没有美国的多边主义？-美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望

没有美国的多边主义?全球治理现状与展望2026年10月 01 04 09 14 20 27 35 4401没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望01没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望在国际格局深刻变革的背景下，特朗普政府对美国国家利益的再定位，很大程度上影响了其对全球治理和多边主义的态度。第二任期伊始政府即宣布再次退出应对气候变化的《巴黎协定》以及世界卫生组织热潮。这不仅是特朗普个人外交特色的体现，更是在“美国优先”原则的主导下，美国对自身利益与国际义务之间关系的重新校准。美国此理体系带来深刻冲击，也从反面激发了国际社会捍卫多边主义的自觉性全球南方群体性崛起、多极化深入发展的时代背景下，一个更加平等开放包本报告分析了美国大规模“退群”的逻辑及目的，指出美国选择性制是在“美国优先”理念下基于国家利益的算计，体现了“成本-收益”的交易型逻辑。其目的并非放弃对全球事务的影响，而是试图在不承担国际义务的同时，美国大规模“退群”，对全球治理和多边主义将带来重大影响。一方面“退群”冲击了全球治理体系，削弱国际机制效能；并从深层次上侵蚀全球识，破坏多边主义基础。另一方面，美国“退群”亦推动了全球治理体系的变革与重塑，加速全球治理格局的碎片化和多元化，全球治理议程或将进一步受制于大国02没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望02战略博弈。多边主义虽受到冲击，但并未消亡，美国“退群”从反义的修复机制和更新动力。既为全球南方国家从规则接受者转向规则塑造者创造契机；也推动部分国际组织利用危机压力进行结构性改革。本报告具体选取了四个主在全球卫生治理领域，美国退出世界卫生组织，实行“美国优先”全球略，并逐步转向双边合作模式。美国的单边行径对全球卫生治理体系造成实质性破坏，严重冲击了世卫组织的财务稳定，破坏了世卫组织世卫组织等全球卫生治理的多边机制在疫情情报协调、传染病防控以及提供全球公共卫生产品等方面的能力。与此同时，美国将更多资源集中于狭义的生物监测与供应链“去风险”，进一步加剧了全球卫生治理的风险。美国的退出也“倒逼”全球在全球气候治理领域，美国既是全球最大的历史累计碳排放国，也是机制的关键参与者，但又多次单方面退出国际气候协定。特朗普政府退出了《巴黎协定》《联合国气候变化框架公约》和政府间气候变化专门委员会等全球气候治理的核心机制。一方面，美国的退出将重创全球气候治理机制及其效能，排的不确定性，削弱全球气候治理的有效性。另一方面，美国对全球气候治响从制度内塑造转为制度外冲击，不仅会冲击全球气候融资体系，也将影响全球低在全球能源治理领域，特朗普政府退出了十多个与能源和环境治理相机制，包括政府间国际组织，也有联合国系统内协调机制以及功能性合作网络。美国的退出具有针对性，意味着美国对能源转型全球治理体系的系统退出对能源绿色转型国际合作造成了负面影响，进一步加剧了全球能源治理体系的碎片化，加大了达成具有包容性的全球能源治理协议的困难，阻碍能源领域全球性合作倡议的落实。但美国的“退群”无法动摇全球清洁能03没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望03在全球发展治理领域，特朗普政府退出多个相关的国际机制，均隶属系统。美国“退出”本质上是将多边经贸发展议程工具化和边缘化，以“美国优先”为导向，把对联合国系统内经贸类机构的参与，从作为会员国的常态化投入色更多是有限参与的制衡者；因此，美国的“退出”并不会对相关机构的法定地位总体上看，美国大规模“退群”是对全球治理制度韧性与多试”。美国的退出并不意味着多边主义的终结，也不意虽退出部分国际机制，但仍以“缺席中的在场”方式持续塑造相关领域的全球治理走向。这一变局正在推动全球治理体系的加速重组。今后，全球治理的机制形态将日益多样化和碎片化，全球治理普遍性权威的弱化或引发治理范式竞争。这有挑战，也有机遇。国际社会需进一步凝聚国际合作共识，维护以美国大规模“退群”的逻辑及目的05没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望05在国际格局深刻变革的背景下，美国对部分国际机制的主导权和影响力已不如从前；尤其是当前在美国国内民粹主义和政治保守主义思潮盛行的情况下，特朗普政府对美国国内行政机构的改革、以及对国家利益的再定位，在很大程度上影响了其对全球多边主义和国际机制的参与及资源投放。可见，特朗普政府系统性退出全球治理多边利益与全球治理体系之间关系的一种重新校准。2026年年初，特朗普政府宣布退出66个国际机制，包括31个联合国机构和机制被特朗普政府认定为“职能重复、管理不善、不必要、浪费资源且运作不良，或已被推动自身议程的行为者所掌控”，其“立场与美国利益相悖值得注意的是，在大规模“退群”的同时，美国保留了涉及安全与防务、经济与金融、技术与标准等领域的国际机制的会员国身份。可见，美国“退群”是有选择性的行为。为何美国退出的是这些机制，而非其他？这是特朗普政府通过行政令对国际机制进行全面审查后筛选出来的，是在“美国优先”理念下基于国家利益的06没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望06这种基于利益算计的交换型逻辑，一方面是基于对国际机制效益的理性当美国认为某个国际机制带来的成本/约束大于其带来的收益，便选择退出。可以发现，美国退出的国际机制有如下共同点：首先，这些机制大多集中在非传统安全球及地区发展等，白宫声明中称这些机构“优先推进全球主义议程而非美国核心利益”。其次，这些机制大多采用成员国多边协商、基于共识的决策模式。