行政法】行政法十大典型案例(六)——乔占祥诉铁道部案

1、行政法】行政法十大典型案例（六）乔占祥诉铁道部案作者:未法【案情简介】国家计委（现国家发展与改革委员会）依据铁道部报送的关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函（铁财函号），于年月下发了关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复（计价格号），批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮；允许部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。并在年月同意由铁道部颁发铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的

2、中准价（计办价格号）。铁道部依据国家计委的上述批复，发出关于年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知，通知规定：节前（月日至日）自广州（集团）公司、北京铁路局、上海铁路局始发、节后（月日至月日）为成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分直通客车票价上浮，其中新型空调列车上浮，其他列车上浮。除夕、正月初一、初二不上浮。儿童、学生、现役军人、革命伤残军人票价不上浮。河北省石家庄市居民乔占祥1购买了年月日次从石家庄到磁县的车票，年月日次从石家庄到邯郸的车票。第一张车票比涨价前多支出了元票价，第二张车票比涨价前多支出了元票价。据此，乔占祥认为铁道部关于年部分旅客列车涨价的通知侵害了其合法权益，于年月日根

3、据行政复议法的规定，就不服铁道部的通知向铁道部申请行政复议，2尔后，在铁道部作出维持涨价通知的复议决定后，并向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，法院受理此案，并作出判决；乔占祥对一审判决不服又向北京市高级人民法院提出上诉，二审法院作出了维持判决。【复议诉讼过程】3一、复议及复议申请情况4（一）复议当事人、复议申请人：乔占祥，系河北三和时代律师事务所律师。、被申请人：中华人民共和国铁道部；、第三人：北京铁路局、广州铁路局、上海铁路局。（二）复议请求、撤销被申请人于年月日公布的年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为；、审查被申请人作出上述行政行为的依据国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指

4、导有关的问题的批复不合法，并予以撤销。5（三）主要理由6、火车票价不是市场调节价，而是政府定价，被申请人没有权力上浮票价；、依照价格法第条的规定，火车票价是重要的公用事业价格和重要的公益服务价格，属于政府定价的范围。7依据价格法第条的规定，火车票价应当按照规定经国务院批准。未经国务院批准，被申请人擅自上浮票价是违法的；89、依据价格法第条的规定，制定关系群众切身利益的公益性服务价格、公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。而被申请人没有依法举行听证会。二、复议决定情况10（一）事实与理由、申请人没有

5、提供在年春运期间乘坐上海铁路局、广州铁路（集团）公司票价上浮列车的证据；、国家计委已报请国务院同意，才下发了批复；、铁道部按价格法第条的规定，作了调查研究和论证工作，听取了社会各界和消费者的意见和建议。11（二）复议决定内容维持铁道部关于年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知。三、诉讼情况12（一）诉讼当事人、原告：乔占祥，系河北三河时代律师事务所律师。、被告：中华人民共和国铁道部。、第三人：北京铁路局、上海铁路局、广州铁路（集团）公司。（二）诉讼请求、判决撤销被告作出的铁复议号行政复议决定书，并责令被告依法履行行政复议法第条规定的审查及转送的法定职责；、判决撤销被告作出的关于年春运期间部分

6、旅客列车实行票价上浮的通知。（三）原告理由、被告向第三人等有关铁路局发出的通知侵犯了我及广大旅客的合法权益；、被告的通知缺乏法律依据，不仅内容失当，而且程序违法：第一，依据铁路法第条、价格法第条的规定，制定火车票价应当经国务院批准，但被告决定于年春运期间部分旅客列车票价上浮未经国务院批准，只是有国家计委的批复；第二，依据价格法第条的规定，国家计委应当召开火车票价上浮的价格听证会，但被告未提供此次票价上浮举行听证会的有关文件、资料及事实根据。、在申请复议时，一并提出了国家计委批复的不合法性，请求予以审查，但复议决定书却未予审查，属于不履行法定职责。（四）被告答辩意见、请求裁定驳回对通知的起诉。理

7、由为通知是针对不特定的对象发布的，且是可以反复适用的抽象行政行为，故依法不能提起行政诉讼。、请求裁定驳回对复议决定的起诉。理由为复议决定是维持通知的行为，依据行政诉讼法有关规定，原告不能对维持原行政行为的复议行为诉讼。（）请求依法支持通知行为。理由为计委的批复是经过国务院审判的，其批复内容未超越权限，不符合转送条件。被告依据该批复作出的通知是合法的，未侵害原告的权益，且该通知与原告也没有法律上的利害关系。（五）第三人陈述意见北京铁路局以被诉行为没有强制力、是抽象行政行为，且乔占祥不具有原告资格、没有诉权等为由，请求判决驳回原告诉讼请求。上海铁路局以通知合法合理为由请求判决维持；第三人按照通知实

