当前地方政府债券市场运行特点与后续展望

地方地方如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵gzhao@净融改善但隐忧并存，2026-05-1842026-05-1832作者：中诚信国际研究院袁海霞hxyuan@汪苑晖yhwang@闫彦明ymyan01@债务专题研究2026年6月政政府债与城投行业监测周报2022年第9期监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险”当前地方政府债券市场运行特点与后续展望报告要点当前地方政府债券市场运行的四大表现1-5月地方4.729.4%注意，1-53.3310.4%1-51.83万亿元7.6%1.50完成全年限额进度为34.0%，年内首次慢于去年同期；财政部正式宣布将河北省、江西省、湖北省、重庆市纳入专项债“自审自发试点范围，专项债管理机制的优化在实际发债速度和使用效率上也有所体现，进行“自审自发”试点的省份新增专项债发行进度仍明显快于非试点省份1-5月2.434.4%，占地方债发行规模比重同比抬升3个百分点至57.0%1.4212.7%专项债投向领域仍主要集中于市政及产业园区（）、交通（19%）、民生服务（12%）等。具体看呈现三大特点：一是“十五五”开局之年，市政产业园、交通、农林水利等领域专项债资金保持高位；二是伴随项目储备日趋成熟，专项债对土储领域的支持力度继续加大；三是专项债作资本金比例小幅回升年内发行展望发行预测：6-125逐步显现的背景下发行节奏有望提速新增债：6-120.46万亿新增一般债、2.90万亿新增专项债限额待发行，二季度来地缘冲突的外溢效应逐步显现，地方债尤其是新增专项债作为积极财政的重要抓手，将进一步加快发行使用再融资债：年内偿还到期债券本金的再融资地方债或发行1.8万亿900020.58万亿待发撬动效应预测：全年理论上可撬动基建投资约4.7待提升后续需关注的问题及对应建议关注地方债发行使用进度，特别是在4月经济数据回踩、投资增速再度下滑的背景下，应加快专项债发行使用节奏，可继续有序扩大关注专项债资金投向，当前传统基建项目仍占据主导地位且民生服务领域资金占比有所回落，后续可结合“十五五”规划等进一步扩1.5入的比重将进一步抬升至9.0%当前债务增量投资低效与存量资产沉淀并存，需加快构建债务管理长效机制，建立完善政府资产负债表，强化资产及负债两端管理，“继续实施更加积极的财政政策”的要求下，2026年《政府工作报告》安排了5.2万亿的新增地方债务限额、与上年持平，叠加地方债到期高峰来临，1-5月地方政府债券1发行规模创历史新高，但净融资同比下滑，新增专项债发行节奏慢于去年同期。后续看，6-12月预计仍有超5万亿地方债待发行，地缘冲突的外溢效应逐步显现的背景下，需加快地方债发行使用；同时，进一步优化专项债管理机制，有序扩大“自审自发”试点范围、完善“负面清单”管理；此外，需关注政府债务付息压力，进一步完善偿债及付息保障机制。一、当前地方政府债券市场运行的四大表现新增限额保持高位叠加地方债到期高峰来临的背景下，1-5月地方债发行规模再创新高，自审自发”14进度慢于去年同期；此外，专项债支持范围继续拓宽，市政产业园、交通、农林水利等领域专项债资金保持高位，土储领域的支持力度继续加大。（）发行规模再创历史新高，但净融资额同比下滑在“继续实施更加积极的财政政策”的要求下，今年《政府工作报告》安排了5.2万亿的新4.40.8新增限额保持高位叠加地方债到期高峰来临的背景下，1-5月地方4.729.4%，为历史同期最高水平；1.28万亿57.6%3.441.7%。但需注意，1-5月地方债净3.3310.4%，主要源于地方债到期高峰来临，用于偿还到期债券的再融资发行较多，该类债券资金用于借新还旧，未新增实际债务余额及财政可用资金。截至558万亿元。1下文简称“地方债”。