这意味着美国无法“一家说了算”，须接受协商决策的IPCC全体会议、各工作组及特别工作组应尽一切努力达成共识。最后，这些机制大多依赖自愿性的资金支持，资金贡献国拥有较大的影响力。美国一度通过最大会费来源国的身份对这些机制施压影响；但随着全球南方国家的崛起，这种“一家独另一方面则是国内政治利益算计的产物：美国“退群”实巩固国内政治“基本盘”、兑现对关键利益集团的承诺而进行的交易。以气候变化领域为例，《巴黎协定》对传统化石能源利益集团的影响最为直接，影响了煤炭、石油和天然气行业的市场和利润空间。据报道，特朗普在2024年竞选期间曾通过筹款活动，要求石油行业高管提供10亿美元的竞选捐款，以换取税收优惠和放松监管。大型石油公司兑现了数亿美元的捐款。选票与化石能源行业的利益绑定，使得退出《巴黎协定》成为必然选择。此外，美国的国内政治格局即共和党同时掌控卡耐基国际和平基金会发布的报告将特朗普政府对待国际类：脱钩、扰乱、替代和有条件延续。无论哪种行径，核心都是“根据更狭隘的国07没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望07美国主动冲击既有的国际机制，目的并非放弃对全球事务的影响，而是试图在不承担国际义务的同时，仍享有影响力甚至主导国际规则。国际危机组织美国的多边主义政策意图是“要么按我的方式来做，要么就别想继续下去”，“要特朗普政府试图通过如下方式实现“美国优先”。生领域为例，特朗普政府退出世界卫生组织并削减对外卫生援助后日利亚等三十余个国家签订了双边卫生协议/谅解备忘录，意在推动“美国优先全球卫生战略”，将美国从援助转向共同融资，并确保美国在退出世卫组织后可以直接获取关键病原体数据和样本，以维护确保美国在制药和生物安全领域的竞争优势。观察发现，特朗普政府在退出某个领域的多边治理机制后，都在同步构建以双平委员会”即是典型。所谓“和平委员会”，最初宣称是为监督加沙地区的战后治并在章程中赋予自己多项特权，包括可单方面决定成员国的准入、续任与除名；对所有决议拥有单方面否决权；主导机构运作与议程设置等，这些做法严重违背国家主权平等原则。所谓“和平委员会”是特朗普意图以加沙重建议题为突破口，构建一个以自身为中心、以利益交易为逻辑的“俱乐部”，并试图以此绕开联合国、谋求国际主导权。“和平委员会”充分展现了美国交易性霸权的特色：以利益交换替08没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望08（UNFCCC）和政府间气候变化专门委员会（IPCC）等，并推动从国际能源署（IEA）撤除所有气候项目。同时，特朗普政府通过发布行政令等大幅放宽排放监管标准、限制各州自主气候治理行动；明确回归化石能源优先的路线。美国拒绝为全球气候治理承担成本，试图摆脱减排责任，意图是维护美国在能源领域的的结构性霸权。可见，特朗普政府大规模“退群”的逻辑是不愿为全球公共产品买单、不想接受国际机制的多边约束，但仍想主导相关领域的议程设置和规则制定，以维护美国的霸权地位。全球治理的危机与重塑没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望的修复机制和更新动力。取不同态度，对各领域造成的影响有所区别。但总体上看，影响不仅负面，而且深远。美国作为现有全球治理体系的主导者，长期以来，向国际社会提供自由贸易体制、金融秩序、集体安全框架等国际公共产品，以此护持霸权。1特朗普政府大规模“退群”，无视国际义务、规避国际责任、随意破坏国际规则的单边行径了多边机制的权威性与执行力，使得以联合国为核心的全球治理架构面临前所未有美国的系统性退出，使得相关国际组织不仅失去了来自美国的资金，专业知识的输入渠道、政策协调的对话窗口。3可以发现，美国的退出放大了联合国体系等国际机制的生存压力，包括资金缺口、资源不足、协调困难、信任危机以及美国在体系外另设规则等冲击，进一步弱化了相关机制的治理效能。其中，资金3HylkeDijkstra,“SecondAttemptatAmericaFirst:DonaldTrump没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望缺口是多边机制面临的最现实挑战。以世界卫生组织为例，美国贡献了约18%的预算，其退出将导致该组织面临预算缺口和裁员重组。对于关多边机制，多数国家仍持观望态度。各类多边机制能否通过“自救”策略延续其实践，推动国际社会从冲突走向合作、从无序走向有序。4从价值层面看，美国大规模“退群”造成的深层影响在于冲击了以多边合作应边主义意味着各方认识到需要共同解决单个行为体无法独自应对的问题。而美国作为多边体系的主导国，单边“退群”的行径使得其他国家对“国际规则是否会被遵守”“承诺是否会被兑现”的基本预期发生系统性动摇。这种信任动摇可能改变各国对集体行动的预期。有研究指出，美国大规模“退群”为其他国家树立了“可能效仿的先例”，将“加速全球治理从制度普世主义向战略特殊主义的转型。使全球从制度层面看，美国“退群”侵蚀了多边合作基础，对多边机制政资源、专业知识和协调能力带来重大冲击，实质上将多边主义降格为一种可以按需取用的工具——合则用，不合则弃。美国退出的多边机制多数是全球治理领域，其退出直接加剧了相关领域的公共产品供给危机，打破了各国在全球问题的协同格局。美国任凭单边主义凌驾于多边协商，说明当国际机制不再符合霸权国利益，霸权国便可随意践踏多边机制、破坏国5GodfreyGandawa,“TheDonroeDoctrineandTheU.S.Withdrawalfrom66InaryJournalofArts,PoliticsandLaw,Vol.1,Issue2,202没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望一是全球治理格局加速碎片化和多元化。