8、施涨价的行为属于铁路运输企业经营行为，其合法权益应予法律保护。广州铁路（集团）公司以通知合法为由请求判决维持；第三人的铁路运输经营行为合法，应予保护。【诉讼争点】本案中主要争论的法律问题是：一、铁道部涨价通知的性质。即铁道部的涨价通知是具体行政行为还是抽象行政行为？如果属于抽象行政行为的范畴，则它并不属于行政复议和行政诉讼的范围，如果属于具体行政行为，则属于行政复议和行政诉讼的范围。这是本案的根本性争议。二、申请人资格和原告资格。即铁道部的涨价通知并不是针对某个个人作出的，在本案中并不是针对乔占祥作出的，其是否具有行政复议中的申请人资格和行政诉讼中的原告资格？【思考讨论题】本案涉及的法律问题除

9、上述诉讼中的争点外，主要还有以下几个：一、行政复议和行政诉讼的对象。即本案涉及为什么涨价、怎么涨价和涨价的法律程序三个问题，这三个问题是否都是行政复议机关和人民法院审查的对象？二、作为具体行政行为依据的抽象行政行为的转送问题。即行政复议机关在行政复议过程中，如果认为作为具体行政行为依据的抽象行政行为是合法的，能否不进行转送？三、法院判决的类型。即在本案中，法院应当作出何种类型的判决，是维持具体行政行为，还是驳回原告诉讼请求，抑或是其他类型的判决？【法理分析】一、本案发生的社会背景“乔占祥诉铁道部年春运涨价案”正逢年春运期间，13并由于涉及面非常广泛，曾在社会上引起了极其广泛的影响，甚至轰动。新

10、闻媒体以职业的敏感对此事给予了极大的关注，进行了充分的报道。目前在国内有着广泛社会影响和引导作用的南方周末、北京青年报、中央电视台、中央人民广播电台等媒体都作了充分、详细的跟踪报道。乘坐火车的旅客在火车上也极其兴奋地谈论着这一与自己切身利益有着密切关系的案件，并预测着这一案件的发展。这一案件之所以能够引起如此广泛的社会影响，受到社会各界的广泛关注，特别是学界的研究对象和研究内容，作为“铁老大”的老大的铁道部能够如此慎重地处理此事，我认为，其社会背景主要是；第一，这一案件的涉及面极其广泛。在具有农耕文明传统、浓厚儒教文化背景、特别讲究人情世故、注重亲情的中国及中国人的心目中，“每逢佳节倍思亲”是

11、挥之不去的情结。而在诸多佳节中，“春节”又是佳节中的“佳节”，是与父母、亲人、朋友、同学等等与一切和自己有感情的人相逢的最佳时节。在春节期间，任何一个中国人如果与父母及其他亲人身处异地，一定会尽最大可能、克服一切困难，长途奔袭，日夜兼程，与父母、亲人、朋友团聚哪怕是短短数日，也心甘情愿。因此，在春节期间，中国实际上是在进行着一次人口大转移，在东西南北中工作的人无不奔赴其他四面八方。而在这种人口大转移过程中，虽然交通工具形式多样，包括飞机、汽车、轮船、火车，等等，但是，由于中国地域辽阔，虽然中国火车的速度比其他国家要慢的多，但因为火车更适宜于长途运输，因此，绝大多数人出行选择的仍然是乘坐火车。据

12、统计，年春运期间，乘坐火车的旅客达到数千万人；一节车厢定员为人，而有的车厢乘坐旅客居然达到人。可见，火车票涨价涉及到数千万的利益，并通过这数千万人又影响到他们的亲人、朋友的认识和情感。第二，喜气洋洋的心情受到一定影响。春节是所有中国人的节日，是全民最喜气洋洋、最放松、最兴奋的日子，象“过年”一样或者象“过大年”一样是中国人形容喜悦心情的最好、最恰当的表述。而恰是在人们最高兴、心情最好的时候，却传来火车票涨价的“坏消息”。两者反差巨大，无异于在人们极端兴奋的心情上浇了一盆凉水。同时，人们感觉铁路部门似乎又是在利用大家回家省亲的机会大捞一把。第三，对垄断行业的服务普遍存在的极端不满心理。在由计划经

13、济体制向市场经济体制转变过程中，或者因历史原因，或者因资源，或者因必要，还存在着一些垄断行业、垄断企业。这些垄断行业、垄断企业，利用自己居于垄断地位的优势，或者不断提高价格，或者以种种理由和借口收取极不合理的费用，而在服务质量上却不见提高，服务态度上丝毫不见改善，反而态度无礼、粗暴，时时、处处表现出强势，到了令国人极其反感程度。电信行业屡屡被诉，而消费者在强大的电信行业面前却基本上处于无能为力的地步。如今，铁路行业也利用人们回家省亲的机会，提高价格，同时，多年的改革开放并没有让“铁老大”放下架子，提高服务质量，寻找出路走出困境，而只是通过在节假日涨价的手段来解除自己面临的困境。第四，铁路行业不

14、思进取，而连续涨价。14自年开始经国务院批准，节前出广东省、节后进广东省的旅客，以及春运期间在广东省内旅行的旅客，每票上浮元开始，年、年连续涨价，并且扩大涨价范围。15只是因为年涨价幅度和范围过大，造成铁路客流大幅下降，而在年、年、年三年的春运期间，没有再涨价。而在年、年和年又连续三年涨价。16面对春运期间旅客人数大幅度上涨，本来是铁路系统求之不得的“发财”机会，但却没有采取积极应对措施，只会一味地涨价。17第五，铁路票价上涨的受害者主要是农民工。城市开放以后，大批的农民到城市谋生，对中国社会的稳定和发展作出了积极的贡献：（）为城市的建设和发展作出了巨大的贡献；（）农民工得到一定数量的金钱，为

