风景名胜区保护与旅游房地产开发

1、风景名胜区开发保护与旅游房地产开发Scenic spot protection and leisure travel and tourism realestate development姓名 郭 星 源 指导老师 迪 克 牛 肉 学号 08# # 班级 08级 城市规划#班摘要 自1982年国务院批准公布第一批国家重点风景名胜区为标志创立以来，我国当代风景名胜区事业已走过23个春秋，在保护人类和国家自然与文化遗产的伟业中，取得了令人瞩目的成就。然而，由于人们对风景名胜区认识还存在着较大的片面性，特别是受到日益发展的市场经济社会环境的深刻影响而陷入种种误区，导致风景名胜区出现了“旅游产业化”，务

2、必引起严重关注和高度正视。关键词 风景名胜区 开发与保护 旅游房地产开发Abstract Since 1982 the approval of the state council announced the first national key scenic for mark was founded, the Chinese scenic areas career has passed through 23 in spring and autumn period, protect human and national natural and cultural heritage in the g

3、reat, made remarkable achievement. However, because people know to scenic area has the big respectively, especially with the development of market economy growing social environment and fall into the deep influence of the mistakes that cause of scenic spots appear tourism industrialization, be sure

4、to cause serious attention and high face.Key Words Scenic spot, Development and protection,Tourism real estate development目录 1.风景名胜区保护与旅游房地产开发现状概况 2.风景名胜区旅游房地产过度开发的成因 3.风景名胜区旅游房地产开发过度具体案例分析 4.休闲时代的旅游地产开发平衡模式探讨5.风景名胜区保护与旅游房地产开发成功案例6.风景名胜区保护与旅游房地产开发二者关系总结1.风景名胜区保护与旅游房地产开发现状概况目前旅游房地产按其所有权和使用权的大小可分为几种形态

5、：一是分时度假（时权酒店），客户支付一定的费用就可以拥有一定时段的物业居住和使用权；二是产权酒店，产权酒店是指将酒店的每一个单位分别出售给投资人，同时投资人可以委托酒店管理公司或分时度假网络进行管理，用于营业，获取一定的投资回报(北京的金色假日产权酒店、快乐无穷大等)；三是主题社区或景区住宅，这类项目实际上是旅游休闲设施和住宅两大块拼凑在一起，但前者不出卖产权及使用权给个人，后者实际就是商品住宅，可以购买完全产权（高尔夫、登山、滑雪运动度假村等）；四是房地产大盘或者新城区项目，由于开发面积很大或者周围有需要保护或可以借力的生态环境，因此，就出现了不同于小区配套景观的、大规模人为造景或者自然借景

6、的开发项目。“我国风景名胜区事业是国家社会公益事业”，“风景名胜区工作的基本方针是严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”，“必须强调资源保护工作的首要地位”。各级政府和风景名胜区管理机构应当全面、准确地贯彻执行国家相关风景名胜区工作的法律、法规及方针、政策，把保护好这一特殊珍贵的自然与文化遗产资源并永传后代，作为自己光荣而艰巨的历史重任。 然而，由于人们对风景名胜区认识还存在着较大的片面性，特别是受到日益发展的市场经济社会环境的深刻影响而陷入种种误区，导致风景名胜区出现了“旅游产业化”，务必引起严重关注和高度正视。在调查中还发现，当前，无序开发风景名胜区的行为随处可见，包括地方政府、旅游开发

7、商和旅游经营管理部门，都热衷于在保护区内大兴土木，甚至引入房地产开发。风景名胜区逐渐丧失了其独立性和独特作用，八达岭城市化使长城变成城墙，成为风景名胜区城市化的典型代表。近年来，南京中山陵地区除不断扩建的帝豪别墅外，环绕着中山陵，新的高档别墅项目不断诞生：山北有占地64万平方米的聚宝山庄别墅及公寓，东北方向是占地220万平方米的钟山高尔夫别墅及球场，再往东有占地78万平方米的马术场别墅及赛场，以及占地20万平方米的天泓山庄，南侧将由“韦陀巷”项目填补高档别墅的空白。这也成为风景名胜区管理困境的一个缩影。一些地方变相出让风景资源及其土地，使风景名胜区出现了扭曲的产业化定位，背离了公益的开发方向，