图图1：近年来地方债月度发行规模和净融资规模变化趋势(亿元(亿元)2024年2025年2026年总发行量总偿还量净融资额100005000543211211109876543211211109854321121110987654321121110987654321月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月月-5000-10000数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库（）新增债发行规模下降、节奏放缓，“自审自发”试点扩围至14省、试点地区进度相对较快一季度，在“注重靠前发力，尽早谋划政策，加快落地执行，不拘常规节奏，以尽早行动争取工作主动”的要求下，新增债发行节奏相对前置，但二季度以来发行节奏呈逐月放缓态势，1-51.837.6%3396.143.2%1.508.5%，34.0%，年内首次慢于去年同期1-531.7%6.242，专项债管理机制持续完善，2026424日，财政部正式宣布将河北省、江西省、湖北省、重自审自发”14个，标志着专项债管理机制进一步优化完善，力图推动资金使用效率提升。值得注意的是，专项债管理机制的优化在实际发债速度和使用效率上也有所体现，进行“自审自发”试点的省份新增专项债发行进度仍明显快于非试点省份，1-51436%“自审自发”有助于提升专项债发行使用效率。此外，用于存量政府投资项目、补充财力、2详见中诚信国际研究院2025年7月16日发布的研究报告《当前地方政府债券运行特点、问题及展望》。“清欠”的特殊新增专项债发行1707.93亿元、同比大幅增长45.7%；有21省发行了用于化数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库数据来源：数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库新增专项债发行规模完成上年额度进度非试点（均值20%）“自审自发”试点（均值36%）60%50%40%30%20%10%0%20%8.4%0%1月2月3月4月5月6月7月8月910月11月12月2023年 2024年 2025年 2026年26.4%18.7%120%100%80%60%40%图2图2：新增专项债发行进度慢于去年同期图3：“自审自发”试点省份发行进度较快西藏贵州陕西云南新疆吉林天津西藏贵州陕西云南新疆吉林天津河南宁夏山西辽宁甘肃广西海南青海江西重庆湖北福建浙江北京河北山东安徽广东四川湖南江苏上海1-5月，2.434.4%，占地方债发行规模比重同比抬升357.0%9383.871.04倍，主要与地方债到期偿还1.954.2%用于置换存量隐性债务的特1.4212.7%，271.1%9887省再融资债发行规模占比较高、均超八成，其中除西藏、陕西外其余省份均为化债重点省份，或在一定程度上表明重点省份新增政府投资仍较为受限。图图4：2026年1-5月各省地方债发行情况0

100%（亿元）90%（亿元）80%70%60%50%40%30%20%10%西藏青海西藏青海宁夏海南新疆甘肃上海陕西山西吉林北京江西天津福建贵州辽宁广西重庆云南湖北湖南安徽河北河南四川浙江山东广东江苏新增债 再融债 新增比数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库图图5：2026年1-5月各省用于置换存量隐性债务的特殊再融资专项债发行情况8006004002000

（亿元）

120%100%80%60%40%20%青海湖南青海湖南陕西贵州湖北甘肃江苏安徽辽宁河南山东四川海南江西天津山西西藏浙江重庆河北云南宁夏新疆吉林福建广西2026年置换额度行模 发行度数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库（）专项债投向领域继续拓宽，用作资本金比例小幅抬升“负面清单”管理模式下，各地积极拓宽专项债投向领域，在重点支持对投资拉动明显的市政产业园、交通、水利等领域的同时，并逐步加大对土储、“清欠”、政府投资基金等领域的支持，进一步助力补短板、扩内需。一季度，专项债投向领域仍主要集中于市政及产业园区（32%）、交通（19%）、民生服务（12%）等。具体看呈现三大特点：一是“十五五”开局之年，市政产业园、交通、农林水利等领域专项债资金保持高位，同时有近百亿资金向前瞻性、战略性新兴产业领域探索，助力落实“建设现代化产业体系”以及“构建现代化基图6：一季度专项债投向领域分布图7：一季度专项债作资本金的项目区域分布数据来源：中诚信国际地方政府专项债项目数据库数据来源：中诚信国际地方政府专项债项目数据库专项债作资本金比例专项债作资本金规模120%100%80%60%40%20%0%300（亿元）25020015010050019%图6：一季度专项债投向领域分布图7：一季度专项债作资本金的项目区域分布数据来源：中诚信国际地方政府专项债项目数据库数据来源：中诚信国际地方政府专项债项目数据库专项债作资本金比例专项债作资本金规模120%100%80%60%40%20%0%300（亿元）25020015010050019%市政和产业园区基础设施32%其他仓储物流9%%棚改4%4%生态环保4%农林水利6%土储8%民生服务12%新疆新疆后续来看，6-12月地方债待发规模将超5同时伴随专项债项目“自审自发”试点扩围，后续新增专项债发行节奏有望加快；较高的到期偿还压力下，再融资债也将加大发行力度，6-12220.582.8万4.7待提升。