15、农村的建设和发展，改善和提高农民的物质生活，有着积极的意义；（）农民工大部分属于青年人，这些人到城市以后，一定程度上接受了城市文明，对他们的精神文明和人的素质整体的提高也有着积极意义；（）新中国建立以后，由于实行“剪刀差”的政策，中国社会实际上形成了城乡二元结构的格局，我国的城乡差别巨大，并呈现越来越大的趋势，城乡矛盾突出，而农民工进城务工，一定程度上缩小了城乡差别，稳定了我国的社会秩序。但另一方面，农民工毕竟属于弱势群体，他们的合法利益的保护成为一个比较突出的社会问题。在工作中和日常生活里，这些人已经处处受到城里人的不公平对待，而在经历了千辛万苦，挣到一点有限的金钱之后，在回家的路上又要被铁

16、路行业“宰”上一刀，莫不唤起人们的万分同情。18我认为，这一案件能够引起社会各界反思之处甚多。政治家、社会学家、经济学家，等等，都可以从各自的角度去研究、思考许多问题。作为法律研究者，也可以通过这一案件研究相关的法律问题。许多学者也对这一案件在电视台、广播电台、报纸上发表了自己的见解和看法，据了解，铁道部为处理此案曾召开了若干次讨论会，探讨其中的有关法律问题。但是，学者对这一案件中的许多问题，目前还没有比较统一的看法。因此，探讨这一案件中所蕴涵的法律问题，我认为，既有理论上的意义，也有着实践意义。二、铁道部通知的性质本案争议的焦点是，铁道部关于年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知是抽象行政

17、行为还是具体行政行为？这一争议也是其他争议的基础。这一争议的意义在于：如果铁道部的通知属于具体行政行为，该行政复议和行政诉讼即具有存在的前提；反之，如果铁道部的通知属于抽象行政行为，那么，根据行政复议法和行政诉讼法的规定，该复议及其诉讼即不具有存在的前提。（一）对铁道部通知性质的不同见解关于铁道部通知的性质，即是具体行政行为还是抽象行政行为的问题，存在着不同的见解，主要有：第一，认为铁道部的通知是抽象行政行为。大多数行政法学者及铁道部持这种观点。其主要理由是：（）按照最高人民法院的司法解释，所谓抽象行政行为，其特点是针对不特定对象、能反复适用的行为。19而铁道部的通知，并不针对特定的对象，具有

18、普遍约束力，能够反复适用，因而属于抽象行政行为。因此，申请人乔占祥提出的请求不符合行政复议法第条的规定。20（）最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第条规定：“行政机关同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”如果原告乔占祥就铁道部春运客票涨价行为向法院提起行政诉讼，法院需要通知几千万乘坐涨价列车的旅客参加诉讼，不合情理和法理。（）铁道部的通知并不是针对某一个特定的旅客作出的，而是针对所有的乘坐列车的不特定的旅客作出的，对不同的乘坐涨价列车的旅客都予以适用。21第二，认为铁道部的

19、通知是具体行政行为。少部分学者持这一观点。主要理由是：（）铁道部的通知直接发生了执行效力，即导致了客票涨价的行为后果；（）铁道部的通知只适用于年春节前后特定时期；（）铁道部的通知通过铁路局就得到了实施，没有中间环节；（）铁道部明确规定了客票上浮的范围、时间和幅度。22（二）关于具体行政行为和抽象行政行为的区分全国人大常委会于年月日通过的行政复议法第条规定，为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法；第条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政

20、复议申请、作出行政复议决定，适用本法。行政诉讼法第条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼；第条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。可见，只有具体行政行为才是行政复议和行政诉讼的对象，抽象行政行为并不是行政复议和行政诉讼的对象。因此，就一个行政机关的行政行为而言，其是否是具体行政行为，是决定其是否属于行政复议机关和法院受理范围的决定性因素。23关于具体行政行为和抽象行政行为的区分标准，在学理上相对比较容易说清楚。通说认为，所谓具体行政行为，是指行政主体对特定的对象，就特定的事项作出的处理

21、决定。具体行政行为与抽象行政行为相比，具有特定性和直接性，对于特定对象的权利义务直接发生影响。24最高法院年对行政诉讼法的司法解释（即条）中的第条曾经对具体行政行为作了如下定义：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。这一定义可以分解如下：（）进行具体行政行为的主体。按照最高法院这一司法解释的规定，主体有五个：即行政机关、行政机关工作人员、法律法规授权组织、行政机关委托的组织、行政机关委托的个人。行政机

