失地农民保障法律体系建设

1、以人为本促进和谐 加快建立完善失地农民社会保障法律体系 失地农民问题是当前城市化和工业化进程中备受关注的 热点问题之一。像我国这样的人口大国和农业大国，城市化进 程中面临的最大问题就是失地农民社会保障问题， 这个问题没 有妥善处理，城市化就很难成功。如果城市化不能顺利进行， 就势必影响我国现代化的进程。但是， 目前我国在失地农民社 会保障方面的法律法规不健全， 尚未建立起安全有效的法律体 系。 这不仅给失地农民切身利益带来了威胁，还影响了社会的 稳定和发展。如何加快建立完善失地农民社会保障法律体系， 是关系到我国社会主义现代化能否快速实现的问题， 也关系到 我国能否实践科学发展观的问题。因此，

2、必须坚持以人为本， 用科学的发展观妥善解决这个问题。 失地农民是指在国家经济建设和社会发展过程中， 由于城 市化和工业化用地而失去土地的农民。从法学角度讲，失地农 民是指因失去土地而失去土地上包括财产权利、 就业机会的权 利、 基本生活保障的权利，以及与土地相关的一系列权利的一 类特殊法律主体。近年来， 失地农民的民生问题一直受到社会 各界的广泛关注，但却一直没有得到很好的解决，其主要原因 就是我国还缺乏完善的失地农民社会保障法律体系。因此， 立 足我国失地农民的现状， 致力于我国失地农民社会保障法律体 系的构建与完善非常必要。笔者就这一问题，在结合我区失地 农民状况和社会保障法制建设实际进行

3、广泛调研的基础上， 形 成了以下调研论文。 一、我国失地农民的现状 随着我国城市化和工业化进程的加快， 大量农业用地通过 征用变成了城镇建设用地，征地面积不断增加，使得当前我国 失地农民的数量急剧上升，据有关部门统计，目前我国因征地 而失去土地的农民总数接近 5000 万。而就区而言，截至 2007 年底，全区失地农民总数达到了 84310 人，占到了全区 总人口数的 10%。这些失地农民在为国家或地方城市化、工 业化建设牺牲利益做出特殊贡献的同时， 却面临着自身生存的 危机，成了真正的下岗农民，处在了城市和农村的外缘。在失 去了对土地依赖程度比较高的农业收益后， 又无稳定的新的收 入来源的情

4、况下，生活往往陷于困境。农民对失地后如何获得 新的经济来源、就业机会、社会保障充满忧虑。因此，失地农 民对生活保障有着共同而迫切的需求。然而， 在我国现行的中 央和地方保障政策中， 却找不到针对失地农民的相关政策法律 依据， 往往只靠“搭车”服务和打“擦边球”， 来解决极少数 失地农民的生活保障问题， 失地农民社会保障仍然停留在原来 实行的农村五保户保障、家庭最低保障、特殊困难家庭资助、 新型农村合作医疗等制度层面上， 缺乏适合于失地农民自身特 点的包括基本生活保障、 养老保障在内的失地农民生活保障机 制。比如在区的失地农民中，参加新农合的有 47261 人， 占失地人口总数的 56%，纳入城

5、市低保的有 13808 人，占失 地总人口数的 16.3%，而参加养老保险的只有 411 人，仅占失 地总人口数的 4.87 。 社会保障法律制度的缺失，导致了大量 的失地农民成为种田无地、就业无岗、低保无份的弱势群体。 因为其合法权益受到侵害，群体性上访事件不断增加，已成为 影响国民经济发展和社会稳定的重要因素。 二、失地农民社会保障的立法现状 宪法是我国的根本大法，具有最高的法律效率，也是我 国最主要的法律渊源。它综合性地规定了国家、社会和公民生 活的根本问题， 其中包括了公民依法享有社会保障的权利。 如： 宪法修正案第二十三条规定： “国家建立健全同经济发展 水平相适应的社会保障制度。”

6、 该条的规定为我国建立健全社 会保障制度奠定了宪法基础， 也是对当前存在的失地农民生活 保障权利的间接确认。 十届全国人大五次会议通过的 物权法 对失地农民社会保障权利的保护， 主要体现在对土地征用的有 关规定上。 如对征收的问题明确规定： “征收集体所有的土地， 应当依法足额支付土地补偿费、安置费、地上附着物、青苗补 偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农 民的合法权益。 ” 同时， 随着中国的社会保障事业的不断发展， 社会保障立法也相应地出台了中华人民共和国失业保险条 例、 关于企业职工养老保险制度改革的决定、社会保 险费征缴暂行条例、农村五保供养工作条例、城镇居 民最低生

