“从犯人船理论”探析我国食品安全管理

1、从“犯人船理论”探析我国食品安全管理许勋恩 （三明学院政法系 福建 三明）摘要：“犯人船理论”告诉我们：“坏的制度会使好人做坏事，好的制度可以让坏人做好事”，反思近年来我国食品安全问题频发，根源于我国食品管理制度存在诸多漏洞：客观方面食品管理制度质量低劣；主观方面：制度执行不力。要根本解决我国食品从农田到餐桌诸多环节的安全问题，须从有效制度的构建和权责明确的制度执行抓起。关键词：“犯人船理论”；食品安全；管理Analysis On Chinas Food Safety Management from the Perspective of “Prisoners Ship Theory”Xu Xu

2、n-en(Sanming University, Sanming ，Longyan University, Longyan, China.)Abstract:The Prisoner Ship Theory tells us that the bad system makes good people do bad things, the good system can make the bad guys do good things. Reflecting the issue of Chinas frequent food safety in recent years ,it rooted i

3、n many loopholes in food management system in our country: objective aspect:the poor quality of the food management system; subjective aspect: weak implementation of the food management system. To fundamentally solve the issue from the fields to the table ,it need building the effective system and i

4、mplementation of the food management system which provide the clear rights and responsibilities. Key words: “Prisoners Ship Theory”; Food Safety; Management一、问题的缘起“民以食为天，食以安为先。”根据马斯洛的需要层次理论，人有生理、安全、社交或情感、尊重和自我实现的需要，其中生理与安全需要是较低层次的需要，也是人类最基本的首要需要。1（P240-241）人类的生存与社会发展离不开“衣食住行”，其中安全的食品是人类社会延续的基本物质基础，也

5、是人类对食品最基本的价值诉求。经过三十多年的改革开放，我国社会生产力不断发展，综合国力不断增强，实现了三步走战略，基本解决人民温饱问题，社会开始向小康社会迈进。然而，随着我国社会主义经济体制转轨，我国食品“量”基本得到满足的同时，“质”的安全问题成为我国改革开放以来社会、政府所面临的最大挑战：“工业油抛光毒大米”、 “红心鸭蛋事件”、“苏丹红事件”、 “地沟油”、 “三鹿奶粉”、 双汇“瘦肉精”、“毒豆芽”、“墨汁粉条”、“染色花椒”、 “爆炸西瓜” 、“塑化剂”事件问题食品层出不穷，涉及全国各地，名目繁多, 受害人数不计其数，所造成严重的社会后果,闻所未闻, 已演变到民众“谈食色变”的地步。

6、问题食品的接踵而至已对我国经济社会发展造成了许多不良的负面影响：影响到群众正常生活的进行、影响到食品产业的进出口、影响到社会的公共利益；同时，在国际社会我国企业可信度受到了历史重创，我国政府的公信力与执行力也同样受到了前所未有的挑战与损失。和谐社会，社会和谐应“以民为本”，如何管理好食品安全, 让民众吃得安心、放心、称心，做好食品安全的“保卫战”，维护好公共利益，这是党执政为民的内在要求，也是构建服务型政府的职责所在与根本使命。本文将以英国“犯人船事件”的理论视角作为切入口，探析我国食品安全问题频发根源及策略，以求教各专家同仁，共同确保我国的食品安全。二、“犯人船理论”的内涵18世纪英国探险家

7、到达澳大利亚并宣布其为英国属地，为了开发蛮荒的澳洲，政府决定将已经判刑的囚犯运往澳洲，这样既解决了英国监狱人满为患的问题，又能给澳洲送去丰富的廉价劳动力资源。英国政府把运送犯人的工作承包给了一些私人船主，以上船的犯人数支付船主费用。当时运送犯人的船只多是由破旧的货船改装而成，条件十分恶劣。而船主为了牟取暴利，上船前尽可能多装犯人，一旦按人数拿到了钱，就对这些犯人的死活不闻不问。3年间，从英国运到澳洲的犯人在船上的死亡率高达12%，有一艘“神海号”的船，424个犯人竟然死了158个，死亡率达37%，这么高的死亡率使英国政府不仅在经济上蒙受巨大损失，而且在道义上引起社会上强烈的谴责。2(P68)在