8、走上危险道路。更为可怕的是，这一现象大有愈演愈烈之势，风景区保护困境突围已迫在眉睫。公共资源在一些风景区成为私有者的“天堂”，临水而建的各处豪宅肢解了作为公众资源的城市景观。以莫愁湖为代表的湖泊成了城市的“洗脚盆”和临湖富豪的“私家花园”。杭州西湖岸线可谓是“黄金岸线”，但四十多家会所用会员制和高价门槛圈地独享，成为事实上的“私有化”。而云南大理洱海也正在遭受破坏性开发，极目望去，到处是林立的别墅群，成为风景名胜区“私有化”愈演愈烈的一个缩影。 2.风景名胜区旅游房地产过度开发的成因l 扭曲的“产业”定位 一些风景名胜区所在地的地方政府和领导，对风景名胜区这一特殊资源保护事业的社会公益性质、定

9、位认识不清，片面地从发展地方经济的愿望出发，如同抓其他经济产业一样，将风景名胜区也当作产业来抓，要求其成为促进地方经济全面和快速发展的“经济新增长点”，纳入地方经济发展规划与目标，下达风景名胜区年度经济增长比例、上缴地方财政硬性任务和招商引资规定指标，甚至还作为对风景名胜区及主要管理干部年度工作考绩的基本目标等。因而迫使景区领导为了完成这一系列经济指标而煞费心机，以图实现当地政府提出的“经济新增长点”总体发展目标的要求，从而使风景名胜区步入愈陷愈深的“产业化”发展的歧路。在这种极端片面认识的影响下，一些风景名胜区的挂牌命名和机构名称也改变为“某某旅游风景区”或“某某风景旅游管理局”，将风景名胜

10、区亦变成了旅游产业的同义词、代名词，这不符合国家有关对风景名胜区科学命名和法定定位。 应当指出，持有这种片面认识的人，严重混淆了风景名胜区与旅游产业的本质区别：前者是国家一项特殊资源（人类和国家极其珍贵的自然与文化遗产资源）的保护型社会公益事业，而后者则是国家新兴的一项经济产业。风景名胜区作为重要的旅游资源的载体之一，当然可以成为理想的旅游目的地，但风景名胜区所带来的经济效益，不应也不可能是风景名胜区本体所能全部体现的，而主要应在于风景名胜区之外由旅游活动全过程所带动的社会经济产业链，包括旅游产业及相关其他经济产业（如交通运输业、宾馆业、餐饮业、商业、娱乐业、信息业、建筑业等）共同产生的社会性

11、综合经济效益，并努力使其达到最大化，这才是我们真正追求的经济效益目的所在。对此，我们一定要全面正确地认识和清醒理智地对待。 l 背离的开发方向 首先应当澄清一个概念，即所谓风景名胜区的开发，应当是在保护前提下的科学合理开发，是在不损害、不破坏风景资源及风景环境、生态与生物多样性和不影响风景审美环境的原则下，为提供良好的游赏、观光、休憩所必需的基本条件而进行的有严格控制的适度开发，绝不是无度的、甚至以破坏风景名胜资源及其环境为代价的掠夺性开发；保护，在风景名胜区全部工作中自始至终是第一位的。 严峻的现实是：在风景名胜区被“产业化”错误认识的误导下，风景名胜区的科学合理开发被异化成为了追逐经济效益

