亚洲危机管理系列之韩国.ppt

1、韩国的应急管理,王宏伟,韩国应急管理,韩国是东北亚地区自然灾害频发的新兴工业国家。 传统上，韩国政府对自然灾害的应对高度重视。 自20世纪90年代以来，随着工业化、城市化进程的提速，各种技术、人为因素所引发的灾害或灾难对韩国公共安全不断提出新的挑战，对社会公众的生命、健康与财产构成严重的威胁。 韩国政府开始效仿美国的综合性应急管理模式，调整应急管理政策，以统筹、协调地应对各种突发事件。,韩国的危机分类（一）,自然灾害（Natural Hazards)：平均每年7次洪灾，2-3次台风，经济损失占韩国的0.14% 人为与技术灾害（Man-made & Technological Disasters

2、),如1997年，亚洲金融危机；2000年，口蹄疫（未保护农户利益，高于市场价格，收购猪和牛）；大邱地铁纵火案。从1995年汉城三丰百货大楼倒塌事件以来，人为与技术灾害成为韩国危机管理的重点。 战争（War),韩国危机分类（二）,政治型，主要包括战争、武装冲突、政变、恐怖主义、颠覆性活动、劫机； 经济技术型，主要包括建筑垮塌、易燃化学品爆炸、放射性或有毒物质泄露、严重环境污染； 社会型，主要包括骚乱、疾病、暴力性罢工； 自然型，主要包括洪水、台风、地震、干旱、严寒、风暴等。,韩国自然灾害,由于独特的地理位置和气候条件，韩国全年都有发生大规模自然灾害的可能。在历史上，韩国经常遭受台风、洪水、干旱

3、、滑坡、暴雪、海啸和地震等灾害的袭击。 最为频繁发生的严重自然灾害是暴雨与台风。在每年的6月到12月，台风侵袭朝鲜半岛。台风带来的强降雨，经常会引发洪水。 朝鲜半岛多山，强降雨经常会引发滑坡、泥石流的等地质灾害。 韩国四面环海，对海啸的预防高度重视。在1983年和1993年，韩国曾经两度遭受海啸的袭击。,韩国尽管没有处于欧亚大陆板块的边缘，但毗邻地震频发的日本。1978年10月7日，韩国发生洪城地震（Hongseong earthquake），虽然没有造成人员死亡，但1120座建筑受损。 1995年1月17日，日本发生里氏7.3级的阪神-淡路大地震，因灾死亡人数6437人，4.3万人受伤，11

4、.1万多间房屋倒塌。这是日本1923年关东大地震以来最为惨烈的一次地震。此后，韩国加强对地震灾害的防范。,经济技术型灾难,在韩国经济社会发展的过程中，桥梁塌陷、建筑垮塌、大型火灾等各种事故灾难频繁发生。1994年，成秀大桥垮塌；1995年，首尔三丰百货大楼倒塌；2003年，大邱地铁发生纵火案；2007年，泰安郡发生原油泄露事件；2008年，利川冷库爆炸，崇礼门发生火灾，等等。 在韩国，火灾造成了严重的人员伤亡和财产损失。“从1996年到2006年，韩国火灾事故数量每年以5.5%的速度递增，死亡人数每年以1.4%。的速度递增。其中，房屋电力火灾所占比重最大，经济损失也最为严重。” 除此之外，韩国

5、山火频发，特别是在每年的四月份。火灾并不是由于自然因素引发的野火或是林火造成的，而是由人类行为失误或故意纵火造成的。,2007年12月7日，停泊在忠清南道泰安郡万里浦西北方五英里处海域的中国香港籍油轮“河北精神”号与搭载海上起重机的1.18万吨级浮船相撞，导致油轮左侧储油箱出现三个洞。这是韩国历史上最为严重的原油泄露事故，1万多吨原油流入海中。韩国政府在海洋水产部设立了事故处理总部，并将忠清南道泰安地区指定为灾区。事故导致附近海域养殖业受到沉重打击，经济发展受到影响。 2008年2月7日，韩国京畿道利川冷冻物流仓库发生爆炸与大火，导致40人遇难，其中包括12名中国员工。其主要原因是：利川冷库业

6、主为了赶工期，违反韩国产业安全管理公团颁布的安全作业指南的规定，同时进行焊接、铺设电线、安装工作，且作业点附近存有大量的可燃物。,社会型灾害,近年来，SARS、禽流感、甲型H1N1流感等公共卫生突发事件不断对人类提出新的挑战。在经济全球化背景下，疫情呈现出全球扩张的局面，韩国也不能幸免。 2009年11月，为有效应对疫情，韩国政府将甲型流感警报级别调至最高级别，设立跨部委的中央灾难安全对策本部，在全国各地成立相应机构。此外，韩国还调动军事医疗力量，为学生等公众聚集群体注射疫苗。 具有民主传统的韩国公众经常以抗议、示威等形式表达自己的不满与利益诉求。 2008年4月，韩国政府为推动韩美自由贸易协