22、关能够以自己的名义实施具体行政行为，因此行政机关是作出具体行政行为的主体。行政机关工作人员不能够以自己的名义实施具体行政行为，因此，行政机关工作人员不是作出具体行政行为的主体。同时，在国家公务员暂行条例实施以后，继续称“行政机关工作人员”也是不恰当的。行政诉讼法第条的规定也存在这一问题。第条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提其诉讼。”其中也认为行政机关工作人员作出的具体行政行为具有可诉性。这是不确切的。法律法规授权组织能够以自己的名义实施具体行政行为，因此其是作出具体行政行为的主体。行政机关委托的组织不能够以自己的名

23、义实施具体行政行为，因此其不是作出具体行政行为的主体。行政机关委托的个人也不能够以自己的名义实施具体行政行为，因此其也不是作出具体行政行为的主体。同时，行政机关能否将行政管理职权委托给个人是一个值得探讨的问题。根据行政处罚法的规定，行政机关是不能够将行政处罚权委托给个人的，在行政处罚以外的其他领域中，行政机关是否能够将自己的行政职权委托给个人呢？法律中没有明确规定，我认为，从行政机关的严肃性和权威性看，行政机关是不能够将自己的行政管理职权委托给个人的。因此，无论从什么方面说，行政机关委托的个人都不是实施具体行政行为的主体。（）具体行政行为的内容：行使行政职权。这一表述方法将超越职权、无权限的情

24、况排除在外，而恰巧它们是司法审查的重要内容。25我认为，比较准确的表述方法应当是，“行政机关在行政管理过程中实施的行为。”（）具体行政行为的对象：包括了两个两个特定性：即具体行政行为的“具体”表现为：针对特定的公民、法人或者其他组织和特定的事项。（）具体行政行为是单方行为。在行政行为的分类中，单方行为与双方行为、多方行为是根据一类标准进行的分类，而具体行政行为与抽象行政行为是根据一类标准进行的分类。因此，能否认为具体行政行为仅限于单方行为？双方行为或者多方行为就不是具体行政行为？所谓单方行为，即行政机关单方意思表示体现的行为，双方行为是行政机关与对方共同意思表示体现的行为，而多方行为是多方主体

25、意思表示体现的行为。如前所述，具体行政行为的“具体”是指针对一类社会关系和特定的公民、法人或者其他组织，那么，双方行为和多方行为能否是针对一类社会关系和特定的公民、法人或者其他组织？我认为完全是可能的。最高法院新司法解释（即条）没有对具体行政行为下明确的定义，回避了这一敏感的问题。其第条第款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”关于抽象行政行为，通说认为，是指行政机关制订的具有普遍约束力的规范性文件。最高法院的新的司法解释将抽象行政行为界定为“行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文

26、件”。可见，抽象行政行为的基本特征是，“对象的不特定性”、“反复适用性”、“规范性”。26关于具体行政行为和抽象行政行为的区分标准，通说认为有以下四个：27第一，调整范围不同。抽象行政行为一般调整不特定的多数人以及多件事项，但是，具体行政行为仅仅针对特定的人和事。第二，能否反复适用不同。抽象行政行为一般以规范性文件的形式表现出来，执行规范性文件不仅适用一次，在有同样条件的情况下，会反复适用，即规范性文件在其效力期间内，一直有调整和约束力；具体行政行为仅仅对于本次事项的处理有效，对于其他事项则不适用。第三，影响相对人权利义务的方式不同。具体行政行为对于相对人的权利义务直接作出决定，直接影响相对人

27、的权利义务；抽象行政行为一般表现为规范，并不直接导致相对人权利义务的变化，只有通过具体行政行为的实施活动，才能实现抽象行政行为的目标和作用。第四，行为程序不同。抽象行政行为与具体行政行为遵循不同的程序和规则，受不同程序规则的影响。抽象行政行为程序接近于立法程序，一般要求有征求意见程序以及公布程序；具体行政行为则强调调查程序以及听证程序。如前所述，在理论上，将具体行政行为与抽象行政行为作出区分是相对比较容易的，而在现实生活中，要将具体行政行为与抽象行政行为作出明确的区分则是比较困难的。本案即属于这种情况。我认为，在实践中，区分具体行政行为与抽象行政行为，有以下几个问题需要注意：第一，对象的特定性

28、与不特定性问题。28具体行政行为与抽象行政行为都是针对特定的对象作出的，而并不是具体行政行为有特定的对象，抽象行政行为没有特定的对象，事实上，两者都有特定的对象。它们区别在于，利益的联系性是否是直接的。如果某人与行政机关作出的某个行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），该行为无论是针对谁作出的，该行为均是具体行政行为，而如果没有人与行政机关作出的行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），该行为就是抽象行政行为。可见，针对一个法律关系作出的行为即是具体行政行为，针对一类法律关系作出的行为即是抽象行政行为。第二，相对人的范围问题。相对人是行政法学上的概念，而非行政法规范上的概念。在行政法