现有的全球治理西方盟友的主导下运行，美国的系统性“退出”客观上为区域组织和全球南方国家带来更大的参与空间；也为高科技企业、非政府组织等非国家行为体参与相关领域的治理提供了现实契机，从而加速全球治理主体的多元化进程。全球南方国家正从同时，美国大规模“退群”也加速了制度层面的多元化发展。美国的“退出”并非放弃主导权，而是转向“规避约束，谋求更大行动自由”的单边行径，这意味着全球治理的格局或将进一步被割裂和碎片化。这种碎片化不仅表现为制度复杂性的上升，更表现为合作逻辑的转变：从基于普遍性规范的包容性多边主义，转向基于“志同道合”国家的选择性合作。全球治理的国际机制形态正在发生转变公共卫生、人权保障等议题，重新定义为对“美国主权”“经济繁荣”和“国家安全”的威胁；同时，选择性聚焦经贸、高科技、军事安全等战略优先领域。美国漠视并缩减对其他全球性议题的资源投入，可能推动全球治理议程的重心转移另一方面，全球治理或将进一步受制于大国战略博弈。架下的多边治理机制，转而利用双边施压和技术联盟来维持自身优势。这意味着全球治理将面临更复杂的制度竞争与话语权争夺。如此一来，全球治理的有效被制度和议程的“过度供给”所侵蚀——每个大国都试图将自己的优先议题推入全没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望三是多边主义面临规范重塑与制度变革。美国“在相关领域留下了制度空间，为全球南方国家从规则接受者转契机，推动全球治理重新锚定多边主义的平等与包容内涵。以气候治理为例，2025年11月在巴西贝伦举行的COP30，是在美国首次缺席并抵制的情况下召开的，但大会依然取得了实质性成果，并首次在协议中明确写入“公正转型”机制，旨在协调环境目标与社会公平，确保低碳转型的成本与收益被公平分担。这一进展离不开从制度层面看，美国“退群”对国际组织既是挑战，也催生了变国际组织利用危机压力推动结构性改革，将财政危机转化为改革契机。财政结构转型即为典型。美国的退出造成了世卫组织巨大的资金缺口，为应对财政危机，世卫组织决策机构建议将各国分摊会费提高20%，以落实自2022年以来分在美国“退群”背景下，多边机制正承受着碎片化的阵痛、协调成本的效率的损失等挑战，也面临着结构转型与变革契机。多边主义的发展方向也更为清晰：由霸权主导型秩序转向由多元行为体共同承担义务、共同塑造规全球卫生治理没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望公共卫生是关乎人类福祉、经济发展与社会安全的核心议题，美国退出世界卫生组织，对全球卫生治理体系造成实质性破坏，加剧了全球卫生治理的分裂。全球健康体系正面临重大重构：这一过程既伴随着信任崩塌等负面冲击，也为体系的结构性改革创造了契机。当前国际社会已形成普遍共识：亟需重建更具韧性的卫生治理体系，通过推动资金来源多元化、强化各国国内卫生投入、深化全球多边协作，提升抵御外部资金波动的能力，最终推动全球卫生治理体系的可持续性。历史上，美国曾是全球卫生发展的主要资助者，也是全球卫生治理的积者，在全球卫生事业中发挥着举足轻重的作用。美国的资金捐助，曾有力地支持世美国与世卫组织的长期合作，也推动了卫生监测、生物安全等领域的创新与能力建设，助力国际社会识别并应对突发公共卫生事件，阻止疾病然而，特朗普政府两度执掌白宫，改变了美国的全球卫生政期内，美国就曾指责世界卫生组织对新冠疫情应对不当，宣布退出该组织并启动退出流程。2025年初，特朗普再度入主白白宫发布行政令，解散美国国际开发署（USAID），同步削减全球卫生援助，冻6TheWhiteHouse.WAvailablefrom:https:///presidential-actions/2025/01/withdrawing-the-unit没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望结所有双边全球健康项目的支付与服务。到2025年9月，美国国务院发布《“美国优先”为核心原则，系统性重塑美国参与全球卫生事务的目合作方式，明确将全球卫生纳入国家安全与经济竞争的政策框架。其核心逻辑是要这一战略最显著的特征是对合作机制的系统性重构：美国逐步从依托世卫组织、全球疫苗免疫联盟（GAVI）等多边机构及非政府组织实施卫生援助的模式，转向政府对政府（G2G）的直接合作模式。二是选择性参与相关的国际机制。美国的退出是一种也是美国参与全球卫生治理模式的一次范式转变。美国在退出世卫组织的同时，选全球卫生战略，特朗普政府的一系列动作，似乎决心要推翻美国主导构建的全球卫生治理体系。这些举措在国际社会引发广泛争议，新“显著收缩后的再定位”：在削弱传统多边承诺的同时，美国试图构建一套更符合其当前国家利益认知的新型全球卫生参与模式。与冷战后长期形和发展援助为核心的参与模式相比，如今多数国际机构与非政府组织已被美化为补充性角色，这本质上反映出美国对多边主义的深层不信任。这一战略绝非简美国的骤然退出，对以联合国系统为代表的多边机构造成强烈冲击。没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望调整办公地点等方式压缩成本、提升效率；世界卫生组织也被迫加快自身改革与重组进程，以应对这一变局。尤其是美国援助资金的大幅削减，对全球卫生体系重大破坏：部分国家的卫生基础设施陷入崩溃，结核病、疟疾等传染病的防治进程大幅倒退，国际公共卫生信任体系也遭到严重冲击，相关影响将延续数代人。其具2022-2023年对该组织的捐赠达12.84亿美元，占其总预算的20%。美国的退出严重冲击了世卫组织的财务稳定，对其治理与协调功能造成系统性破疟疾、脊髓灰质炎等传染病防控，以及生殖健康服务都遭遇重大挫折，低收入国家全球卫生安全的共同体属性，显著削弱了多边机制在疫情情报协调、以及推动全球公共卫生产品投资方面的能力。