8,第八讲：公共财政管理.ppt

1、第八讲 公共财政管理 教学大纲： 一、公共财政管理概述 （一）公共财政管理的定义 （二）公共财政管理的总体目标和主要内容 二、政府预算 （一）预算的经济职能 （二）预算的财政职能 三、传统的财政管理 四、财政管理与公共部门改革 （一）预算改革 （二）会计改革 （三）预算权力的下放 （四）签约外包 五、对财政改革的批判 （一）对预算改革的批判 （二）会计改革的问题 （三）签定合同的问题 六、结论 七、转型期我国公共财政管理的完善 （一）我国财政管理体制的沿革 （二）目前我国公共财政管理存在的问题及完善,一、公共财政管理概述 （一）公共财政管理的定义 公共财政，指的是仅为市场经济提供公共服务的政府

2、分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。 公共财政具有四项基本特征： （1）以弥补市场失效为行为准则； （2）为市场活动提供同质的服务； （3）非市场营利性； （4）法制性。,按照美国学者的经典定义，所谓公共财政管理是一个技术性的概念（技术性是指做事情的方式）。“公共财政管理考虑的是如何花钱做事，这也是公共组织管理的核心”，“公共财政管理是指处理公共资产与债务，并向公共官员提供有用的相关信息与观点，以使他们能够作出相应的决策”。 有学者进一步指出，公共财政管理是采用与企业财务管理相类似的分析方法、技术和管理工具来进行资源配置与控制的活动的，但政府所具有的独有的征

3、税权、禁止权和惩罚权，使公共财政管理远不同于企业财务管理。 当然，这并不是说公共财政管理是一个超越公共财政个性的纯技术性概念，学者们仍然把资源的获取与配置作为公共财政管理概念的基本内涵。如有的学者明确给公共财政管理下的定义是：“获取和配置资源，并对配置资源的绩效进行监督评价的活动”。,总的来看，虽然学者们对公共财政管理所下定义的表述各不相同，但基本都包含了五个方面的内涵： （1）公共财政管理的主体是公共部门； （2）公共财政管理贯穿包括计划（预算）、资源取得、分配、监督等环节在内的全过程； （3）公共财政管理是一项技术性的活动； （4）公共财政管理技术是多元的，各学科、各领域发展起来的管理、分

4、析技术都有可能在公共财政管理中得到应用； （5）公共财政管理的目的是保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行。 因此，我们将公共财政管理定义为公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。,（二）公共财政管理的总体目标和主要内容 1、公共财政管理的总体目标 公共财政管理的总体目标是保证公共财政职能的全面履行。 具体而言，公共财政管理具有如下三大目标： （1）效率目标。即通过公共财政管理，有效地向公众提供一视同仁的服务，满足社会公共需要，实现政府支配资源的有效配置和市场效率损失最小化的有机结合，进而保证和促进国民经济的持续发展。 （2）公平目标。即通过公共财

5、政管理，有效地对国民收入、财富和社会福利进行分配，通过转移支付，缩小收入及财富积累上的分化差距，为社会最贫困阶层提供基本生活保障，实现社会相对公平。 （3）稳定目标。即通过公共财政管理，有效地保持社会总供求的基本平衡，实现充分就业、物价稳定及国际收支平衡，维持经济景气，避免经济波动。,2、公共财政管理的主要内容 公共财政管理主要包括三大部分：公共预算管理、公共收入管理和公共支出管理。 公共预算管理侧重于决定“做什么”，公共收入和公共支出管理则决定“怎么做”。此外，还有有一重要领域，公共部门会计，指的是为公共财政决策、控制、监督等过程提供信息的会计系统。,二、政府预算 “在最一般的解释中，预算就

6、是致力于将财政资源转换成人类有目的的活动。因此，一项预算可以被描述为一系列贴有价格标签的目标。既然资金有限且必须以某种方式来分配，预算也就变成了在几种可供选择的支出之间进行选择的机制。” 按照某些目的来分配资金政府可以通过这种方式来改变社会状态。 由于对政府支出的需求总是远远超出政府偿付的能力，所以必须用某种决策方式来决定谁将得到帮助而谁不会。政府以某种方式来调和非常多样化和颇具竞争性的政治要求之间的资金分配。,（一）预算的经济职能 1、配置 配置政策涉及公共部门和私营部门的相应规模。换言之，预算一方面体现了政府活动的总体水平，另一方面也规定了哪些活动由公共部门而不是由私营部门执行。政府的支出