12、最大化的商业性开发，把风景名胜区蜕变成了以图谋经营效益为主要目标的“超级市场”，风景名胜资源成了具有特殊品牌价值的另类商品。 一些地方政府和领导受“新经济增长点”片面观念影响，在风景名胜区内大搞招商引资，如同发现“新大陆”一样把风景名胜区作为发展地方经济而八方融资、极力挺进的“新方向”、“新领域”。开发过程中不顾国家一系列有关风景名胜区开发建设的禁令和规定，不执行风景名胜区规划的明确要求，曲意采用市场经济条件下的“市场需求”和发展产业经济的“规模聚集效益”等理论来指导风景名胜区开发，于是什么项目赚钱就开发什么项目，想建在哪里就建在哪里，已建规模不够就再加大，一切任由投资者说了算，并由政府提供最

13、优惠的条件和政策支撑。结果形成的局面是，就怕投资者不来，不怕项目建不成，违法违规，弄虚作假，屡禁不止，比比皆是。更有甚者，将风景名胜区当作另类城市建设用地，什么会议中心、康复中心、娱乐城、酒店式宾馆、定时分享式度假别墅一古脑都搬进了风景名胜区，有的还公开或变相进行房地产开发等等。大量的开发项目根本上背离了风景名胜区的建设方向，也不符合风景名胜区合理开发的基本原则，并不断侵占、蚕食风景名胜区土地和资源，使风景名胜区已见严重的城市化、商业化、人工化状况更加日愈加剧。 诚然，平心而论，出现这种状况是不能完全归咎于开发商的，作为一个投资者，讲究的就是投入产出比，追求的就是效益最大化，他有选择自己投资项

14、目的权利与自由，这自在情理之中，也是能够理解的。但问题的要害在于，手中掌握部分权力的政策制定者和决策者，必须要有正确的认识和清醒的头脑，要用更高、更远的眼光坚持以科学发展观指导政策与决策思维，牢牢把握国家和人民根本利益及国家法制的高度工作原则，严格把好这个关口，忠实地履行保护好、建设好、管理好风景名胜区这一神圣的历史职责。 l 异化的体制蜕变 风景名胜区必须实行统一管理的体制，这一原则是在风景名胜区管理暂行条例、风景名胜管理暂行条例实施办法及中国风景名胜区形势与展望绿皮书中一再明确和强调的，并在风景名胜区“十六字”工作方针中得到了充分的体现。各级人民政府和由人民政府授权的风景名胜区管理机构，“

15、其主要任务是根据风景名胜区管理暂行条例和规划，对风景名胜区的资源保护、开发建设和经营活动实行统一管理”，应当说这是具有充分的法定与政策依据的。 但是，风景名胜区的管理状况实际上并非如此。特别是20世纪90年代末至今以来，一些风景名胜区的管理体制出现了异化蜕变，将原来应该统一的保护、规划、建设管理权分离开来（个别风景名胜区甚至出现将统一管理权一分为三、一分为四），而在风景名胜区内部或从外部引入人员机构和资金，另行成立专营旅游开发的企业实体，分管着不同权限，完全依据市场经济理论和市场需求，按企业经营体制去开发和经营，必然一切决策都从企业自身的发展和追逐经营利润的原则出发；还有的开发企业实体成立的目

16、的，就是为了扩大融资，增强市场竞争实力，发行上市股票，把风景名胜区当成了押注的资本，如同经营金融产业一样来开发经营风景名胜区。更有的地方，无视国家法规、政策的规定，恣意出让或变相出让风景名胜区资源和土地，将一个完整的风景名胜区割裂成几个、十几个、几十个独立开发经营的小地块，开发商自行做主，各行其是，协议一签就是几十年不变，将风景名胜区这一最珍贵的国有无价遗产资源转为私有企业所占有，这是根本背离风景名胜区统一管理、保护原则和永续利用的发展宗旨的。国务院办公厅加强风景名胜区保护管理工作通知中明确指出：“风景名胜资源属于国家所有，必须依法加以保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景