7、活保障条例等一系列法律法规，涉及到企业职工养 老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险、女职工生育保险以 及城市居民最低生活保障制度等方面，这些法律法规的出台， 为我国的社会保障立法工作起到积极的推进作用。 然而我国在失地农民社会保障的立法方面，除了以上极 少数的几个法律条文外，却没有形成一个比较系统的法律体 系，国家立法仍处以一片空白的状态。目前，我国失地农民社 会保障法律体系主要是以各地方出台的关于失地农民的社会 保障方面的行政法规和规范性文件为主， 如成都市人民政府于 2004 年出台了 成都市征地农转非人员社会保险办法和 成 都市己征地农转非人员社会保险办法；同年 12 月，天津市 出台了

8、天津市被征地农民社会保障试行办法；2005 年西 安市出台了西安市被征地农民养老保险实施办法（试行）的 通知 ， 通知中制定了养老保险的标准， 具有一定的可操作性； 2006 年，劳动保障部出台了关于做好被征地农民就业培训 和社会保障工作的指导意见。经过多年来的探索和实践，近 年来区也相继制定出台了关于失地农民社会保障的三个 规范性文件：一是 关于加强被征地农民就业培训和社会保障 工作的意见 ， 该意见对被征地农民的社会保障的对象、 重点， 被征地农民社会保障资金的筹集和管理等作出了详细规定； 二 是区被征地农民养老保险实施办法（暂行），该办法 在部门职责、养老保险基金管理等方面作了具体规定，

9、具有一 定的可操作性；三是区被征地农民生活保障金征收办 法，对被征地农民社会保障资金的来源进行了规定。这三个 规范性文件的出台， 在一定程度上填补了我区失地农民社会保 障法律制度的空白。 三、失地农民社会保障现行立法之不足 （一） 失地农民社会保障立法工作严重滞后。社会保障必 须以社会立法为手段，才能使其运作法制化、规范化。而目前 国家还没有一部针对失地农民这一群体的专门立法。 尽管物权 法有保护被征地农民权益的规定， 但对失地农民的保障方式仍 然以货币补偿为主，缺乏对其长远生计的保护。此外，失地农 民社会保障制度中的其它项目，如社会救济、社会福利及社会 优抚等的立法也很欠缺，基本上处于立法的

10、空白地带。社会保 障国家立法的滞后势必造成社会保障制度在各地实施过程中 缺乏足够的法律依据，只能靠政策规定和行政手段来推行，不 能适应社会主义市场经济发展的需要。 （二） 失地农民社会保障立法层次低。由于国家立法的缺 位， 现实中各地失地农民社会保障法规大多是以 “规定” 、 “决 定”、“意见”、“通知”的形式出现的，通过人大进行的立 法很少，立法层次和效力较低，而且使用的大都是口号性、号 召性的语言或是比较原则的规定，可操作性不强，不仅法律效 力等级低，而且其权威性也不够，在实践中很难执行。这种现 状显然与失地农民社会保障法的地位不相符合， 也导致了失地 农民社会保障立法权威性、统一性和稳

11、定性的严重缺乏，在具 体操作中容易出现与其他法律法规相抵触的情况。 （三） 失地农民社会保障立法体系不健全。失地农民社会 保障法律体系应当是一个包括征地补偿、失地农民安置、社会 保险、社会救助、社会福利、医疗保障、就业保障等在内的一 个完整的保障法律体系。但是从目前的实际情况看，各地现行 的社会保障立法都存在制度不完善、体系不健全等问题，主要 表现在： 一是征地制度不完善，征地补偿和利益分配机制不合 理， 缺乏法律法规的约束力和控制力；二是对解决失地农民根 本生计问题的社会救助、社会福利、医疗保障、就业保障等子 系统的重视不够，或是有所涉及，但都是比较原则性的，可操 作性不强。 （四） 失地农

12、民社会保障法律监督和实施机制弱。建立健 全失地农民社会保障的法律监督和实施机制是失地农民社会 保障法制建设的必然要求。 失地农民社会保障的法律监督是指 为使失地农民社会保障的管理符合国家法规要求， 从而对失地 农民社会保障的管理过程和管理结果进行评审和鉴定。 我国现 行社会保障法律监督机制薄弱， 主要体现在社会保障中缺乏对 社会保障基金筹集与运营的监督， 导致部分负有缴纳社会保障 费法定义务并具有缴纳能力的义务人拒缴、 欠缴或以各种方式 逃避缴费义务。失地农民社会保障作为该系统的一部分，也不 免存在这种现象。失地农民社会保障的实施机制包括行政执 法、司法、争议解决的仲裁活动等。实施机制较弱的主