7、和税收政策都影响到资源在私营部门中的配置和分配。 关于政府规模的争论实际上是关于分配制度的争论。,2、分配 分配政策意味着政府试图对公民之间财富和收入的不平等进行某种程度的矫正。虽然分配政策的重要部分是提供社会福利，包括对某些公民阶层的转移性支出，但是其他所有的预算决策都会产生一些分配性的结果。,3、稳定 稳定政策是指政府通过预算政策来提高整体经济水平。政府所有的支出和税收决策都对私营部门产生了影响，所以通过对这些政策及其总体水平进行调整，就可以间接地对整个经济产生影响。 随着凯恩斯主义经济学的出现，政府明确地承担起促进就业、稳定价格、经济增长和收支平衡等方面的责任。,（二）预算的财政职能 第

8、一，在预算部门内部对政府和公共部门的总支出进行评估； 第二，作为立法机关对政府处理财政事务进行核算和控制的工具。其一是纯粹的会计职能，用以对收支作出评估；其二是核算制度的重要组成部分。 预算是协调政府帐目之所在，也是为公众评审列举收支项目之所在。 预算编制的主要步骤是：制定起草预算；授权立法机关正式批准；执行预算实施；评估预算执行得如何。预算涉及立法，任何政府支出和税收方案都必须严格地以法律为基础。,三、传统的财政管理 传统预算有几个主要特点。 第一，将资金配置在那些特殊的支出项目或类型上，而这些项目或类型是行政任务的主要投入。这些项目和支出典型地包括人员、设备、邮递等方面的费用以及部门运营所

9、用的临时性项目的资金。 第二，预算包括上一财政年度收入和支出的比较。 第三，对于即将到来的财政年度而言，预算有一个明显的趋势是，它仅仅是以上一年度的预算记录为基础。这就是渐进性预算，也就是说预算体现了一系列在上一年度基础上的不断增长。,线性项目预算确实有它的一些好处。尽管在项目之间转移支出非常困难，管理者几乎没有灵活性，但它是一个很好的控制机制。 传统预算制度对细致入微的财政监督形式是非常有益的，因为它可以很容易地看到资金是否用在了已投票通过的项目上。 同时，这一制度非常适合一年一度的预算周期，并从中要求行政机构将它们的实际支出与所分配到的数额加以比较，进而评估下一年度那些项目和附加项目所需的

10、资金。 传统预算制度可以使全面的削减得以实现，渐进式预算制度甚至有一些优点，因为下一年度的资金是以本年度的资金为基础的，这样争论就仅聚焦于一些主要的变化上。,然而，线性项目预算的优点不足以抵消它的缺陷。传统预算也许可以说明最小数额的政府支出，但是这种追溯性的控制本身对提高管理效率毫无意义。 管理者可能过分地关注于他们“正确地”花钱或精确地花费了所分配到的资金，而不考虑他们的支出是否有效率或是否实现了其目标。,线性项目预算存在几个问题。 第一，从预算数字中不能清晰地看到部门或机构实际上做了些什么，或它们做得好不好；也就是说，它强调投入而非产出。在投入的费用和任何目标的实现之间不存在必然的联系，因

11、为在任何数据中，这两者都是不相关的。 第二，线性项目预算是非常短期的，一般只持续一年的时间。这意味着长期的预算项目趋于持续不变而且缺乏任何细节上的考虑。支出决定不是建立在对需求进行评估的基础上，而是趋于渐进性地执行，它缺乏严格的评估。由于如此短期的预算观念，经常就不会有两年、三年甚至是十年的新计划的未来成本观念。,第三，预算中详细说明的支出项目是非常严格的，因为管理者把资源从一种支出转向另一种支出时几乎没有灵活性。如果资金被配置到特定的投入，它们总会一如既往地被花费掉，否则下一年度的预算就可能削减。一些部门可能雇佣额外人员或将钱花在一些不必要的项目上，目的只是为了用完分配到的资金。 第四，传统

12、预算中的信息匮乏意味着政治官员进行重大变革的能力是有限的。政治官员和公众没有令人满意的方式来判断纳税人的钱是否用在预期目标上，或者是否得到有效的使用。,四、财政管理与公共部门改革 （一）预算改革 项目预算旨在直接将资金更多地用于实际政策目标的实现或产出上。在项目预算之下，政府活动被分配到项目、子项目、活动和组成部分这样的等级结构中。之后，可以根据当时政府优先考虑的事项拨款给特定的项目。 与传统预算中将资金投入给行政过程不同，这里是投资给可确定的项目上。 管理汇报制度可以建立在项目结构的基础上，以便鼓励对项目绩效进行更好的反馈，而且在原则上考虑到对管理者和工作人员的有效性评估。 无论是该项制度，