29、学上讨论相对人的概念，就存在两个范围的相对人概念：一个是行政机关行政行为所直接指向的对象；另一个就是虽不是行政机关行政行为直接指向的对象，但其合法利益受到行政行为影响的对象。就行政复议和行政诉讼的主体资格而论，属于第一个范围的相对人具有原告主体资格，这是不言而喻的；属于第二个范围的相对人是否具有原告主体资格呢？根据行政复议法关于行政复议申请人资格的规定，以及行政诉讼法关于原告资格的规定，也是不言而喻的。第二个范围的相对人与行政机关的行政行为之间形式上表现为一种间接的关系，而实际上表现一种直接的法律上的利害关系。但是，有的学者比较多地考虑到，第二个范围的相对人与行政行为之间的间接性，往往认为行政

30、行为并非直接针对这一部分相对人作出的。根据行政复议法和行政诉讼法所规定的行政复议申请人资格和行政诉讼原告资格，并不是考虑行政行为与相对人的直接性，而是考虑利益上的直接性，即是否具有直接的法律上的利害关系。第三，反复适用性问题。规范性是反复适用的前提，而是否具有“反复适用性”是区分具体行政行为和抽象行政行为的主要标志。因为抽象行政行为是为调整一类社会关系而制定的规则，符合这类社会关系的行为均依据该规则进行处理，因此，具有“反复适用性”的特征；而具体行政行为是针对某一个社会关系作出的处理，只适用于这一个社会关系，因此，不具有“反复适用性”的特征。（三）铁道部的通知属于具体行政行为我认为，铁道部的通

31、知属于具体行政行为，也就属于行政复议的对象和行政诉讼的对象。第一，铁路运输企业的性质及铁路运输价格的确定。铁路运输企业的性质是以赢利为目的的企业，而不是福利性质的机构，也不是铁路运输管理机关。因此，其与铁路主管部门（铁道部）之间的关系是一种被管理者与管理者之间的关系，而不是行政机关内部之间的关系。目前，我国的铁路运输企业处于相对垄断的状况，其虽然与汽车运输企业、航空运输企业之间存在着竞争关系，但是，无论是在货运方面，还是在客运方面，铁路运输企业无可争议地处于“老大”的地位。同时，在铁路运输内部，目前还没有引入竞争机制，例如，还不允许集体经济、私营经济，或者合资经济、外国独资经济的介入。这样，铁

32、路运输企业事实上处于垄断的地位。由于这种垄断的地位，就可能形成垄断价格，因而损害消费者的正当的经济利益。正因为如此，为了保护消费者的正当的经济利益，需要对垄断者其中包括铁路运输企业的价格进行限制，或者说由政府去确定这些垄断企业的价格。垄断企业以外的其他企业所生产的产品的价格，因为不存在垄断的情形，完全由市场通过竞争决定产品的价格，也就不需要由政府去加以确定产品的价格，定价权属于企业的经营自主权。在这种情况下，由于企业对产品的定价而发生的争议，属于企业与消费者之间的一般民事争议。企业的定价要充分考虑到产品的质量，以及消费者的选择；而消费者在选择产品时，完全本着自愿的原则，既可以选择这一产品，也可

33、以不选择这一产品。在没有其他情况下，消费者如果选择了这一价格的产品，是消费者自己的行为。但是，垄断企业的产品的定价属于例外，因而需要由政府按照一定的法律程序定价。政府的定价就可能产生两个方面的法律问题：、垄断企业认为政府的定价没有考虑到企业的成本而偏低，损害了企业的利益，对政府所确定的价格表示不满，或者允许一部分垄断企业涨价，而不允许另一部分企业涨价，没有被允许涨价企业的则可能对政府的定价表示不满。、消费者认为政府的定价没有考虑到消费者的承受能力，片面地考虑到了垄断企业的成本或者不正当的成本，损害了消费者的利益，而对政府的定价表示不满。在本案中，铁道部的通知就是允许一部分铁路运输企业在春运期间

34、涨价，实际上是对铁路运输企业在春运期间的定价行为。换言之，铁道部的通知是针对铁路运输企业在春运期间的客票价格的定价行为，而不是直接针对旅客乘坐火车的行为作出的规定。因此，符合具体行政行为的法律特征：（）通知对象的特定性。如前所述，具体行政行为和抽象行政行为都具有特定的对象，从广义上说，它们的对象都是特定的，都具有“对象特定性”的特征。但是，抽象行政行为是针对一类社会关系作出的规定，对象是一类性质的社会关系而非特定的人，这个不特定人的范围是难以确定的；而具体行政行为是针对一个社会关系作出的处理决定，对象是一个社会关系而特定的人，这个特定的人可能可以举出他的姓名，也可能不能举出他的姓名，但它们的范

35、围是能够确定的。在本案中，铁道部的通知是针对铁路运输企业作出的，即通知的对象是铁路运输企业，因此，其对象是特定的。（）通知不具有反复适用性。通知中明确规定了特定的铁路运输企业在特定的期间里的特定列车的涨价幅度。通知中规定允许涨价的铁路运输企业只能在特定的期间里特定的列车涨价。没有允许涨价的铁路运输企业不得涨价；特定的期间以外的时间里不得涨价；非指定的列车不得涨价。特别是通知指明了年春运期间的涨价，其他年份就不得按照这一通知的规定涨价。（）通知不具有规范性。通知不是就一类社会关系作出的规定，因此，它的规定非常具体、明确。有学者将通知理解为抽象行政行为，其主要理由是，通知是针对广大旅客的，而旅客又