13、要原因 在于我国各地区制定的失地农民社会保障制度中缺乏法律责 任和制裁措施等要件。 比如在区制定的关于失地农民社会 保障的三个规范性文件中， 根本没有法律责任和制裁措施的相 关规定， 这就使得在实践当中，当发生失地农民社会保障问题 的争议或纠纷时， 仲裁机构和人民法院难以根据有效的法律依 据进行仲裁或判决，或是对现实中挤占、挪用、截留社会保险 基金的违法行为无法进行及时和有效的惩治。 四、对建立完善失地农民社会保障法律体系的建议 （一） 建议加快失地农民社会保障国家立法工作。由于现 行的各地方制定的失地农民社会保障办法立法层次低， 缺乏有 效的法律约束，缺乏执行力，因此不能有效和可持续的起到对

14、 失地农民的保障作用。应尽快由国家出台统一的失地农民社 会保障法 。在此基础上，由国务院分别制定失地农民养老 保障条例 、 失地农民医疗保障条例 、 失地农民最低生活保 障条例 等单行条例，形成一整套国家对失地农民实施社会保 障的法律体系，从而指导各地方制定完善相关的地方性法规， 并对各地方相关政策的实施起到法律约束的作用。 （二） 健全完善地方性失地农民社会保障法律体系。在国 家立法的基础上， 各地也应该结合各自经济社会发展情况以及 失地农民的实际情况等， 在广泛开展调查研究并借鉴其他有益 经验的基础上， 尽快出台比较全面的地方性征地补偿及失地农 民基本生活保障政策法规， 从政府规章的层面对

15、征地补偿标准 和被征地农民的参保年龄、缴费标准、领取年龄、待遇水平、 基本生活保障金调整等作出相对统一的规定。在这一问题上， 笔者认为，首先应从健全和完善征地法律制度，规范征地行为 入手。及时制定高效、公开、公正的征地程序，增强政府征地 的透明度，切实做到先规划后征地、先补偿后征地，杜绝征地 的盲目性和随意性；进一步完善征地拆迁和安置补偿机制，提 高土地补偿标准和补偿范围，规范征地拆迁程序。在农用地转 为建设用地的过程中，严格区分公益性征地和经营性征地标 准， 对公益性征地的补偿标准应按照“保证被征地农民原有生 活水平不降低”的原则， 参考土地的市场价格和全区经济发展 水平， 在规定范围内进行

16、确定。对于经营性质征地一方面要严 格控制，另一方面应遵循价值规律，引入市场机制，充分考虑 被征地农民和建设用地方双方的权益公正、公平， 按照市场供 求关系决定土地价格，以充分尊重农民对土地的使用权、处置 权。同时，无论是公益性征地还是商业性征地，在现有补偿范 围中要参照城乡劳动力工资水平和养老、医疗、 失业等社会保 障水平增设“社会保障补偿”内容，制定完善包括社会救助、 社会福利、医疗保障、就业保障等一系列配套的法律法规，将 失地农民的社会保障问题，在征地补偿过程中凸现出来，从而 形成一个比较完整的失地农民社会保障法律体系， 这样才能切 实有效的保障被征地农民的合法权益。 （三） 建立健全基金

17、的管理及运行机制。失地农民的社会 保障基金的高效运作必须有一整套严格的监管体系作保证， 因 此建立健全相关的管理制度如财务核算制度、审计监督制度、 绩效评价制度等， 在基金管理的规范化和运作的法律化上显得 尤为重要。建议制定完善失地农民社会保障基金管理使用办 法，明确基金的管理部门、管理方式以及运行方式。可在劳动 与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会 养老保险基金存储和管理的机构， 实行收支两条线和财政专户 管理，单独建账、专款专用。在基金的运行方面，应确立多元 化的投资理念，如实物投资、购买国债、银行存款等，把基金 投资的风险降到最低， 还可由地方财政担保向银行贷款用于地 方建设，实现基金的投资回报率。另外，还有一种非常值得探 索的途径， 即把养老保险基金交给实力和信誉都不错的商业保 险公司托管，商业保险公司应该保证