到户动态管理每年根据人口增减调整，适用于少数特殊情况流转规则量化的股权可继承，满足条件可在本组织内部转让股权管理方式须经股东大会三分之二以上成员同意确定环节四：赋予权能与权益保障占有权持有股权证书，确认股份份额收益权按股份参与集体经营收益分配有偿退出权在规定条件下可向本组织成员有偿转让股份继承权股份可依法继承，探索非成员继承人的权益保障规则抵押权探索以集体资产股份抵押融资担保权探索以集体资产股份提供担保权益保障重点明确有偿退出的范围、条件和程序重点探索法定继承人非本组织成员时的继承规则完善收益分配方案，确保分红公开透明环节五：组织建设与治理架构股份经济合作社以经营性资产折股量化为基础土地股份合作社以土地资源折股量化为基础"三会一层"治理架构机构产生方式核心职能股东代表大会股东民主选举代表最高权力机构，审议重大事项理事会股东代表大会选举经营决策与日常管理监事会股东代表大会选举财务监督与合规审查经营管理层理事会聘任执行经营决策，负责日常运营关键制度：制定合作社章程，明确权责划分、议事规则和收益分配办法环节六：资产运营与收益分配物业出租盘活闲置房屋、门面等经营性资产，获取稳定租金产业发展发展特色农业、乡村旅游等产业项目参股联营以集体资产入股企业，按股分享经营收益资源开发合理开发林地、水面等资源性资产1提取公益公积金保障村级公共事业和集体发展需要2弥补亏损确保集体经济可持续发展3成员分红按股份向成员分配剩余收益分配要求收益分配方案须经股东代表大会审议通过，分配结果公开公示改革难点与应对策略04难点一：清产核资操作难题集体资产构成复杂土地承包权、经营性资产价值评估缺乏统一标准资产流转受法律限制导致量化折股难度大历史遗留权属不清资产难以界定归属分类处置对权属清晰的资产先行量化，对有争议的资产暂缓处理，待明晰产权后再纳入第三方评估委托专业机构对复杂资产进行价值评估，确保公允性台账管理建立集体资产登记台账，实行动态更新，做到底清账明信息化监管搭建农村集体资产监管平台，实现资产登记、查询、监管一体化难点二：成员界定争议外嫁女及其子女身份认定标准不统一进城落户农民是否保留集体经济组织成员资格户籍迁移人员成员资格认定缺乏明确依据新增人口与股权固化的矛盾先定办法后定人先制定成员资格认定办法，再逐户确认身份民主协商通过多次村民代表会议充分讨论，形成共识分类保障对争议群体逐一研判，保障妇女等弱势群体权益动态调整机制在静态管理为主的前提下，经民主程序可对特殊情况进行调整难点三：治理结构转型权责不清传统"村社合一"模式下，集体经济组织与村委会权责不清政经难分"一套班子、两块牌子"，政经难分，入市主体与市场法规不符内部人控制存在"内部人控制"问题，少数村干部实际掌控集体资产监督乏力监事会监督乏力，成员大会流于形式政经分离推进村委会与集体经济组织账务分设、职能分离完善章程制定规范的合作社章程，明确"三会一层"权责边界引入外部监督探索引入独立董事或外部监事，打破熟人社会人情壁垒市场化选聘经营管理层逐步走向市场化，打破村干部兼职传统难点四：融资与运营瓶颈集体资产抵押担保政策不完善融资渠道单一，难以获得金融支持合作社普遍资本积累不足平均成员出资额偏低，资金实力薄弱市场化运营能力弱缺乏专业经营人才，管理水平受限部分地区股改后无实际运营项目"有股份无收益"，改革成效未显现创新融资方式探索集体资产股份抵押融资，对接政策性金融支持多元经营结合本地资源禀赋，发展物业租赁、产业经营、参股联营等多元业态人才引进聘请专业经理人或与市场主体合作经营政策扶持争取财政专项资金和税收优惠，降低运营成本难点五：政策配套缺失配套短板集体经济组织注册形式尚无统一细则合作社/公司等不同注册形式缺乏明确界定标准资产产权变更登记涉及契税等税费政策不明确产权过户、股份变更等环节税费负担缺乏政策依据农村产权流转交易市场建设滞后，信息不畅县乡两