36、是不确定的范围，通知对所有的旅客均予以适用，具有反复适用性。我认为，通知的对象是非常明确的，就是针对铁路运输企业在春运期间的列车价格进行的定价行为。29（三）申请人资格和原告资格根据上面的分析，铁道部的通知属具体行政行为，又涉及财产权的损害问题，属于行政复议法规定的受理范围和行政诉讼法规定的受案范围。根据通知可能侵犯的主体的利益，具有申请人资格和原告资格者有以下四个：、通知允许三个铁路局属下的列车在春运期间进行涨价，而不允许其他铁路局属下的列车在春运期间涨价。这样，铁道部通知不允许涨价的铁路运输企业的利益就可能受到损害，在法律上这些企业对铁道部的通知不服，就可以申请行政复议或者提起行政诉讼。、

37、通知允许三个铁路局属下的列车在春运期间涨价，就可能损害乘坐这三个铁路局属下列车的旅客的利益，乘坐这些涨价列车的旅客如果对铁道部的通知不服，就可以申请行政复议或者提起行政诉讼。、如果通知中允许涨价的铁路局认为，铁道部的通知所允许的涨价幅度不够而损害它们的合法利益，它们也有资格获得法律救济。、如果通知要求铁路运输企业在春运期间降价，则可能损害铁路运输企业的利益，在法律上也应当为这些企业提供救济措施。当然，这种情况在本案中没有出现。随着改革的深化，这种情况是完全有可能出现的。在本案中，不被允许涨价的铁路运输企业没有对铁道部的通知表示不服，被允许涨价的铁路运输企业没有对铁道部的通知所允许的涨价幅度表示

38、不服，而是乘坐被允许涨价的列车的旅客对允许涨价的行为不服。如前所述，铁道部的通知是针对铁路运输企业在春运期间的票价作出的定价行为，而不是直接针对广大旅客乘坐列车作出的处理决定。那么，旅客与铁道部通知之间的法律关系是通过什么因素而得到衔接的呢？或者说，旅客是如何获得申请人资格或者原告资格的呢？铁道部的通知影响到所有可能乘坐被允许涨价的列车的人的利益。但是，这些人在此时并不具备申请人资格或者原告资格，因为他们的实际利益并没有受到损害。当某人在购买了被允许涨价的列车的车票，实际支付了比涨价前多的票价时，他的实际利益才造成了损害。也就是说，当某人实际成为旅客时，铁道部的通知才对他的利益产生了直接的影响

39、，换言之，他与铁道部的通知之间产生了直接的法律上的利害关系。旅客从铁路运输企业购买车票，是一种民事法律行为，他与铁路运输企业之间是一种民事法律关系。若铁路运输企业是非垄断性企业，具有定价权，那么，旅客购买涨价的车票，是自己的选择，因此而发生的纠纷是一种民事纠纷，通过民事诉讼予以解决。从一个方面说，旅客在实际知道春运期间部分列车要涨价，而仍在汽车、飞机、火车等交通工具中选择了火车，也是自愿选择的结果，与铁路运输企业之间的买卖合同是自愿接受的，铁路运输企业并没有强迫的含义。因此，对铁路运输企业的涨价行为不服，虽然可以提起诉讼，但只能提起民事诉讼。同时，因是自愿接受的行为，他的诉讼请求也将得不到法院

40、的支持。但另一方面，在春运的特定时期，在中国幅原辽阔的情况下，在目前的初级阶段，乘坐火车只能是大多数人出行的第一选择或者唯一选择。对于火车票的涨价，人们只能忍痛接受。同时，乘坐涨价火车的旅客当然也有权提出这样的问题：火车票涨价是否合法？在本案中，乔占祥在申请行政复议时，没有举出证据证明其购买了三个铁路局春运期间的涨价车票，从而证明其与通知之间存在法律上的利害关系。依据行政复议法的规定，申请人在申请复议时，应当提供事实根据。30而乔占祥在申请复议时，并没有提供事实根据。因此，复议机关可以不符合申请行政复议的条件为由，不予受理。但在本案中，铁道部为慎重起见，一再要求乔占祥提供事实根据。乔占祥提供了

41、两张北京铁路局的涨价车票：一张是年月日次从石家庄到磁县的车票；另一张是年月日次从石家庄到邯郸的车票。乔占祥在没有举出乘坐广州铁路局和上海铁路局涨价列车的情况下，在复议申请书和行政起诉状中，将它们也列为第三人是没有任何根据的。铁道部作出的行政复议决定书中也将这两个铁路局列为第三人同样也是错误的。（四）行政复议和行政诉讼的内容、根据中华人民共和国铁路法的规定，铁道部经国务院批准，有权决定列车的价格。对铁道部的通知人们主要质疑的是两个问题：一是在春运期间列车应不应该涨价？二是铁道部的通知是否合法？关于在春运期间，部分列车应不应该涨价的问题，铁道部提出了诸多理由证明应该涨价；31乔占祥在行政复议申请书