13、还是项目预算扩展到资金运用结果方面的制度，都依赖于建立适当的绩效指标。,项目预算方法比起传统的、线性项目的方法有几个优点： 第一，它可以更好地配置资源。 第二，增强对未来的计划。项目成本可提前几年推算，这样能够对实现政府目标的实施成本给予一个更清晰的评价。而在年度预算体制中，有可能为了政治原因而列入新的支出却不必过于担心长期成本。 第三，能够预期更好的管理实践，它是从目标与成就的比较中产生的。 第四，预算是公开性的文件，政府应该对纳税人在预算中投入的资金负责。,（二）会计改革 权责会计十分复杂，它包含着更加综合的资产价值，它的主要目标是比较一个报告期限内所产生的经济成本总额和所增加的经济收益总

14、额。换句话说，既包括资产价值，也包括它们的贬值。 另一方面，权责会计比以前更加频繁地应用审计。公共部门的审计一度曾以管理者的财政廉洁为中心，而不关注项目或机构是否履行了有益的职责。绩效审计可以作到这点。它是处于财政管理和绩效管理之间的部分。它包含着由通常独立于被审查领域的审计人员所执行的审计职能，但是，它的作用也包括判断项目本身的有效性寻求财政廉洁。,（三）预算权力的下放 一名管理者需要有所作为，而预算是其做到这一点的主要资源。通常情况下，它产生了非常好的效果。如经济合作与发展组织的一份报告指出： 把运营资源的责任委任给管理者并没有减弱支出控制。给管理者业务范围内的固定预算被证明比由外部人员控

15、制支出细节要更容易保持对现金的控制。管理者已经证明他们能够保持适时而又准确的财政记录，而且他们能够编制与会计标准相一致的财务报表。 从理论上讲，真正地将预算权力放给管理者是无可争辩的，但实际上对于中央机构而言，要尽可能地完全下放预算权力并非易事。,（四）签约外包 签约外包、合同外包也称合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非盈利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。 它的做出以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。政府与其它组织一样都以平等主体的身份进入

16、市场。政府的职责是确定需要什么，然后依照所签订的合同监督绩效，而不是靠强迫。 政府可以通过与营利性民间组织签订关于物品和服务的承包合同的形式来实现某一活动。,在合同承包形式中，政府的理想角色是： （1）评估公共物品和服务的需求状况； （2）向私营部门购买物品和服务来提供给公众； （3）检测和评估所购买的物品和服务。,合同外包的有效实施需要一些具体条件： （1）工作任务要清楚界定； （2）存在潜在的竞争，能够创造竞争气氛； （3）政府能够监测承包商的工作绩效； （4）承包的条件和具体要求在合同文本中明确规定并确保落实。,合同外包被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重要途径，是降低成本、节约开支的

17、有效手段。 作为一种政策工具，合同外包可以利用竞争力量给无效率的生产者施加压力，提高生产率；能够摆脱政治因素的不当干预和影响，提高管理水平；可以把通常模糊不清的政府服务成本以承包价格的形式明确化，有助于强化管理。 但是，承包权的授予上可能存在腐败和寻租行为；可能形成对承包商的依赖，承包企业雇员罢工、怠工和企业破产会使公众利益受到损害。,五、对财政改革的批判 （一）对预算改革的批判 自20世纪60年代和美国的项目规划与预算系统实施以来，项目预算就已经遭到了批评。 瓦尔达沃夫斯基，认为项目预算试图将理性强加给一个根本上是非理性、或高度政治化的过程之上。 然而，项目预算至少象其如今的执行状况一样，只

18、是为最终指定决策的政治官员提供更多的信息。就决策来说，他们的选择可能仍然是非理性的，尽管有更多的信息来帮助决策。 因此，可以说，瓦尔达沃夫斯基的批评可能更适合于美国，其预算责任被分散或完全规避了。而不适用于行政部门已经完全控制预算的议会制国家。,另一个问题是政治环境问题。从理论上讲，预算应该变得更加合理，但在实践中，改革背后也许有旧的渐进主义形式的虚假的一面。 （1） 预算的完全理性要求列出所有可供选择的支出方案，并列举每一种方案的利弊，然后选择出最佳的优先方案并提供相应的资金。可以想象，没有一个政府不够作到这一点，其中主要有两个原因。 第一，在民主国家中，预算是，而且必须是政治过程而不是技术