8、双重压力之下，英国政府开始想办法解决运囚过程的高死亡率难题。一种做法是进行传统的道德说教，让私人船主良心发现，改恶从善，不图私利，为罪犯创造更好的生活条件，亦即寄希望于船主人性的改善。另一种做法是由政府进行行政干预：政府往每艘船上派一名监督官员，再派一名医生负责犯人的医疗卫生，同时还对犯人在船上的生活标准做了硬性规定。但是，两大措施都以失败而告终。3（P69）众所周知，资本害怕没有利润或利润太少就象自然害怕真空一样。一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它践踏一切人间法律；有30

9、0%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。4(P54) “人为财死，鸟为食亡”，对于出于逐利目的私人船主，政府企图以道德说教来改变贪婪成性又有点海盗作风的船主的人性，无异于缘木求鱼。原来一些船主为贪图暴利而贿赂官员和医生，一些坚持正义的官员、医生不肯就范，便被扔到大海里喂鱼，落得个尸骨无存，这就是道德说教苍白无力的最好诠释。部分官员、医生在船主威逼利诱之下，出于“经济人”自利与安全的考虑，与船主同流合污，作出他们无耐的理性选择，政府的干预在这种特殊的执法环境下彻底失效。后来，一位英国议员提议政府，以到澳洲上岸的人数为准给船主计算报酬，难题迎刃而解。犯人死亡率一下降到了l以下，有些船只，经

10、过几个月的航行也是零死亡率。私人船主的人性没变，政府也不用去立法或建立庞大的机构与人员去监督，只是改变一下原有的付费制度，一切就都解决了。5(P8-9)三、“犯人船理论”反思我国食品管理 透过“犯人船”事件，我们深刻体会到制度的威力：“坏的制度会使好人做坏事，好的制度可以让坏人做好事。”食品安全这个最基本的民生问题没有得到有效的治理，没有跳出发生问题、治理、淡忘、再发生、再治理的这个恶性循环怪圈，成为一个久治不愈、屡治屡犯的顽症。追究其根源，食品安全问题屡发，固然源于一些无良商人和生产者见利忘义、挑战道德和良知的底线，但同时也暴露出我们的食品管理体制和机制上的诸多漏洞：（1）客观方面：我国食品

11、管理的相关制度质量低劣上世纪九十年代以来，我国开始重视食品管理的法律体系建设。1995年全国人大制定并颁布的食品卫生法在我国现有食品安全管理过程中发挥了主导作用，并同食品卫生行政处罚办法（1997）、食品卫生监督程序（1997）、农产品质量安全法（2005）、国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定（2007）及近百个配套规章和500个食品卫生标准共同组成了我国现有食品管理的法律体系框架，力争做到食品行业管理的规范化与法制化。然而现有的食品管理制度并未达到制度制定者们的初衷，食品安全管理的效果与现状却令人堪忧。2011年5月24号，中央电视台财经频道举办了针对食品安全的中国政策论坛调查，

12、结果显示：在购买食品时，有35.7%的人曾经遇到过食品过期的问题，42.8%的人曾经遇到虚假或夸大宣传，有39.2%的人碰到滥用添加剂的问题，而曾经遇到以假充真、以次充好的问题的人最多，占到了50%。6而且他们的违法行为都是在我们“严厉”的管理制度底下进行的，这说明我们原有的食品管理制度存在瑕疵，即食品制度质量低劣。制度质量低劣是指有关食品管理的制度的制定不能准确地针对问题，不能及时有效地解决相应的问题。表现为制度目标错位或模糊不清、制度“打架”及制度不可行，缺乏协调性等。没有根据食品的生产与售销制定具体的市场准入制度、监管制度、处罚制度及责任制度，为他们的违法行为提供了可能，在暴利诱惑之下，

13、必然有不法企业铤而走险。因此，在现有食品管理制度的框架下，不断完善我国现行的食品管理制度，提高相关食品制度的质量，用严格的法律、制度给他们戴上紧箍咒，用最严厉的准入、最严厉的监管、最严厉的执法、最严厉的处罚、最严厉的问责等制度来确保食品的安全。（2）主观方面：食品的管理制度执行不力制度和制度的有力执行同样重要，仅有好的制度，不严格去执行，那么制度犹如空中楼阁。目前我国还没有建立一支专业的食品管理队伍，管理人员由于受其专业知识、能力的限制，加上社会环境的复杂变化和政策资源供给的有限，使管理人员颇为艰难，如果缺乏战略主见和迎接挑战的心理素质，缺乏百折不挠的坚强意志和积极创新的拼搏精神，就会影响到制