与此同时，美国将与供应链“去风险”，却未能有效利用既有的多边合作网络，导致对部分关键国家国国内机构提供的专业支持、数据共享、人员对接与政治支持，相关国7Egwu,K.C.,Abdulkarim,M.,Ogbodum,M.U.,Adebisi,HealthImplicationsofUSExitfromWHOandSuspensionofAid.PublicHealthChall.,5:e70267./10.10puh2.70267没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望以及原本能在美国国内为多边主义发声的政治力量。8这一变化的影响，将是长期国优先”全球卫生战略》明确提出，美国的全球卫生投入民众免受跨境健康威胁，其次要增强美国的制度与技术优势，在可能的情况下还要支持美国相关产业的发展。随后，美国与35个非洲和拉美国家签署了双边卫生合协调困难、应对能力不足等多重挑战。而美国的新卫生战略本身逻辑矛盾：《“美国优先”全球卫生战略》以“保护美国人、强化双边关系、经济创新”为核心，但孤立主义的援助政策反而会加剧国际传染病的传播风险，这不过，美国的退出也在倒逼全球卫生治理体系加速改革，创造了契机。国际组织并未被动承受冲击，而是主动采取措施积极应对。第七十九届世界卫生大会通过了“支持全球卫生架构改革联合进动机构精简和人员调整，以应对巨大的预算资金缺口；在美国退出的背景下，继续与此同时，以“阿克拉重置”运动为标志，全球南方国家“卫生主权”意识觉醒，全球卫生架构改革呼声日益强烈。国际社会正形成重建全球卫生体系的8HylkeDijkstra,“SecondAttemptatAmericaFirst:DonaldTrumpandt(2026)./10.没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望未来的全球卫生治理体系，应当超越个别国家或国家集团主导的构，推动全球卫生治理民主化。以共建全人类卫生健康共同体为目标，通过国际机制的修复、更新与完善，建立更加公正、合理、有效的国际秩序，打造更加普惠包容的全球治理体系。全球社会也需要超越传统的援助模式，通过深化多边协作全球气候治理21没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望212025年特朗普再任美国总统后，再次宣布退出气候变化黎协定》，并拒绝派代表团参加在巴西举行的第三十届《联合国气候政府宣布退出的66个国际机制中包括《联合国气候变化框架公约》核心机制。美国是历史累计温室气体排放最多的国家，也是全球气候治理多边机制的关键参与者，其退出，对全球气候变化治理将带来深远影响。见表1三者分别从法律制度、科学支撑和行动框架等层面维系着全球气候治理确立了国家自主贡献（NDC）机制、全球盘点机制(每五年进行一次，全面评估减缓、适应及执行手段的集体助机制、技术与能力建设机制、透明度框架、国际碳市依托UNFCCC的资金体系。其中，绿色气候基金（GCF）是其他关键基金还包括气候变化特别基金达国家基金（LDCF）构建了义务与自愿相22没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望22（UNFCCC）确立全球气候治理框架，每年召开缔约方大会为各国提供多边谈判与协商的机制；要求各缔约方提交年度国家温室气体清单，通过报告与审评机制机构运行层面的资金来源主要由所有缔约方根据联合国会费分摊比额表提供的指示性捐款，以及各国政府的自愿捐款；此外还设立了气候资金机（IPCC）为决策者定期提供关于气候变化、其影响及未来潜在风险的科学评估，并提出适应和减缓方案；定期编写全面的气候变化评估报通过IPCC信托基金获得资金支持，依赖资金对于全球气候治理极为重要，因为大规模投资才能大候变化的不利影响和减少其影响也需要大量的资金资源。10UNFCCC是全球气候治理的基础性条约框架，其最高决策机构是缔约方大会。1995年召开的第一届缔约方会议确立了公约的财务程序，并设立了四个信托基金，其中包括行政预算的特别信托基金。核心预算的资金来源是所有缔约方根据联合国会费比额表提供的指示性捐款。美国是其创始缔约方也是主要出资方，名义分UNFCCC框架下的重要国际条约。其运行主要依托UNFCCC的资金体系，绿色气候基金10联合国气候变化框架公约网站：“气候资金简介”，/zh/yiti/qihouzi23没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望23（GCF）是协定的主要资金渠道。协定重不直接谈判政策，而是通过撰写评估报告为UNFCCC谈判提供科学依据。其资金来自IPCC信托基金下的自愿捐款。历史上美国是最大捐款方之一，也是IPCC科也是多边气候机制的关键参与者；曾在多边气候机制下发挥领导作用，也曾多次单美国是历史上化石燃料和工业二氧化碳累计排放量最大的国家，约占放量的24%；人均排放量也远高于全球平均水平。11美国应承担应对全球气候变化的重要责任；但美国将其国家利益置于首位，气候承诺随政治周期摇摆，特别任后，以“损害美国经济”和“未约束发展中国家”为由，明确拒绝批准该议定书。奥巴马政府时期，美国希望重新确立其在全球气候治理中的领导者地位，积极推动《巴黎协定》的签署，并成立了一系列多边合作平台，如“主要经济体能源和气候论坛”等。但到了特朗普政府时期，美国于2017年宣布退出《巴黎协定》，转而重振传统化石能源产业。拜登政府上台后，签署行政令宣布美国重返《巴黎协试图恢复美国在全球气候治理领域的领导权。但2025年特朗普政府再度执政后，即宣布退出《巴黎协定》。美国因此成为唯一一个两次退出该协定的国家。特朗普11PujaDas,“TrumppullsUSoutofUNclimatetreaty,IPCCand6.in/amp/story/climate-change/trump-pulls-us-out-of-un-climate-treaty-ipcc-and-64-other-global-bodies#1.24没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望24还在联合国大会宣称气候变化是“历史上最大的骗局”。