级交易平台覆盖不足，供需信息对接困难土地承包经营权和林权抵押融资缺乏统一登记处置办法抵押登记、价值评估、风险处置等环节制度空白应对策略完善法规推动出台农村集体经济组织法配套实施细则搭建平台加快建设县乡联动的农村产权流转交易平台规范交易制定统一的交易规则和格式合同，规范流转行为税收协调推动明确集体资产股份合作制改革涉及的税收优惠政策典型案例与经验启示05案例一：江苏城东村——城中村改革典范2002年启动改革，831人受益1.66亿元集体净资产年经营性收入1429.84万元成员每股分红2380元改革路径成立股份经济合作社，将集体经营性资产折股量化到人2018年对照最新改革要求，不断完善内部管理机制坚持管理规范化、运作市场化、服务人性化城中村通过物业出租和市场化运营，实现集体资产持续增值改革越早、收益越大案例二：湖南资兴白水村——合并村改革样本白水村与沙石村合并为白沙村561名村民转变为股民实现"资产变股权、村民变股民"从300元提升至1100元人均分红改革路径成立资兴市白水农村集体经济股份合作社将森林资产和电站股份按成员平均量化，每人计股金1000元选举理事会和监事会，办理注册登记"资产变股权、村民变股民"改革成效"主人翁"意识显著增强社员直接参与资产管理和决策有效保障原村社员权益化解资产归属争议，保障合并村权益案例三：山西花塔村——成员界定攻坚先定办法后定人改革路径坚持"先定办法后定人"思路明确程序先于具体认定召开20余次村民代表会议和村干部会议征求意见广泛凝聚共识4次张榜公示，最终全体村民达成共识程序公开透明特别保障了52户"女儿户"的合法权益切实保护弱势群体改革成效宣传到位摸清家底到位成员划分公平到位政策到位带领致富到位2018年成立股份经济合作社，实现"资源变资产、资金变股金、农民变股东"核心启示成员界定必须充分民主协商、反复公示，切实保障弱势群体权益案例四：广西长洲区——系统化改革推进1+N政策体系总体方案+指导文件五步工作法清产核资标准化六步工作流程成员身份界定改革路径构建"1+N"政策体系1个总体方案+N个指导文件推行"五步工作法"清产核资成立小组→制定方案→分类审核→出具报告→报送备案推行"六步工作流程"成员界定户主申报→调查核实→划定类别→公开公示→大会审议→户主确认搭建27个村集体资产信息化监管平台实现登记、查询、监管一体化改革成效集体经济收入和农民人均可支配收入实现新增长集体资产股份实行"量化到人、确权到户、户内共享、社内流转"管理为广西整市改革试点提供有益借鉴核心启示系统化的政策体系和标准化的操作流程是改革顺利推进的关键保障保障措施与工作要求06组织保障与责任落实领导小组一把手亲自抓联动体系区镇村合力考核机制纳入年度责任分工层级主要职责县级制定实施方案，统筹协调推进，审核备案结果乡镇驻村指导督查，审核清产核资结果，组织培训村级组建工作小组，逐项清理资产，召开成员会议成立由党委、政府主要负责同志任组长的改革工作领导小组形成"一把手亲自抓、各部门分工抓、区镇村合力抓"的联动体系将改革工作纳入年度考核，定期听取进展汇报经费保障：安排专项工作经费，确保改革各环节顺利开展宣传培训与群众动员宣传重点向干部群众讲清改革意义、步骤和政策消除农民思想疑虑，增强参与改革的主动性充分发挥农民群众的主体作用培训体系重点举办政策与改革能力提升培训班编制改革业务读本和工作简报提供台账资料格式模板及填写说明动员方式利用广播站、宣传册、村务公开栏等载体广泛宣传组织村干部和村民代表入户走访宣讲召开动员大会，统一思想认识监督管理与风险防控全程监管机制关键环节必须公示，接受群众监督建立集体资产信息化监管平台，实现动态监控实行"村账乡管"财务管理体制，规范账务处理信息公开要求：股权设置、收益分配、资产处置等重大事项必须全程公开风险防控要点严控新增村级债务不得以改革名义举债经营防止资