42、和行政起诉状中则提出了一些不应该涨价的理由，并认为这是任意行政行为。我认为，在春运期间列车是否应该涨价，在平时列车是否应该降价，都是铁路运输企业和铁路主管部门的判断，这是铁路法赋予铁路主管部门的自由裁量权。根据行政复议法的规定，相对人认为涨价不合理，有权申请行政复议。32但是，根据行政诉讼法的规定，相对人认为涨价不合理，则不得提起行政诉讼。关于铁道部通知的合法性问题，由于通知的内容不存在合法性问题，而只存在合理性问题，法院不能进行审查，那么，法院所能够进行审查的只是通知的程序是否合法的问题。关于这一问题，相对人有权申请行政复议或者提起行政诉讼。、铁道部通知的合法性问题我认为，铁道部的通知在程序

43、上是不合法的。理由是：第一，没有按照铁路法规定，由国务院进行批准。铁路法第条规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。”在本案中，铁道部关于春运期间的涨价通知是根据国家计委的批复作出的，而没有经过国务院的批准。铁道部认为，其通知在批准程序上是合法的，主要理由是：根据国务院年月日国阅【】号文关于“为了适应目前市场多元化及全国铁路网建设、运营条件各不相同的具体情况，请国家计委会同国家经贸委、铁道部等有关部门，尽快研究提出较为灵活的铁路运价管理新体制，赋予铁道部在局部范围内运价上下浮动的权力”的指示，铁道部于年月日报送了关于请求下放铁路客票价格定价

44、权限的函（铁财函【】号），年国家计委征得国家经贸委、财政部、铁道部同意并会签后，向国务院上报了关于部分旅客列车实行政府指导价的请示（计价格【】号）。经过国务院批准和授权，国家计委依据铁道部报送的关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函（铁财函【】号），于年月下发了关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复（计价格【】号），批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮；因素部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅

45、度、审批权限等。并在年月同意由铁道部颁布铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价（计办价格【】号）。在此基础上，铁道部依据国家计委的批复，发出了有关在春运期间部分列车客票涨价的通知。33问题一：国家计委关于部分旅客列车实行政府指导价的请示（计价格【】号）有无获得国务院的批准？首先，必须明确什么是“批准”。根据宪法的规定，国务院实行总理负责制，经国务院总理授权，国务院副总理、国务委员可以负责某一方面的工作。因此，这一批准必须是国务院总理作出的，或者是由国务院副总理、国务委员作出的。同时，由于旅客列车涨价涉及到几千万旅客的利益问题，而旅客列车降价又涉及到铁路运输企业的经济效益，可以说属于国

46、务院工作中的重大问题，根据宪法和国务院组织法的规定，应当召开国务院全体会议或者常务会议先进行讨论，然后再由总理或者副总理、国务委员作出。在本案中，关于部分旅客列车实行政府指导价的问题，国务院没有举行全体会议或者常务会议，甚至没有国务院总理、副总理、国务委员的明确批示。可见，不能说，国家计委的请示已经得到了国务院的批准。所谓国家计委根据国务院的批准而作出的批复的效力也就不存在。问题二：国务院能否下放批准权？如前所述，铁路法第条明确规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。”我认为，拟订票价的机关与批准票价的机关分离，是铁路法第条的核心。之所以要

47、作出这种分离式的规定，其原因也在于，旅客列车票价涉及到社会比较多的人的利益，关系到社会秩序的稳定，如果任由铁路主管部门自己拟订票价，又由自己作最终的决定，旅客的经济利益就可能受到侵犯。铁路法是由全国人大常委会制定的法律，该法律明确规定国务院的职责是批准铁路主管部门拟订的票价。那么，国务院能否将法律规定的职责授权其他国家机关特别是授权利害关系机关履行呢？我认为，这是不妥当的。因此，即使国务院召开全体会议或者常务会议授权国家计委或者铁道部决定部分旅客列车的政府指导价，国务院的决定也是与铁路法的规定不相一致的，是无效的。、关于价格法中的听证会问题。价格法第条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格

48、、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”乔占祥认为，铁道部没有举行听证会而涨价在程序上是违法的。乔占祥在复议申请书中认为，“被申请人决定票价上浮方案没有依法实行听证会制度，其涨价没有必要性”。在起诉书中也认为，“但被告未提供此次票价上浮举行价格听证会的有关文件、资料及事实根据。因此，被告通知年春运期间部分旅客列车实行票价上浮在程序上是违法的。”而铁道部认为，它们在这次涨价过程中的做法是符合价格法第条的规定的。34第一，对于铁路运价调整是否属于听证范围，价格法没有作出明

49、确规定。第二，建立听证会制度在我国是一个新事物，涉及问题十分复杂。因此，价格法第条规定的是应当建立听证会制度，而不是应当召开听证会。价格法实施两年多来，国家有关部门一直在进行研究和探讨，但迄今尚未制定颁布有关听证会具体实施办法，对于听证范围如何确定，参加听证的人选特别是消费者代表如何产生，以及听证程序、听证会效力等问题都没有具体的可操作性的规定。第三，为了既体现依法治国精神，又按照实事求是的原则贯彻落实铁路法、价格法的具体规定，国家计委和铁道部组织召开了具有听证会作用的论证会，听取运输企业和一定程度上代表消费者利益的地方物价部门的意见。另外，铁道部还组织各铁路局广泛开展客流调查，听取广大旅客对