2025年11月，美国缺席COP30气候大会，这是近30年来其首次缺席该会议。这种“合则用、不合则弃”不可否认的是，美国在全球气候治理中扮演领导者的角色，不仅长期主导全球气候治理的议程设置和规则制定，也是多边气候机制的主要出资方。美国是UNFCCC秘书处最大出资国，2026-2027两年期UNFCCC拟议核心预算（一般由政府捐款提供）为9220万欧元，其中，美国仍将是最大贡献者，名义上提供约22%的赠款；12不过，由于特朗普政府宣布退出《巴黎协定》，彭博慈善基金会（BloombergPhilanthropies）承诺将提供这笔资金。13美国也曾是绿色气候基金的最大出资方之一。该基金旨在为发展中国家提供气候融资。美国在三个不同资金撤销了对该基金40亿美元的未兑现捐资承诺，这一规模占该基金整体预算的12%以上。此外，美国也是IPCC信托基金的主要资助者。美国对多边气候机制的资金投入，既反映了其作为世界最大经济体以计最大碳排放国应尽的国际责任，也为其在全球气候治理中的领导地位提供物质基使得美国从全球气候治理的领导者转为不可靠的参与方，也对全球气候治理带来更一是重创全球气候治理机制及其效能。UNFCCC的议程设置、规则制定以12/sites/default/files/resource/sb13“联合国气候会议就增加气候预算达成一致”，/225没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望25及技术路线选择等，长期以来受以美国为代表的发达国家所主导。美退出后，UNFCCC不会停摆，但其约束力、权威性、广泛性以及制度连续性将受削弱，气候治理的规则标准和实施方式将出现更多差异，从而加剧全球气不稳定性，削弱全球应对气变的能力。而且，美国作为全球气候治理多边机制的主以UNFCCC为例，美国通常承担其核心预算约五分之一的资金贡献率，是该机构的最大单一出资方。美国的退出无疑会造成气候以来全球最大的累计碳排放国，约占同期总排放量的1/4。14美国的退出意味着脱离国际减排的约束，打乱了全球气候治理的既定节奏，使得全球减排进程失去关键其缺席将直接延缓全球减排进程，并为其他国家提供拖延行动的借口。世界资源研究所数据显示，美国退出《巴黎协定》可能使全球气温多上升0.18摄氏度，抵消近年全球减排努力。15此外，美国单边退出全球气候治理机制，可能鼓励其他国家推迟自身的气候行动，从而进一步重创共同应对气候变化的全球共识。但认为，全球气候治理体系具有一定韧性，其他行为体的积极行动在一定程度上能够三是重塑全球低碳产业链。美国的退出意味着内塑造转为制度外冲击，不仅会冲击全球气候融资体系，也将影响全球低碳产局以及绿色金融格局。一方面，美退出将增加全球融资体系的不确定性，其他发达国家面临更大的财政压力以维持全球气候基金的规模和项目运转，发展中国家则面临更大的资金来源缺口。另一方面，碎片化规则和美国行为的不确定性将加大全球14YasiruRanaraja,“AsecondUSwithdrawalfromParis/2026-01/27序迎来至暗时刻》，/a/974060335_12226没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望26绿色金融和国际碳交易市场的风险；也使得元的气候标准和合规要求，从而增加投资及技术对接的难度。其累计效应退出全球气候治理机制，意味着美国不再接受全球气候机制的多边约束，将重塑全球气候治理的权力布局。退出UNFCCC和《巴黎协定》意味着美国将不继续在全球气候规则的制定过程中发挥内部塑造作用；退出IPCC意味着美国从多边机制内部影响全球气候知识生产的权力将受削弱。美国的退出，不仅击，更在资源层面留下巨大缺口，特别是在气候治理的资金方面。西方观点认为，美国的系统性退出制造了全球气候治理的权力真空，可能给其他国家填补这一空白制造机遇，但仍充满不确定性。一方面，美国的退出给欧盟和中国等新兴国家在全球气候治理方面带来更大的协调压力和挑战；另一方面也为非国家行为性释放了更全球南方国家以及美国部分地方政府和非国家行为体仍继续支持减排目标和脱碳发展。16但这一转型伴随着更多不确定性。此外，美国并非想完全放弃对全球气候治理和绿色转型的影响力，其可能通过主导技术协议、绿色投资标准等规则制定，从全球能源治理28没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望28包括政府间国际组织，也有联合国系统内协调机制以及功能性合作网国政治对话的能源绿色转型全球治理合作网络。特朗普宣布退出上述对全球能源绿色转型进程造成了显著负面影响。本次特朗普选择退出的六个能源相关国际组织，其规模大小、性质国际可再生能源署（InternationalRenewableEnergyAgency,IRENA）在六个组织当中规模最大、影响力最强。该组织于2009年在德国波恩成立，当前总能源的广泛应用和可持续利用，以实现可持续发展、能源普及和能源安全，济和社会韧性与繁荣。IRENA的核心职能包括能源政策咨询、数据收集分析与知识供给、促进国家参与及伙伴关系构建、可再生能源项目开发与支持、方面。作为政府间国际组织，IRENA是全球可再生能源领域覆盖范围最广的政策同样是政府间国际组织，国际能源论坛（InternationalEnergyForum,成立，旨在稳定上世纪70年代石油危机之后的全球能源市场。当前，该组织总部29没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望29位于沙特阿拉伯利雅得，共有66个成员国和7个伙伴组织。该组织最重要的特性和功能，在于将国际能源署（IEA）成员国（石油消费国）、欧佩克（OPEC）成员国（石油生产国）以及中国、印度、南非、巴西等体系外新兴大国囊括在统一组织内，通过IEA-IEF-OPEC三方合作机制、双年度全球能源部长级会议等机制，降低石油生产国与消费国集团之间的冲突对立、增进双方信任、增透明度，从而维护全球能源安全。