19、过程，这意味着像项目规划与预算系统那样完全的技术体系很可能会失败。 第二，预算必然是由不会朝令夕改的承诺组成的，例如，对社会治安权利的承诺。据不同的估计，在任何预算中正在执行的承诺所花费的资金数量大约占全部支出的90%到95%。相应地，任何政策变动都可能包括一些微小的变动，这是渐进主义的典型特征。,（2） 在实践中，以绩效为基础的预算可能比它看起来受到更多的局限，无论是过去和未来的绩效只是影响预算制定的一个方面。 （3） 尽管预算过程并不完美，但它也并非是完全机械化的，而是更加具有现实性。最重要的是，渐进性的预算可被认为是对不充分信息的回应，因此，如果提供了更好的信息，那么就可以采用不同于渐进

20、性预算的方式来做出选择。 其他的因素也会影响预算过程，但最终，预算本质上是一个政治过程。传统预算使政治官员成为一种较为次要的角色。它没有给政治官员提供充分的信息来做出决策，也没有提供系统性的成果记录。预算改革和公共部门管理的其他改革一同改善了政治领导人的地位。预算决策也许仍然是采用政治性的方式和基于政治上的原因，但可能为预算决策确定更准确的目标。,（二）会计改革的问题 在各种不同的服务和环境中运用权责会计制度并不是同等易行的，而且改革可以造成有悖常情的激励和利益。且最大的困难在于执行。采用权责会计制度会提供更大的透明度，并使结果和投入等更好地联系起来，但将制度整合在一起的任务则存在困难。,（三

21、）签定合同的问题 从理论上讲，私人承包商应该更有效率地工作，但是除了这些单纯的签约外包外，公共管理者将承受额外的负担。那就是要保证合同条款的履行以确保产生绩效。由于一些政治上和技术上的问题需要解决，履行合同并不是简单易行的。 签约外包意义上的民营化的确可以提供一些好处，但是它仅限于某时某环境下的某种情况。当民营化运行良好时可以带来收益。但当它运行不良时，“民营化就会搅混公共财政、另公共管理更加复杂和窘迫、剥去难以受到合同牵制的公共目标的重要维度、把资金从公共工作人员转移给承包商而无须为集体财库储蓄、允许质量衰退而成本增加”。 也就是说，签定合同为公共服务机构减少成本提供了希望，但同时也带来了困

22、难，因而，不能把它看成是什么灵丹妙药。,六、结论 政府财政管理在本质上是政治的，但并非是要侵入政治过程，财政改革很有希望通过提供更多更好的信息来加强政治过程。在一些国家，财政管理已经实现了转型，从提供很少信息和暗箱操作的传统体系转变为在理论上能够提供精确的数据来辅助决策者的体系。当然，财政改革也并非十全十美。,七、转型期我国公共财政管理的完善 （一）我国财政管理体制的沿革 1、计划型财政管理阶段（19501979） 建国伊始，我国政府面临着将革命进行到底、医治战争创伤、稳定和逐步改善人民生活等重大任务。为此，我国采取了高度集中的财政统收统支管理体制，在短时间内遏制住了恶性通货膨胀，平衡了财政收

23、支。 1953年，随着经济建设需要和我国开始实行中央统一领导下的分级管理体制，此后多年一直实行此体制直至改革开放。这一阶段财政管理的基本特征是集中与计划，并且由于排斥公共财政体制，因此，谈不上公共财政管理。,2、计划型财政管理向公共财政管理过渡阶段（19801998） 1980年，我国着手财政管理体制重大改革，实行“划分收支、分级包干”体制，打破长期以来财政统收统支的格局。这一体制又被称为“分灶吃饭”的管理模式，进一步确立了地方政府作为公共财政管理重要主体的地位，地方政府独立完成自己的预算及公共收支管理。 1985年，我国又进行了一次财政管理体制改革，这一次改革的主要内容是确定中央与地方在公共

24、收入上的分配比例，稳定中央财政收入，即实行“划分税种、核定收支、分级包干”。此后，虽有几次调整，但基本沿袭了“分灶吃饭”的管理模式。,1994年，我国推行分税制，这是按建设社会主义市场经济的要求，对公共收入管理作出的历史性调整，对我国公共财政管理体制的建立具有重大的推动作用。 1999年，财政部正式明确提出实施公共财政管理。在这个阶段，随着我国市场经济的逐步发展，我国财政管理公共化程度不断提高，但过去计划型财政管理模式遗留下来的东西仍在很大程度上影响甚至阻碍着公共财政管理体制的建立。,3、1999以来：明确导向公共财政管理阶段（1999至今） 1999年以来，全国中央和地方各级政府纷纷按照公共财政的要求改革财政管理体制，一些重大的改革措施相继出台，如实施公共采购制度、部门预算制度、政府收费和罚没收入上缴国库、预算外资金“收支两条线”等，公共财政管理体制逐步建立起来。,（二）目前我国公共财政