17、名胜区资源及景区土地”。然而，值得高度警示的是，这一明令禁止的行为，不仅没有得到遏制，反有更大范围蔓延之势，十分令人痛惜和深忧。通观当前风景名胜区存在的各种纷繁而复杂的问题，为何长期以来得不到根本解决，甚至愈演愈烈，笔者认为：除了认识上的重要原因之外，现行风景名胜区管理体制的严重不适，是造成这种局面的主要原因之一。其主要表现在：国家层面上对风景名胜区管理的权限及工作深度不到位，国家主管风景名胜区工作职能部门机构设置的强度不到位，国家对风景名胜区范围的法制建设力度、执法渠道及执法监督不到位等。 3.风景名胜区旅游房地产开发过度具体案例分析l 历史文化名湖沦为“城市洗脚盆”随着城市建设的快速发展，

18、一些历史文化名胜古迹成为牺牲品，有的倒在推土机下，有的被迫“减肥瘦身”。“莫愁湖边走，春光满枝头。花儿含羞笑，碧水也温柔”上世纪80年代唱遍大江南北的莫愁之歌，是对莫愁湖生态环境的真实写照。可是，今天在莫愁湖边走，看到的是周边高楼大厦铁桶般“围剿”湖边风光的图景。站在湖畔高楼上向湖里望去，莫愁湖更像一个“城市洗脚盆”。经调查发现，莫愁湖东岸是万科金色家园小区，共有12幢住宅楼临岸建造，最低的18层，最高的30层，基本封死了莫愁湖东岸。紧邻这12幢大楼的是“名湖雅居”小区的多幢高楼，位于莫愁湖东南方向，与“万科”连为一体，把莫愁湖的南面封闭了。这两个“豪宅区”离湖岸仅十多米远，小区和莫愁湖之间还

19、有私开的小门，莫愁湖成为小区居民的“私家花园”。不仅莫愁湖如此，当地其他的城市湖泊如玄武湖、乌龙潭、百家湖等也正在被高楼大厦和富人豪宅包围和侵占，如南京百家湖西岸的百家湖花园、文化名园等豪宅小区临湖而建，将环湖路拦腰截断，环湖路由一个圆圈变成了一个半圆，另一半成为别墅群和停车场。“一些历史名胜景区是完整的，但开发商在边上贴烧饼破坏了景观。”南京市旅游园林局副局长穆耕林说，南京将起草旅游景区保护条例，把那些打着旅游旗号、搞房地产嫌疑的项目，明确列为不受欢迎的项目。l 被鲸吞的“生存空间”“政策法规不过是纸上画画，墙上挂挂，不能当真。”一位地方官员如此表白湖南省怀化市洪江古商城是“全国重点文物保护

20、单位”，被誉为中国资本主义萌芽时期的“活化石”，近10万平方米、380余栋明清古窨子屋建筑，静卧在湘西大山深处。当房地产开发商的推土机开到古建筑旁边时，这座被文物学者认为完整记录中国古代商业文明全过程的古城，行将走向消亡。这只是当前在中国内地上演的房地产开发追逐风景名胜的故事缩影。在不少城市，被文物界视为“珍宝”的历史文化古城景区，正面临开发过度危机。依托古城的品牌优势，房地产开发不断升温，原汁原味的传统文化遭到商业化侵袭，一些核心景区外的古建筑遭到强拆，整体风貌受到破坏。在这股浪潮中，一些历史文化名胜古迹成为牺牲品，有的倒在推土机下，有的被迫“减肥瘦身”。“要给历史名胜一点生存空间！”有关专