（）612月有超5万亿地方债待发行，地缘冲突的外溢效应逐步显现的背景下发行节奏有望提速新增债：6-123万亿待发，新增专项债发行有望提速2026年地方新增债务限额为5.2万亿元，其中新增一般债0.8万亿、新增专项债4.4万亿，6-12月还余0.46万亿新增一般债、2.90万亿新增专项债限额待发行。从发行节奏看，二季度来，地缘冲突的外溢效应逐步显现，地方债尤其是新增专项债作为积极财政的重要抓手，将进一步加快发行使用。具体来看，前置政策效应减弱叠加地缘冲突的外溢效应有所显现，4月经济指标大多边际走弱，稳投资、扩内需的诉求更加凸显；同时，伴随专项债项目“自审自发”试点扩围，专项债发行使用效率有望进一步提升，将助推新增专项债发行节奏加快；此外需注意，今年仍有较大规模的国债发行，为配合普通国债、特别国债大规模发行，减轻政府债券供给对市场冲击，二、三季度新增债发行节奏或更加均匀，二、三季度或均有超万亿新增债待发。再融资债：6-122万亿待发，20.58万亿6-12月仍有超2万亿地方债到期，财政持续承压的背景下地方债到期偿还更为依赖再融2025借新还旧比例预测，6-121.8万亿元左右，其中9000亿元。1.10.9南、北京、江苏等地年内再融资债发行规模或较大。此外，今年2万亿用于置换存量隐性债0.58万亿待发4月政治局会议有序化解地方政府债务风险”求下，各地将区分轻重缓急，统筹好置换债务优先序，或集中于二、三季度发行。1：2026年地方债发行结构及规模预测（）类别全年发行规模Q1Q2EQ3EQ4E再融资债券一般债1.720.470.650.380.22专项债3.340.18合计5.081.691.871.120.40新增债券一般债0.800.20专项债4.401.161.401.400.44合计5.201.421.641.600.54总计一般债2.520.730.890.580.32专项债7.752.372.622.140.62合计10.283.113.512.720.94数据来源：中诚信国际研究院整理测算（）撬动效应预测：全年理论上可撬动基建投资约4.7万亿，撬动能力仍待提升预计全年约有2.8万亿新增专项债投向基建项目，理论上或可拉动基建投资约4.7万亿元。今年新增专项债限额为4.4万亿，“单列并提高用于项目建设的地方政府专项债券额度”的要0.83.6努力稳定房地产市场”的要求下，专项债对房地产相关项目的支持力度将保持一定强度，今年用于收购存量闲置土地、收购存量商品房用于保障房建设以及棚改、城中村改造等项目的80002.8项债投向基建。伴随专项债可用作资本金领域拓宽和用作资本金比例上限抬升，专项债作资本金应用或进一步推广，比例或较去年小幅上升，若上升至15%，理论上或可拉动基建投资4.72：2026年全年专项债对基建投资的撬动效应估算假设：专项债作资本金应用比例为15%专项债作为项目资本金专项债作为项目配套融资全年合计投入基建领域的专项债规模0.4万亿元2.4万亿元2.8万亿元项目资本金或配套融资情况项目资本金比例均值47%项目配套融资比例均值63%/撬动杠杆2.13倍1.59倍/基建投资撬动规模0.9万亿元3.8万亿元4.7万亿元数据来源：中诚信国际地方政府专项债项目数据库，中诚信国际研究院整理测算三、后续需关注的问题及对应建议后续需关注地方债发行使用进度，特别是4月经济数据回踩、投资增速再度下滑的背景下，可继续有序扩大“自审自发”试点范围，推动新增专项债发行使用提速增效；同时需关注专项债投向领域，落实完善“负面清单”管理要求，进一步扩大专项债支持范围；还应关注持续加大的财政预算刚性付息压力，需进一步完善偿债保障机制；此外，需关注“债务-资产”双向转化效率，建立完善政府资产负债表，加快构建债务管理长效机制。