7、定，向美国开放牛肉市场，引起社会公众的强烈不满，引发大规模的示威游行。,政治型灾害,由于经济社会发展过程中的矛盾，韩国社会安全危机事件不断增多。一些刑事案件的背后反映出社会问题的突出和矛盾的激化。 2008年2月10日晚，韩国第一号国宝“崇礼门”因一蔡姓男子纵火而发生火灾，木制架构整体塌落。这名男子纵火的直接动因是土地开发补偿不到位。事后，首尔市长向公众道歉，韩国文化遗产厅厅长向总统递交辞呈。 自1950年以来，韩国与朝鲜的关系始终高度对立。朝鲜半岛成为东北亚的火药桶。韩朝两国高度对立，军事冲突不断，战争的威胁依然存在。这对韩国的公共安全影响巨大。例如，围绕着2010年发生的“天安舰”沉没事件

8、，韩朝两国剑拔弩张。 自“9.11”事件后，世界上各个国家均强化了对恐怖主义的防范与打击。由于朝鲜被美国列为支持恐怖主义的“流氓国家”、并且韩美存在着密切的军事同盟关系，反恐成为韩国应急管理的一项重要任务。,三丰百货大楼塌陷事件,三丰百货大楼位于汉城市中心瑞草区，1989年开业。开业以来，经营业绩良好，日营业额超过50万美圆，日接待顾客约4万人。 1995年6月29日下午，位于汉城中心地段的三丰百货大楼在20秒內塌陷，造成501人死亡，937人受伤，成为韩国历史上最为严重的伤亡事故。经济损失2700亿韩元（2 .16亿美圆） 原因：施工时改变图纸，施工方法与程序存在问题。,1987年，按照三丰

9、集团的最初设计，大楼将被建成四层写字楼。董事长却正施工过程中，将其重新设计为百货大楼。为加装扶梯，许多承重支柱被取消。建筑承包商拒绝按新的设计方案施工，被解雇。三丰自己的公司继续施工。 附加五层楼，为韩国餐馆，装备加热设施，增加了楼体的负担。,三台空调29吨重，置于楼顶，重量为设计承重标准的4倍多。 由于居民不满空调噪音，空调移动过程中没有使用起重机，使用滑轮使楼顶结构受损，承重支柱不能发挥作用 1995年4月，楼顶的天花板出现裂痕，顶层的商铺被转移到地下 6月29日，裂痕增多，空调关闭。建筑专家检验后认为，大楼随时有垮塌的危险。 当天客流量很大，为了不失去商业利润，大楼没有关闭或进行疏散。,

10、下午5：00，四楼天花板下陷，四楼被关闭 5：50，大楼断裂，警报拉响，开始进行疏散 6：05，大楼垮塌,大邱地铁纵火案,1995年大邱地铁初建时，曾发生过可燃气体大爆炸，当场炸死101人，炸伤143人。 2003年2月18日上午9：55 ，56岁的金大汉在大邱的一列地铁里，点燃了装满汽油的硬纸盒。不久，大火吞噬了这辆有6节车厢的地铁。几分钟后，另一辆进站的地铁列车也被蔓延的大火点燃。198人死亡，另外还有147人受伤。,9：58分，对开列车进站，失火 一小时后，第一位伤者被送往医院 13：30，大火被扑灭 16：30，寻找遇难者遗体,地铁安全教训,装潢材料易燃，释放有毒气体，地铁通风差 韩国

11、地铁缺少专门的应急管理部门 缺少应急备用电源，如指示灯、发光标志 公众缺少地铁自救的常识，如使用紧急出口和灭火器 地铁安全联络、沟通,总统,当国家面临内忧外患、天灾或重大财政经济危机，如需要采取紧急措施以维护国家安全及社会稳定而又无时间进行国会集会，总统可以最小限度地采取必要的财政经济措施，或发布具有法律效力的命令 当国家处于战时或准战时状态时，总统可以动用军队或依法宣布戒严以维持公共秩序的稳定,韩国的灾害管理法律,自20世纪50年代以来，韩国政府共出台了70多部与应急管理相关的法律、法规。但是，这些法律、法规基本上体现了一个特点：对突发事件实行单灾种管理。2004年，韩国政府开始对突发事件进