50、春运票价上浮的意见和要求。关于价格法第条所规定的听证会的问题，我认为：第一，按照价格法第条的规定，举行听证会的法律责任在于政府的价格主管部门。在本案中，政府的价格主管部门是国家计委，即国家计委负有举行关于旅客列车票价上浮的听证会。而国家计委并没有举行听证会，即擅自批准铁道部关于在春运期间部分旅客列车票价上浮的方案，因此，是国家计委的行为违法，而不是铁道部违法。乔占祥认为铁道部没有举行听证会而导致程序违法的说法是错误的。价格法第条规定由政府的价格主管部门举行听证会，但是对于听证会举行的程序没有作出明确具体的规定。我认为，在就价格问题需要举行听证会问题上，应当先由认为需要作价格变化的政府部门或者企

51、业向政府价格主管部门提出申请，再由政府价格主管部门举行听证会。在本案中，铁道部向国家计委提出了要求在春运期间部分旅客列车价格上浮的报告，国家计委应当举行听证会，以确定是否需要涨价，即铁道部方案的合理性。但是，国家计委没有举行听证会，这是其失职的表现。第二，铁道部认为，铁路运输旅客列车票价并不属于价格法所规定的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格，因此不属于应当举行听证会的范围。按照铁道部的看法，价格法因为没有明确规定铁路运输旅客列车票价的定价属于应当举行听证会的范围，因而不属于应当举行听证会的范围。铁道部的这一理解是不正确的。对一个法律规范含义的理解，应当侧重于对其内涵的认识，

52、只要是“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，”都应当属于举行听证会的范围。铁路运输旅客列车票价涉及几千万旅客的经济利益，其社会影响可以说巨大。同时，价格法中还有“等”字的表述，也是铁路运输旅客列车票价应当举行听证会的法律根据。第三，既然称之为“听证会”，就具有特定的含义和特定的形式。35国家计委和铁道部在一定范围内由一定范围的人参加的“论证会”，与听证会是两个不同的概念。首先，举行听证会是一项法律义务，而论证会则不是法律所明确规定的征求意见的形式；其次，在听证会的形式上，政府的价格主管部门主持下，申请改变价格的企业为一方，消费者与其

53、他利害关系人为另一方，双方在平等的基础上，各持己见，进行申辩和争论；再其次，在听证会的程序和双方程序性权利上，与论证会都有所不同；最后，经过听证会的，政府价格部门在确定价格时，应当以听证会的笔录为依据。可见，国家计委、铁道部举行的论证会，在形式和内容上都不属于听证会。国家计委在没有举行听证会的情况下，即批准了铁道部关于年春运期间部分旅客列车涨价的请示，是违反法定程序的。因此，国家计委的批准行为在这个意义说，也是无效的。当然，没有举行听证会，并不是铁道部的过错，因为铁道部并没有举行听证会的法定职责。总之，铁道部的通知在内容上是否适当、合理，行政复议机关可以进行审查，但它不是人民法院的审查对象。人

54、民法院所能够进行审查的，只是通知在作出的程序上是否合法。铁道部的通知应当由国务院批准之后，才具有法律效力，而国务院没有进行批准，因而，铁道部的通知是无效的；同时，铁道部的通知应当在国家计委举行听证会后，才能由国务院批准，而国家计委并没有举行听证会，因而也由于违反法定程序而违法。铁道部在举行听证会和批准涨价上均没有过错，但通知是以铁道部的名义下发的，该通知的效力取决于是否举行了听证会和是否经过了国务院批准。因此，铁道部的通知违反了法律程序。（五）关于抽象行政行为的转送问题乔占祥在复议申请书中，在就铁道部的通知申请行政复议的同时，认为国家计委的批复不合法，一并提出了作为该通知依据的国家计委的批复的

55、审查请求。、国家计委的批复属国家计委的文件，还是属国务院的文件？从该发布的机关、署名及文件的标号看，批复属于国家计委的文件是确定无疑的。国家计委发布的批复即使是国务院授权，因为是以国家计委的名义作出的，只能作为是国家计委的文件来认识，而不能看作是国务院的文件。这一认识的意义在于，如果批复的国务院的文件，按照行政复议法的规定，它就不在行政复议申请权的范围，即相对人即使认为批复不合法，也无权向复议机关提出审查请求。、国家计委的批复是否在行政复议申请权的排除范围之内？按照行政复议法的规定，并不是所有的抽象行政行为都纳入了行政复议申请权的范围，而只是一部分抽象行政行为纳入了复议申请权的范围。作为排除的部分包括三种抽象行政行为：（）国务院的行政法规；（）国务院制定的行政法规以外的其他抽象行政行为，即国务院制定的除称之为“条例”、“规定”、“办法”的规范性文件；（）国务院各部门的规章和地方人民政府制定的规章。因此，国务院各部门制定的规章有一定的程序