14、度的严肃性和权威性，造成执行半途而废、减量减质或在日常工作过程中出于对自身利益的追求造成了“上有政策，下有对策”， “有利就执行，无利就变形”的制度执行的的偏差、异化现象。7(394-396)其次，食品管理组织机构及管理机制存在着严重的缺陷。表现在组织结构不合理导致组织沟通和协调困难及组织权责的不明确导致管理缺位、越位、错位。目前市场上有些黑心老板公然生产、销售违法使用添加剂生产出来的豆芽却无人问津，这与我国现有食品管理部门各自为政，互不相通，在工作中相互扯皮密切相关。面对一棵豆芽，多部委相互推诿扯皮：按照农产品质量安全法，归农业部管；按照消费者权益保护法，归工商部门管；按照食品卫生法，归卫生

15、部门管；按照食品安全法，归质监部门管。但现实中，质监和工商部门认为豆芽是豆子发的，是农产品，应该归农业部门，而农业部门认为一般食品生产加工环节出现的问题，应该归质监部门管，流通环节出了问题，应该归工商部门。现有食品管理制度多头管理，职责不明，造成讲权力是“齐抓共管”，究责任则“谁都不管”，这正是目前我国食品管理组织机构缺陷造成制度执行走样的根本症结所在。 四、解决我国食品安全的路径选择（一）完善我国现有的食品管理制度制度是人们为了维持良好的社会秩序而人为制造的限制，要求大家共同遵守的行动准则或办事规程，用以约束与规范人们的互动行为，包括自主性制度与诱导性制度。而有效制度一旦建立，就会对相关人员

16、的行为产生某种制约。深受传统文化的影响，我国社会还处在向信用社会过渡的阶段，机会主义行为十分普遍。食品管理制度作为一种诱导性制度，单纯通过市场机制并不能解决食品市场的安全，关键在于构建一套有效的制度。食品安全管理需要从构建多种相互关联的制度着手，单一制度具有自己的缺陷，而且单独使用边际成本递增，只有多项制度的综合使用，才能实现各个制度的互补，形成制度的合力，发挥制度的威力。 1建立健全有效的食品信息制度当今社会是信息社会，公众要吃上安心、放心的食品，必须重视食品从田园到餐桌整个环节的信息建设。政府要树立现代信息意识，加大食品安全信息系统建设的资金投入，重视信息的收集、加工、传播。政府作为信息资

17、源的拥有者，要承担起食品信息收集与处理的责任，改变传统政府垄断信息资源与隐藏有效信息的做法。国家或地方食品主管部门根据食品风险评估检测中心这个平台，借助广播、电视、报纸、网络等现代媒体做好相关食品情况的宣传、报道，及时公开相关信息。食品相关信息公开，尤其是问题食品信息公开，才可能使食用者做出理性选择，规避不安全因素；才可能使受害者与潜在受害者及时发现自己所处情境，按照信息中的指导做好自救措施和不安全食品的处理；通过处罚事由、处罚依据、处罚方式、公告时间等相关信息，为消费者提供及时的消费警示。在食品信息使用方面，完善信息的反馈与投诉机制，建立有效的、双向的信息沟通渠道，增强食品消费者话语权与参与

18、权。同时，要创新信息交流形式，借助电子政务平台，让公众足不出户便可以快捷地了解有关食品安全的最新知识与信息。2建立严格的食品准入制度要从食品生产、加工源头抓起，实施严格的市场准入，将不合格食品和诚信不佳的从业人员拒之于市场之外，就要建立严格的市场准入制度。市场准入制度是通过对食品的检测，把不合格产品或诚信有不合格的从业人员拒绝进入消费品市场的身份确认制度。凡是没有达到国家规定的食品卫生安全标准，均不能允许进入市场。这是确保食品质量、确保食品安全的有效措施，也是问题食品远离公众的制度保障。我国的市场准入制度处在建立健全时期, 当前的现实是人人消费食品，人人可以便利进入食品市场生产、经营食品。我国

19、食品准入制度还没有采取强制性认证规定, 与人民群众生活密切相关的肉类相对来说属于存在安全隐患较大的产品也未作具体要求，还是采取非强制性的认证管理办法。认证管理意识淡薄，标准认证要求不高，这种比较宽松的食品市场准入制度给我国食品市场带来了诸多隐患。建立严格的食品市场准入制度要从从业人员与食品本身做文章：一方面要对各类食品实行标准准入、检测检疫准入、市场抽查准入、购销挂钩协议准入。另一方面对食品管理人员、生产技术人员实行市场主体准入前置审批制度、信用管理制度和资格认证制度。 8(P5)3建立严厉的处罚制度 目前我国食品安全问题接踵而至，处罚不严是其根源之一。如果有关的食品安全的法典严到违法的成本是