当前，在全球能源加速绿色转型背景下，国际能源论坛为避免自身被边缘化，积极拓展关注议题，从传统化石能源向碳市场国际合作的政府间国际组织，由印度和法国于2015年巴黎气候峰会（COP21）期间联合发起，拥有112个正式成员国以及15个框架协议签署国，致力于通过加速部署太阳能促进清洁能源获取与能源绿色转型。该组织以金融支持、技术路线力建设与数字化以及区域与国家参与为四大支柱，聚焦发展中国家太阳能技与IRENA、IEF与ISA不同，“21世纪可再生能源政策网络”（Renewable（24/7Carbon-FreeEnergyCompact）从类别上看不属于传统的国际组织。这两个合作机制成员属性杂糅，既包括国家政府、公共部门、政府间国际组织，也包括企业、行业协会、国际多边开发性金融机构、学术机构、智库等，属于“多利益能源转型领域多元行为体之间能够进行跨国对话沟通、信息交换、资“21世纪可再生能源政策网络”成立于2004年，秘书处设在法国巴黎，迄今为止在全球拥有超过130个机构成员与4000多个个人成员，其最突出的特色，是17Multi-stakeholderpartnerships,UnitedNationsOfficialWebsite,https30没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望30“全天候无碳能源契约”是联合国框架下的一项自愿性合作倡议，于2021年联合国能源高级别对话期间由隶属于联合国项目事务厅（UNOPS）的“人人享有可持续能源”（SEforALL）组织和谷歌公司联合发起，是全球首个旨在推动电力部门加速脱碳进程的行动联盟，致力于推动无碳电网领域投资与技业及行业协会，以促进技术标准扩散与达成具体行动承诺为核心目标与其他5个组织相比，联合国能源机制（UN-Energy）从性质来看具有一定特殊性。该机制并非严格意义上的国际组织，而是联合国系统内部的机构间协调机算、无强制职权的协调机制，联合国能源机制的核心任务是弥补联合国门负责能源事务机构的缺陷，将分散的能源相关议程与行系统在能源相关问题上开展合作以加速实现《巴黎协定》与2030可持续发展议程特朗普此次选择退出上述六个能源领域相关国际机制，一定程度第一任期内退出《巴黎协定》的政策延续，同时更具针对性，也是其政策主张、利益计算、意识形态偏好等的集中体现。特朗普退出这些机制主要出于如18REN21OfficialNetwork,https://ww31没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望31第一任期内就曾大力发展化石能源，使美国同时成为全球最大的原油和天然增加美国化石能源生产，在化石能源基础设施扩建审批、出口许可、环保规制等方各种手段试图加速美国油气出口增长，提升美国在国际化石能源市场的影响力。20然而，此次退出的这六个国际合作机制均以加速清洁能源发展、推动全球转型为核心宗旨和目标，这与特朗普大力支口最大化的政策完全相悖。即便是成立之初以调和化石能源生产国与消费国之间关系的国际能源论坛，现在也将议程设置不断推向能源转型相关方面。“全天候无碳能源契约”要求实现全天候无碳电力供应，更是与特朗普政府放松环保管制、支持普的再次胜选离不开化石能源利益集团的支持，退出致力于加强能源绿色转型合作露，2024年11月至2025年1月期间，化石能源行业相关企业和个人向特朗普的就职基金捐赠超过1900万美元，约占该基金筹集资金总额2.39亿美元的8%。21人与化石能源行业存在关联；37位需要参议院确认的能源部、环保署和内政部提Wright）是典型例子。22另一方面，特朗普试图通过大力发cn/xslt/zdlt/202412/t20241206_58168612025,/us-news/2025/jul/10/trump-inaugural-fund-fossil22AidanHughesandMarthaPskowski,“NewreportshowsporateKnights,Oct.15,2025,/climate/new-report-oil-and-gas-influence-runs-administration/.32没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望32其三，相关机制所主张的能源多边主义理念与国际合作识形态偏好相悖。特朗普政府对任何可能限制美国政策自主权的国际机制都保持高度警惕，更偏好采取双边而非多边方式开展外交。相关机制通过跨国合作在能源领域形成了涉及技术路线、规则标准、知识生产与传播等方面的权威，对全球能源市场以及未来相关产业发展方向具有实质性影响。特朗普政府认为相关机制对源的推崇以及对能源绿色转型的推动严重损害了美国利益，特朗普本轮退出能源相关国际合作机制的影响难以一概而论。整是继美国退出《巴黎协定》之后对绿色可持续领域全球治理体系的又一次重创，给能源绿色转型国际合作造成了显著负面影响。具体影响可从市场与产（一）对全球清洁能源市场与产业发展趋势的影响从市场与产业的角度来看，特朗普此举影响相对有限。首先，美际机制无法动摇全球清洁能源产业发展前景。全球能源绿色转型的根本驱术进步带来的市场选择，这一趋势难以被单个个体或单个国家意志真正撼动十年间，技术快速发展使得清洁能源开发利用成本大幅下降，风力涡轮机成本下降约60%，太阳能光伏电池组件和发电系统的成本下降约90%，由此带来的需求增长33没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望33推动了更大规模投资和生产。23当前，无论是发达国家还是发展中国家，都在根据其次，企业与市场才是影响产业发展更为关键的因素。