12、行多灾种综合应对。,危机管理法律,自然灾害对策法及相关法律灾害管理法、灾害救护法、河川法、农渔业灾害对策法等，主要应对自然灾害 应急管理法及相关法律森林法、生命救助法、航空法等，主要应对人为与技术灾害 民防基本法，调整民防事务，主要应对战争 2004年，韩国颁布了应急与安全管理基本法（Emergency and Safety Management Basic Act）。,韩国应急管理发展,1、重民防、轻防灾时期（1995年前）。民防基本法颁布于冷战时期。其立法目的是：针对敌人攻击、恐怖主义或国内地方骚乱，保护公民的生命，减少经济损失。这一法律的主要着眼点在于应对战争和恐怖主义。 在冷战时期，南

13、北朝鲜高度对立，民防在应急管理中占据重要地位。这部法律颁布后，韩国政府设立了相应的机构，配备了充足的人员，规定了详细的行动原则。,民防与防灾并重、自然灾害与人为灾害各自整合时期（1995年2004年）。自然灾害对策法与应急管理法颁布于1995年。前者主要调整各种自然灾害，目的是对遇险公众提供及时的救助。这部法律的基础有两个，即1961年颁布的洪灾与救援法和1967年颁布的台风洪灾对策法。 后者的主要立法目的是：对人为及技术灾害进行综合性的管理。它整合了建筑法及消防法的部分内容。1995年，三丰百货大楼垮塌事件的发生是这部法律得以通过的直接动力。,这样，韩国就形成三部法律三足鼎立的局面，自然灾害

14、对策发主要调整洪水、大风、海上灾害、雪灾、地震、干旱、冰雹、严寒等自然灾害；应急管理法调整人为及技术灾难，主要包括火灾、船只及交通事故、火灾等；民防法调整民防事务，主要是指在国家及地区方位内可能危及公共和平与秩序的灾害，包括外敌入侵。 与此相应，韩国应急管理体制也进行了重要的改革。1995年，为了有效地管理各类灾害，国内事务部的民防本部被拓展为民防与灾害控制本部，下辖四个局：民防局、灾害管理局、致灾因子预防局、消防局。,问题,早在1995年，韩国的学者在阪神地震发生后就认为：“尽管修订后的自然灾害对策法在全国和地方政府层面指定了地震灾害的领导机构，但是这个部门表现出极强的组织脆弱性。其人员严重

15、不足，很难在自然灾害中协调不同的组织。因此，有必要马上使该部门的人员到位，令其履行多组织协调的职能。而且，强烈呼吁韩国在国家政府中应该建立FEMA式的机构。这个机构应该帮助地方政府减缓与响应地震灾害。”,3、走向综合性应急管理时期（2004年以后）。2003年2月28日，一名有精神障碍的男子金大汉实施了大邱地纵火案，造成192人死亡、148人受伤。事件发生后，韩国社会公众进行了深刻的反思，认为：如果采取有效的防范措施，例如撤换掉易燃材料、配备灭火器材，就可以阻止悲剧的发生。 汲取这起事故的教训，韩国于2004年颁布了应急与安全管理基本法。此后买该法于2006年2月、2007年1月、5月及8月进

16、行了四次修订。,根据应急与安全管理法，灾害的范畴包括：（1）台风、洪水、暴雨、强风、海啸、暴雪、干旱、沙尘暴、赤潮等自然灾害；（2）火灾、坍塌、爆炸、交通事故、生化放射性事故、环境污染等事故；（3）造成国家能源、通信、交通、金融、医疗、下水道等国家基础设施瘫痪的事故以及传染病的扩散。而其中的灾难管理，是指灾难预防、准备、应对和恢复的活动。 应急与安全管理法将应对自然灾害与人为灾害统一起来，涵盖应急管理的各个阶段，标志着韩国应急管理开始迈向综合性。 这部法律在韩国受到了公众的批评：一是该法对一些基本的术语缺少清晰的界定，例如，通篇使用“紧急事件”，没有说明它与“灾害”的关系；二是该法过分强调政府

17、在应急管理中的作用，没有同样强调志愿者组织、公司企业和地方社区的作用。,NEMA,2004年6月，韩国中央政府成立了“国家应急管理署”（NEMA），设在“政府管理与国内事务部”(MOGAHA)下，进行综合性应急管理。它下设四个局：规划与管理局，减缓与规划局，响应与管理局，恢复与支持局。 从目前来看，这个机构履行综合应急管理职能还存在着一定的困难。在成立国家应急管理署之前，一些机构就有自己管辖的专门化应急领域。所以，国家应急管理署实际上只管辖消防和民用工程。 韩国的省、大城市和地方政府都在各自的机构里设立了“应急管理科”，主要应对台风引发的洪灾。为了应对火灾和恐怖主义，各个社区都建有消防站和警察