20、倾家荡产，一棒打死，再无翻身之机，那么食品生产与加工者就不能违法，不敢去违法，这样就能解决通常所说的打不疼，打不死的问题。国家要加大对食品违法行为的处罚力度，对参与制假、销假行为决不姑息，决不手软。在食品领域，对影响恶劣，社会关注的重大危害食品安全犯罪案件，必须依法从重、从快判处；对于致人死亡或者有其他特别严重情节，罪当判处死刑的，要坚决依法判处死刑。用严厉的处罚制度给以违法分子沉重打击，让他们“不敢违法”，有力威慑其他不法分子、还有那些蠢蠢欲动的人们。同时，通过严厉的惩罚制度，使相关执法人员“不敢贪、不能贪”，做到有法必依，执法必严。4.建立权责明确的监管制度改革创新我国现有的食品监管体制势

21、在必行。长期以来，我国对食品安全实行多头管理，由于多头治理，部门之间见利勇为，有利益大家都奋勇地去抢，都要求参加“打篮球”；对于责任，互相推诿，大家“打排球”。这样一种体制，一方面各部门职权交叉，另一方面出现监管真空，容易造成管理过程中的“错位、缺位、越位”，体制的漏洞还为不法分子提供了可乘之机，其根源在于监管过程中没有对部门职责权作明确的规定。多部门监管模式必然导致政策打架现象，资源消耗大，协调成本高等固有缺陷。国外食品安全做得比较成功的国家，食品安全监管正逐步由多头监管向集中监管过渡，从食物链重点环节监管转向食物链全过程监管，从以政府部门监管为主转向重视发挥社会力量。P（2）改变食品安全监

22、督部门行政化、官僚化倾向。因此，学习国外发达国家食品监管的有利做法，把分散在农业、工商、卫生等部门的食品监管责任合并起来，由质检部门一体化监管，专门负责食品安全监管。同时实行最严格的责任制，纵向到底、横向到边，以责任撬动监管体制机制发挥最大合力，倒逼各项法律制度得到严格执行和遵守。（二）严格执行食品管理相关制度天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往。在社会利益多元化的今天，资本的逐利本性促使企业追求利润的最大化、生产成本的最小化。靠人性的自觉、靠说服教育很难解决食品安全问题，企业家的良心也不会因为制度而自觉自愿产生。我国2009年施行的食品安全法及其实施条例，其理念和制度的实践性、科学性、先进性得

23、到了国际社会的普遍认可，并被美国起草2009年食品安全加强法案时所借鉴。制度是人为制造的某种限制，制度的威力关键在于人，制度的生命在于执行和遵守，再科学、再先进的制度，若得不到有效实施，就只能是一纸空文。只有严字当头，重典治乱，才能让无良企业付出难以承受的代价，让一般企业不敢越过违法的红线，让守法企业获得遵守制度的红利。1以高素质队伍确保制度的执行制度的执行，队伍是关键。首先要加强食品管理人员的职业道德教育，帮助他们树立爱岗敬业，忠于执法，克服“经济人”的局限，公正执法，树立责任意识，全局意识、人本意识，认清食品安全管理这个民生工程的重要性，认认真真干事，清清白白做人。其次，提高管理人员知识和

24、能力。政策执行人员要针对工作过程中出现的新情况，新问题，不断学习食品管理的新知识、新技术；政府要加大相关经费的投入，为其提供形式多样，内容丰富的业务培训，不断丰富他们的工作实践经验，从而提高制度的执行力与公信力。最后，要创新食品人才管理机制，选好人、用好人、管好人、留住人，培养和造就一支规模适当、结构优化、布局合理、素质优良的食品管理队伍，为制度的有效执行提供人力资源支持。2.以严厉执法保证食品安全当前我国食品安全事件高发频发，如果机制麻木、制度休眠，不严厉执法，该查不查、该办不办、放任食品违法犯罪行为滋生蔓延，即便管理体制再顺、人员素质再高、经费资源再足、设备技术再新，我们的食品安全仍只能是“水中月、镜中花”。借鉴治理矿难、酒驾这些顽疾的经验来严厉治理食品安全问题，对食品安全领域始终保持“严打”高压态势，下猛药、出重拳，严密执法：执法要全覆盖，无疏漏。严格执法：执法人员要