全球能源中，国际机制的功能和作用主要是为全球政府间政策协调与多利益攸关方合作实践提供平台和渠道，合作倡议与政治共识的落地实施离不开企业的参与。以“全天候无碳能源契约”为例，当前184个合作方中，57个来自美国，占比近1/3，且以也包括纽约州、爱荷华州等美国地方政府。24对于美国清洁能源企业而言，特朗普（二）对能源绿色转型领域全球治理机制的影响从国际机制运行及有效性的角度来看，特朗普此轮“退群”造就机制运行而言，本次“退群”涉及的六个机制，整体而言对美国资程度不高，因此美国退出短期内不会对其日常运行产生毁灭性影响。六个机制响力最大的国际可再生能源署，其预算主要由两部分组成：一是会员国根据联合国大会确定分摊的比例强制性缴纳的会费，二是非强制性会还可为机构运行、项目开展等各类需求提供自愿捐款。该组织双年度预算整体规模约6500万美元，其中强制性会费占比69%，非强制性会费占比31%。尽管强制会费中美国分摊系数最高，为22%，但其需要支出的资金约为480万美元，仅占全部预算约7%。该组织预算中非强制性会费由德国和阿联酋承担，贡献规模分别约为1000万和900万美元。根据2024-2025年度统计，非预算自愿捐款共/rmrb/pc/content/202601/12/content_3012424/7Carbon-FreeEnergyCompactOfficialWebsite:Oursignatories,https://gocarbon34没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望34元，排名前五位的贡献国分别是阿联酋、德国、日本、韩国和冰岛。25其他机制均无强制性会费要求（联合国能源机制作为联合国系统额外预算）。国际能源论坛的运行主要依靠东道国沙特阿拉伯的支持，国联盟则是依靠法国和印度的主导性作用以及项目导向型全球融资，21世纪可再生美国退出能源绿色转型相关机制向全世界释放了一个清晰明确的信号：美国作为全促进全球可持续发展的国际责任，不再愿意参与相关国际多边合作。这在极大程度上破坏该领域的国际共识和凝聚力，进一步加剧了全球能源治理体系的碎片化，使得未来达成具有包容性的全球能源治理协议变得更加困难，阻碍相关领域全球性合尤其是传统化石能源生产国，在美国交易性外交筹码的诱惑下重新加大化石发力度，导致全球能源绿色转型进程遭遇反复。在此背景下，中国、欧盟等坚定支总而言之，特朗普退出能源相关国际多边合作机制，是“美现，也是其追求美国利益最大化的实际行动。此举度、规则以及多边治理体系束缚，但也损害了美国通过全球治理机转型规则与标准塑造、在全球范围内扩散影响力的能力。对此，中国应当保持足够的定力，在稳步推进国内能源转型进程的同时，在该领域全球治理体系中加强与世25IRENA,“AnnualReportoftheDirector-GeneralontheImplementationoftheWorkProgrammeandBudgfor2024-2025,”Dec.10,2025,pp.69,78,https://www.ca2-42e3-4472-84ed-f0aec9cf9e63&orderB全球发展治理36没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望36特朗普政府此次大规模退出的国际机制也涉及经贸发展领域，发会议国际贸易中心（ITC及四个区域经济委员会——拉美和加美国退出的这七个经贸发展领域国际组织均隶属于联合国系统（详见表2）。其本身并非独立的国际组织，而是联合国系统内的功能性机构具政府间性质的常设机构，其余多为秘书处内设部门或区域委员会，美国参与资格但成员对所有联合国会员国开放，且实际上与联合专注发展中国家中小微企业贸易能力建设，无独立会员制，凡世贸组织或贸发会议成员政府均享有实际上的成员地位。四大区域经济委员会则是联合区域分支机构，主要致力于促进本区域宏观经济政策协调、经济社会发展和区域一体化等。美国对于四个区域经济委员会的参与，也多是间接资金支持和项目及会议37没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望37部（DESA）展目标（SDGs）监持（UNCTAD）国及其他）国心（ITC）能与WTO总款WTO创（ECLAC）与（ESCAP）与38没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望38年/亚的斯（AfCFTA）推进、库（ESCWA）家（一）美国“退群”前的角色：有限参与且影响力偏弱的制衡者力、要求提高效率和改革来施加影响。自2007年起，其最高领导职位（联合国副秘书长级、主管经济与社会事务的副秘书长）一职连续由中在贸发会议中，美国在前期发挥了一定的制会议的国际谈判职能弱化而长期下降。美国作为贸发会议内发达市场经济国家的核心成员，历史上在与发展中国家集团的谈判中发挥协调作用，是的主要塑造者之一。1992年贸发会议改革后，发达国家不再以统一集团形式提出39没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望39并在投资、服务贸易等具体议题上协调立场，以制约南方国家诉求。贸发会议持批评态度，认为其偏向发展中国家议程，影响力主要体现在在国际贸易中心中，美国不是国际贸易中心信美国的资金参与主要通过美国国际开发署（USAID）等双边援助机构实现。这种资金参与方式也限制了美国对机构整体议程和治理方向的塑造能力，其影响主要体在拉加经委会中，美国是有限参与的域外成加经委会成立以来始终倾向于为发展中国家争取更公平的国际贸易条件，其立场更贴近拉美国家发展诉求。