（一）关注地方债发行使用进度，可继续有序扩大“自审自发”试点范围，推动新增专项债发行使用提速增效今年二季度以来，新增专项债发行节奏呈逐月放缓态势，1-5月新增专项债发行进度在年内首次慢于去年同期，多重因素作用下，1-43.4个百分点至-1.6%、时隔三个月再度转负，4月单月环比也大幅转负，其中1-4月基建投资同比增4.9%4财政政策需进一步加力，地方债特别是专项债作为积极财政的重要发力点，应加快发行和使用进度，推动尽快形成实际支出和实物工作量，确保资金早到位、早使用，及时发挥地方债特别是专项债稳基建、稳投资、扩内需的重要作用。值得注意的是，424日，财政部宣布自审自发”试点范围，为进一步推动专项债发行提速及资金使用效率提升，可综合考量各地经济发展水平、债务管理能力、项目储备质3。例如，逐步将河南等经济体量大、项目需求旺盛经济大省，以及其他债务管理基础扎实、风险保障机制健全的省份纳入试点范畴，在牢牢守住债务风险底线、确保资金规范使用的前提下，进一步赋予更多省份项目审核、发行统筹与全流程管理的自主权和灵活性，更好激发地方活力，推动专项债资金更快对接地方实际需求、提升资金使用效能。（）关注专项债资金投向，进一步扩大使用范围，优化“负面清单”管理“52可围绕十五五”规划纲61094月中央政治局会议强调的“加强水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等规划建设”等领域，进一步扩大使用范围，助力构建现代化基础设施体系；同时，应落实《政府工作报告》“持续用力优化支出结构，更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面”的要求，适度加大医疗、教育、养老、托幼等民生短板领域的投入力度。在此过程中，还需从以下三方面入手，落实《政府工作报告》提出的“完善专项债券项目负面清单管理”要求。一是更加注重投向的质量和综合效益，避免盲目投资、重复建设，逐步提高基础设施和公共服务设施布局与人口结3详见《中国地方政府债券蓝皮书（2026）》。构变化的适应性；同时可结合经济周期、宏观形势及发展阶段变化，动态调整“负面清单”。二是当前专项债作资本金比例仍较低，堵点之一可能在于领域限制过细，可研究对专项债作资本金领域进行“负面清单”管理模式的可行性，将作资本金领域交由地方自主选择，提高地方的主动性、创造性，并在更大范围发挥专项债“四两拨千斤”作用。三是支持各地因地制宜、紧扣国家战略同步设立“正面鼓励清单”，如低空经济、量子科技、商业航天等战略性、前瞻性产业。此外，中办、国办提出“健全促进可持续发展的公用事业价格机制”，伴随价格机制改革等逐步落地，一批此前缺乏稳定收益来源的公用事业与基础设施项目，或将形成可持续收益，对此应建立动态评估与准入机制，对符合政策导向、收益可覆盖成本、风险可控的项目，及时纳入专项债项目储备。（）关注财政预算刚性付息压力，持续完善偿债及付息保障机制近年来，地方政府债券持续快速扩容，但财政收入增长承压，一季度全国广义财政收入同比仍然下降，其中政府性基金预算收入继续大幅下滑，特别是部分地区基层财力持续紧张。财政收入有所下滑但债务付息支出维持刚性，1-4月政府债务付息支出达4283亿元、同比增长6.5%4.5%1.57%，付息支出占地方本级广义9.0%、创历史新高。后续看，财政收支矛盾凸显的背景下，需关注财政预算资金的刚性付息压力，进一步完善偿债及付息保障机制。一是加快健全完善偿债保障机制，如建立偿债备付金机制、探索专项债券提前偿还等，动态归集项目收益并统筹区域财政资源，确保偿债资金来源稳定，来源可考虑项目超额收入，财政补助，调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等，可优先用于利息偿付，并建立合理的未使用资金管理机制，推动保值增值，减少储备期资金闲置的潜在损失。二是探索完善风险监测与预警机制，建立更具灵活性、科学性、前瞻性的风险预警机，构建动态风险监测评估体系，同时加强压力测试在风险管理中的应用，对高风险地区和项目进行分级预警、分类处置。三是进一步完善专项债项目预算平衡，立足实际经营现金流审慎核算收益与偿债覆盖倍数，针对基层普遍存在的专项债项目收益测算偏乐观问题，建立统一的跨部门数据共享平台及测算标准，提高测算的准确性、科学性测算项目收益。（）关注“债务资产”双向转化效率，加快构建债务管理长效机制效率问题是影响资源配置、政策实施效果的关键，聚焦到地方债尤其是专项债，主要体现在增量投资低效与存量资产沉淀并存。一方面，增量端“债