21、家发出呼吁。l 又是一场“生死”考验在洪江古商城，核心区外的许多精美建筑已被夷为平地，在瓦砾堆上新建的楼盘和酒店与古城风貌格格不入。一段风景优美的沿河风光带被建成商业步行街，门面价格达每平方米1.6万多元，高出当地均价数倍。无独有偶。凤凰古城从被文物专家发现，到地方政府引入开发商进行旅游商业开发，也经历了一个“狂飙突进”的阶段。站在古城南华山上，本刊记者看到数栋钢筋水泥楼房居高临下，俯视着一大片深褐色的飞檐翘角的古建筑群，而一些看上去古香古色的“老房子”，也只是现代“仿古建筑”。最能体现凤凰风情的吊脚楼，有一部分已被改建成钢筋水泥结构的民居，只在回龙潭附近尚留有10多栋老屋。与这场开发浪潮相伴

22、的，是文化遗产的“文化异化”。凤凰这座被称为“中国最美的小城”，正弥漫着进口啤酒和爆米花的味道。调查时看到，夜色中的古城喧闹无比；沱江边的古民居不少摇身变成了闹哄哄的酒吧，形形色色的游客在灯红酒绿的吊脚楼歇斯底里地大呼大唱。经营银器和扎染的张桂英老人说，随着古城旅游开发的加速，老街上的古旧味儿越来越淡了，由于租金水涨船高，商铺门面渐渐被外地资本占据，具有地方特色的工艺品店面，生意远远不如那些喧嚣的酒吧和饭店。凤凰的一位“蜡染大师”，祖宅就在古城老街上，前些年还在家中与天南地北的游客交流创作心得，出售一些自己创作的蜡染工艺品，如今却将老宅子租给了外地商人。“如果听任旅游开发热潮对古城文化遗产的损

23、害，就将导致文化主体的转移和失落，而这正是古城作为文化遗产最有价值的部分。”专家提出忠告，“对地方政府来说，当一种经济目标被非理性夸大时，造成的伤害不仅仅是自然界的，更不仅仅是旅游业的。”l “情人湖”不见了云南省大理白族自治州大理市2003年在招商引资过程中，拿出全市最好的洱海公园附近的地域进行开发建设，把优美的“情人湖”大部分水域填埋，建成别墅区。本刊记者看到，“洱海天域”五星级酒店、别墅区和风情商业街占地260多亩，距离洱海仅有10多米的距离。“当时政府说要建设环海路和南排污干渠，大家认为是保护洱海的有效手段，一致赞成。没想到2008年情人湖不见了，取而代之的是一栋栋别墅。”当地一位市民

24、说，“这样的行为伤害了市民的感情，为保护洱海实施的退塘还湖、退耕还林、退房还湿地的三退三还还有什么意义？”与此同时，在滇池边开建的彩云湾度假中心项目经媒体曝光后也引起了各界关注。云南圣元律师事务所律师王冰说，风景名胜区条例、规划法、水法、国土法、森林法、滇池保护条例和洱海保护条例等规定，禁止在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物，已经建设的应按照风景名胜区规划逐步迁出。l 国家级风景区建成了别墅群天目湖是江苏溧阳市国家4A级风景区，是江苏省重要的水利设施，更是难得的山水旅游资源。但是从上世纪90年代开始，随着房地产的发

25、展，景区周边出现了大量的别墅，形成了多个别墅群，并出售给个人。据本刊记者现场调查，天目湖周边约有近千座大小不一的别墅，站在天目湖宾馆旁边一眼望去，密密麻麻，红绿相间，十分抢眼。距离湖岸几十米的“香樟名岸”别墅群这样自我描述：“地处天目湖太公山侧项目占地250亩左右，由近百栋独立别墅，近百栋双拼、联排别墅及三百多套别墅式休闲公寓、三百多套精装修酒店式度假公寓组成。”涵田度假区的楼房站立在青绿色的湖岸山景中，好像一个“大补丁”。无独有偶。著名的千岛湖风景名胜区周边也存在着大量违规别墅。除此之外，在千岛湖边，几幢几十层高的大楼都贴上了玻璃幕墙。如此豪华的城市建筑突兀地耸立在自然风景之中，遮住了远处的