美国的影响力主要体现在观察、对话和部分域外成员参与度有限，其影响力主要体现在有限的技术合作与政策对话，而非议程非洲经委会高度聚焦非洲内部发展议程，美国的作用主要限于偶尔的技术援助和观察西亚经社会以阿拉伯国家为核心，美国仅存在有限的间接参与，如通过联合国常总之，由于这些机构普遍更贴近发展中国家议程，美国在正式治理机制掌控议程，只能依靠资金杠杆和协商一致下的潜在否决权进行局部制26InternationalTradeCentre,“AnnualReport2023,”p.21,/sites/defaulAnnual_Report_2023_webpages.pdf.40没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望40（二）美国“退群”的行径：终止参与和资金投入美国的“退出”并非传统意义上的成员国退出，而是在法律允许范围参与相关实体活动，终止美国纳税人对其资金支持。美国白宫发表的情况说明称，通过退出这些实体，特朗普总统正在节省纳税人的钱，并将资源重新集中到“美国优先”的事项上。27美国作为联合国会员国仍须按《宪章》义务缴纳联合国会费，仍属间接支持这些机构的经常性预算。此外，从自愿捐款层面看，资金贡献十分有限，特朗普政府已大幅削减对联合国机构的自愿捐款。自2025年特朗普政府上任以来，这些机构就未曾获得过美国的资助，停止资助的决定实际上影响甚微。28从议事和决策规则看，美国的“退出”并不会对相关机构的法制产生实质性冲击。联合国经社部是联合国秘书处职能部门，不属于会员制决策部门。贸发会议是联合国大会下属的常设政府间机构，实行一国一票，对实体的表决门槛为三分之二多数，程序性事项及理事会决定为简单多数，实践中以协商一致为主。29国际贸易中心受联合国贸发会议和世界贸易组织的理事机构管辖，不具备独立会员大会与表决机制，其决策由世贸组织与贸发会议两表共同组成的“联合咨询小组”（JAG）负责。30四个区域经济委员会（拉加经委会、亚太经社会、非洲经委会、西亚经社会）均为经社理事会依据《联合国宪章》第68条设立的下属机构，同样实行一国一票，默认表决规则为简单多数，实践中27TheWhiteHouse,“FactSheet:PresidentDonaldJ.TruOrganizationsthatAreContrarytotheInterestsoftheUnitedStates,”2026-01-07,/fact-sheets/2026/01/fact-sheet-president-donald-j-trump-withdraws-the-united-states-from-international-organizatiocontrary-to-the-interests-of-the-united-states/.28EugeneChen,“TheUSMemoonWithdrawingfromUNOrganizaPeaceInstitute,2026-01-08,/2026/01/the-us-memo-on-witorganizations-is-more-bark-than-bite/.29CarlosFortin,“UnitedNationsConferenceonTradeandDevelopmLaw,2018-01,/display/10.1093/law:epil/9780199231690/la9780199231690-e548-div1-1.30InternationalTradeCentre,“WhoWeAre,41没有美国的多边主义？——美国大规模“退群”背景下全球治理现状与展望41按出资比例加权表决权。因此，美国的正式表决权重与其他成员国相比对（三）美国“退群”的影响：资金的系统性冲击与治理议程重塑美国对联合国会费的持续拖欠，将会对相关机构带来系统性的资金冲国的经常性预算是这些机构主要资金来源，美国作为联合国经常预算的最大摊款国但实际上，美国对联合国经常预算摊款经常出现延迟支付或部分政策性扣留。近年美国对联合国摊款拖欠显著加剧，已成为最大拖欠国，特朗普政府在2025年甚至没有缴纳任何会费。31联合国经常预算逾期款项的95%来自美国。32截止2026年5月，美国拖欠的款项逾40亿美元，其中包括20.4亿美元经常预算会费、22亿美亿美元“基于政策的扣留款”尚未划拨，包括原本拨给联合国人权理事会和近东巴勒斯坦难民救济和工程处的资金。2025年，美国以人权理事会存在反以色列偏见Guterres）已警告说，除非联合国的财务规则得到彻底改革，否则该世界机构将面临“迫在眉睫的金融崩溃”。34联合国系统性的财政危机，必然也将波及相关机构的正常运转。美国将此前对联合国系统内经贸发展类机构的常态参与，转变为以“美国优先”为31EdithM.Lederer,“UnitedNationsfaces‘imminentfinancialcollapse’withouturgentaction,UNchiefsays,”APNews,2026-01-31,/article/united-nations-financial-crisis-trump-dues-77a204381b059685a490f80f73a0e32EdithM.Lederer,FarnoushAmiri,“USpaysabout$160millionofthenearly$4billionitoNews,2026-02-20,/article/un-us-budget-dues-trump-payment-7d68c072d470f989006b7d674ba85aaa.33HumeyraPamuk,EmmaFarge,“USplans$725millionpaymenttowardsitslar/world/us-plans-725-million-payment-towards-its-large-un-de34EdithM.Lederer,FarnoushAmiri,“USpaysabout$160millionofthenearly$4billionitoNews,2026-02-20,/article/un-us-budget-dues-trump-payment-7d68c072d470f989006b7d674ba85aaa.42没有美国的多