18、局。,韩国应急管理的经验,在韩国，为了推动洪水的减缓，中央与地方政府积极开发土地使用的规划技术。其主要目的是：在全国范围内，形成灾害准备计划及灾害恢复程序，保护社会公众及基础设施。 由于洪水导致的损失增加，韩国政府还推行了洪水保险制度。,韩国的土地使用规划由建设与运输部进行管理。规划活动在三个层面同时展开：国家、地方与私人建筑。 在国家层面，土地使用管理法对所有的规划进行调整。在此基础上，城市规划法对城市建设严格要求，建筑法对私人建筑进行约束。 在韩国，政府建立了建筑监督体系。多个政府官员对一个大型建筑工地同时进行监督，确保灾害准备计划的到位和实施，以避免生命与财产损失。,在每年的雨季来临之前

19、，韩国按照计划对水库、堤坝等灾害预防设施进行维修。 韩国政府确定537处台风及洪水危险区，于1998年2004年对这些地区的建筑和设施进行加固。 在韩国，建筑设施的抗震标准被写入建筑法规：1960年，规定了核电站、水电站及热电厂的建筑标准；1979年、1982年级1985年，分别规定了水坝、水库及隧道的建筑标准。 洪城地震发生后，建筑部门要求所有建筑的抗震等级为7级。6层以上的建筑要采取抗震设计，医院、剧场和商场都要执行这个标准。抗震设计要求加厚墙体，采用更多的钢筋与更深地基。尽管这些措施的成本要比一般的建筑高出1030%。,应急预案,在应急准备过程中，韩国特别重视灾害管理与预防计划的制订。它

20、包括5年计划与年度行动计划。 5年计划的主要目标有三：（1）建立应对自然灾害的综合性响应系统，其中突出强调灾害的预防措施；（2）建立灾害预防信息系统、科学的灾害预防战略与政策；（3）推动应急国际合作。 中央政府的每个部门及各个地方政府都要制订自己的灾害管理与预防计划。 政府投资的公共服务组织也必须制订应急行动计划，如韩国水资源公司、韩国高速公路公司、韩国环境管理公司、韩国电力公司等都非常重视预案工作。 自2004年以来，越来越多的韩国公司开始建立自己的业务持续性计划。,应急保障,在韩国，应急管理活动具有充足的财政保障。“每年，国家应急管理署的常规预算是1.9亿美元。中央预算为0.55亿美元，地

21、方支持性预算为1.35亿美元。此外，年度应急资金如灾害恢复预算约为8.8亿美元。这保障了紧急状态物资、药品、装备、避难设施的充足。 2002年，韩国出台了第六个5年计划，规定每年的2-4月，各级政府负责灾害预防的官员要接受灾害预防的教育与培训。每年的3月到5月底是灾害准备时期。相关部门要组织进行灾害预防设施检查与维修，开展各种形式的防灾演练。,韩国的“全国防灾日”,韩国将5月25日定为“国家灾害预防日”。 检查防灾设备； 开展防灾演练； 灾害及救灾图片展览,防灾科学研究,1997年，韩国政府建立了灾害预防国家研究院； 2000年，韩国建立城市安全研究院，研究领域广泛，涵盖从城市火灾到灾害预防。

22、 2001年，首尔城市大学建立了地震与灾害预防研究院。首尔城市政府向该学院投资并提供设施，结合当地实际情况，研究灾害应对措施。 韩国城市科学学院也致力于城市规划、自然灾害、环境恶化、交通等问题的研究。,灾害预警,韩国政府特别重视利用先进的信息技术，发展应急预警系统。 韩国建立了先进的气象观测系统，根据风险评估的结果，对处于危险地带的公众发出警报，促使其进行紧急疏散。 韩国推广和普及自动语音报警装备，通过电话和扩音器，向公众提供有关灾害状况的信息。,国家安全管理信息系统,韩国从1996年以来一直致力于发展国家安全管理信息系统。 其核心理念是：建立应急通信网络，将中央政府、24个政府附属组织、16个地区政府联系起来，形成一个网络。 它通过无线及卫星网络进行沟通，采用全球导航系统（GPS）、地理空间信息系统(GIS)、对地静止运行环境卫星、对地静止气象卫星及其他相关技术，促进灾害管理相关部门之间的联动与沟通。,韩国应急管理的主要问题,灾害预防重视不够。特别是，减灾预算经常被认为仅仅是成本。韩国应急管理之所以强调恢复、而忽视准备，其主要原因之一就是：韩国的信息技术发达。一旦突发事件发生，轰动性的消息会