26、青山。2002年国务院关于加强城乡规划监督管理的通知规定，“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，也不得在风景名胜区内设立各类开发区、度假区等。”2003年国土资源部(356)号文关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知要求：停止别墅类用地的土地供应。2004年10月1日，国务院(28)号文国务院关于深化改革严格土地管理的决定再次强调：继续禁止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批。“政策法规不过是纸上画画，墙上挂挂，不能当真。”浙江淳安县的一位官员说，该不该建和如何建别墅是一个值得研究的问题，可以说是“解决了看风景的问题，却没有解决被看的问题”。随着千岛

27、湖开发力度的加大，目前绿城、滨江、开元等著名房地产公司和旅游公司纷纷进驻景区。天目湖和千岛湖的开发问题引起了当地政府有关部门的重视。“近年来，纯粹的房地产项目受宏观调控影响较大。很多房地产项目便以旅游项目出现，但跟旅游系统没有关系。而我们在房地产开发上政策太宽，出现了失误和教训，现在都停了。”溧阳旅游局纪检组组长冷洁说。“绿水青山就是金山银山，生态就是财富。”冷洁说，天目湖将打造长三角的净水源，对过度的开发进行急刹车，包括建设污水处理厂，生态措施跟上去，弥补历史欠债和规划考虑不周问题。 4.休闲时代的旅游地产开发平衡模式探讨相比与以观光旅游为主要特点的前旅游时代已经成为过去式，以休闲为主导的后

28、旅游时代成为旅游产业进行飞跃式发展的一个重要阶段，目前出现的很多旅游新变化正是休闲旅游时代的具体表现，如投资主体的多元化，旅游产品的多样化，旅游线路的组合化，旅游服务的精细化，旅游目的地的差异化，旅游经营的标准化，景区营销的数字化，旅游经济的产业化等等。这些表现进一步催生着旅游新业态的不断涌现。旅游业相对来说技术壁垒较低，更容易陷入同质化的低层次竞争之中。研究揭示，在大众旅游市场，主要产品越来越相似，游客更多的是基于交通便利性、低廉的价格来做出选择，全国范围的景区竞争日趋激烈，因此近年来旅游从业者借用流通企业的竞争工具不断创新经营方式和经营手段，以期提高自身的核心竞争力，形成旅游新业态，进而开

29、创一片蓝海。以农家乐这种最适宜城市居民短距离度假产品为例，近年来各地纷纷开展农家乐旅游项目，使之市场竞争日益激烈，但缺乏特色，形式单一，制约着产品的发展，城市中不同水平的消费者，往往有着不同的目的，简单的农家乐产品将难以满足需求。针对这种情况，日前北京市旅游局在全国率先制定了“国际驿站、养生山庄、休闲农庄、旅游观光示范园、乡村酒店、满乡篱园、生态渔村、山水人家”等8个乡村旅游新型业态的标准，将于近期出台，成为全国首个地方标准。5.风景名胜区保护与旅游房地产开发成功案例l 首个国家湿地公园2009年，电影非诚匆扰让杭州西溪湿地公园名声广传5分钟、3个景点的镜头，使西溪湿地的游客呈爆炸式增长。统计表明，2008年，西溪游客为80万，旅游收入为4600万元，而到2009年，旅游人数猛增到306万，旅游收入超过1亿元。慕名而来的游客没有失望。当他们在曲水寻梅、渔村烟雨的美景里，坐着手摇船领略清代诗人厉鹗笔下“芦锥几顷界为田，一曲溪流一曲烟”的胜景时，绝想不到这里原来是一片养鱼养鸡养猪、垃圾污水横流的城郊农村，当时甚至连许多杭州人都不知道西溪湿地为何物。2003年，西溪湿地综保工程正式启动。杭州市遵循湿地保护国际公约，确立“积极保护”理念，坚持“生态优先、最小干预、修旧如旧、注重文化、以人为本、可持续发展”原则，最终找到了一种“湿地+公园”的