我国教育法制建设的宏观背景和基本问题(Bx).ppt

1、我国教育法制建设的宏观背景和基本问题,北京师范大学听课笔记,一、我国教育法制建设的宏观背景,（一）法治与教育法制 法治与人治的争论： （1）治理国家主要依靠法律还是道德 （2）指导人们的行为主要依靠一般 性的法律规则还是根据具体情况 具体对待 （3）政治制度（国家与社会管理）上应实 行民主还是专制,法治（Rule of law）基本含义,用法律来治理国家和社会，法律是社会生活的最高权威和最高裁判，是衡量国家、政府、社会组织和个人行为的根本标准 法治是一种治理国家的思想体系，也可以指一整套治理国家的方式、原则和制度，同时它还代表着一种社会发展的状态和水平,依法治教（Rule by law）的含义

2、,就是要逐步建立和完善教育法规体系，把国家全部的教育活动纳入依据法律进行管理的轨道，做到行政机关依法行政，办学主体依法办学，学校要依法治校。 依据关于教育法和其他关于教育的法律法规，来实施教育行政、学校管理和教育教学。,改革开放以来我国教育立法的重要成就 学位条例 1980 职业教育法1996 新宪法 1982 高等教育法1998 义务教育法1986 民办教育促进法2002 教师法 1993 教育法 1995 现行法律法规的局限性 教育立法的新进展：五修三立或五修四立,我国的现行教育法体系,教育法,教育部门法,行政规章,地方性法规、自治条例、 单行条例,政府规章,教育基本法,教育单行法：,义务

3、教育法 职业教育法 高等教育法 教师法 学位条例 民办教育促进法,（相关的还有未成年人保护法、预防为成年人犯罪法等）,依法治教需要建立完善的教育法制法制 指国家的法律制度，就是指法律的制定、遵守、适用、监督以及实施、保障等一系列制度（现行法系统、法律实践、法律文化）教育法制 教育法制就是以一套完备的教育法规为核心，包括相应法律实践和法律文化在内的法律系统，是一个以行政法为主体、以民法相配合，辅之以必要的刑法手段，并以其他法律手段为适当保障的完整的法律调控机制。,依法治校是教育法制建设的基本内容,含义： 两个层次教育行政的角度和学校管理的角度 从教育行政的角度来看，依法治校是政府及其教育行政部门

4、依据法律治理学校。 从学校管理的角度来看，依法治校是学校管理者按照法治的精神，利用法律和规章制度对学校的各项事务进行管理，实现学校管理的法制化。,依法治校的内容1（学校管理角度）,明确学校的法律地位 依法履行学校的权利和义务 依法进行学校内部管理（教学管理、教师、学生及财物管理等 ） 依法维护学校、教师、学生的权益 依法进行学校与外部关系的管理（学校与周边环境、学生家长及其他相关社会对象）,依法治校的内容2（教育行政的角度）以某省的依法治校实施方案为例,1、学习教育法及其他法律法规，提高法律水平和依法管理能力 2、宣传宪法中的教育条文及其他教育法律法规 3、学校建立各项规章制度，行政机关加强督

5、促、检查、指导 4、学校规章制度的起草、修改、出台，要与法律法规相一致，与上级政策相配套，具有科学性、可行性 5、学校领导依法决策，规范管理，教师依法执教,6、加强学校民主建设，推行校务公开,7、教育行政部门安排专人从事学校法制工作，学校聘请从事法制教育的专职或兼职教师 8、教育行政部门和学校要善于用法律解决学校中产生的热点难点问题 9、建立健全教师和学生申诉制度，依法处理教师学生伤害事故 10、教育行政部门和学校配合其他有关部门处理好学校与外部的的纠纷和矛盾,（二）当代我国教育法制建设的宏观背景,1、社会结构的转型 2、市场机制逐步引入教育领域 3、政府与学校的关系发生分化,社会结构的转型,

6、传统的总体性社会,上层建筑,经济基础,转型中的社会：尽管存在不均衡,政府,社会（学校）,市场,传统总体性社会的分化,市场化 营利部门（经济领域） 民主化 总体性社会 政府部门（政治领域） 自治化 非营利部门（社会领域）,WTO：教育领域承认市场机制,WTO服务贸易总协定对教育服务的规定,教育服务属于服务贸易的范围 类服务贸易 商务、通讯 建筑与工程、供销 教育、环境 金融、健康 旅游、交通 娱乐文化体育、其他,教育服务 初等教育服务 中等教育服务 高等教育服务 成人教育服务 其他教育服务,市场机制已介入我国教育领域,改革实践方面： 民办学校、转制学校的发展，资源配置方式转变 国家立法政策方面（

7、高等教育引入市场机制） 2003年3月中外合作办学条例 2003年4月关于规范并加强普通高校以新的机 制和模式试办独立学院管理的若干意见（8号文件） 地方政策方面（基础教育引入市场机制） 浙江长兴的教育券制度改革 山东聊城集中办学中引入市场机制,中国教育领域已经存在市场机制理由,教育中的“自由”交易关系已经形成 收费（一费制）、成本分担、择校费的合法化，教育券 市场化公益行为已经得到社会认同 非政府的行动者（包括市场选择）同样会实现公益性 市场机制的介入扩大了优质教育资源，收费改善了办学条件 利用市场机制提供公共产品已成为 民间资本开始进入学校 民办学校、混合制学校的发展 政府垄断办学的格局已

8、经被打破 公办学校、混合制学校、民办学校 市场机制带来的影响 竞争、选择、利润、服务（对公众需要的回应性）,国外公立的义务教育领域也在引入市场机制：,（1）美国公立学校的私有化 （2）英国学校地方化管理 向学校或董事会下放权利 按学生数向学校拨款 家长与学生自由选校 定期公布学校相关信息 （3）日本高等学校的法人化运动,市场机制对教育的影响,竞争 选择 权力下放 付费与利润 服务与回应性,教育性质与教育运作方式的多样化,政府提供,公共产品,单一政府机制配置资源,教育,公共产品,准公共产品,私人产品,政府机制,混合机制,市场机制,教育：成为一种消费。公益性受到营利性的挑战。,政府与学校的关系开始

9、分化 -依附关系、寄生关系开始被剥离,政府,学校,举办者管理者,办学者,管理者（政府）,举办者 （投资人）,办学者（校长、教师）,当前我国教育法制建设的实际问题,、教育立法的价值基础 、教育公平的法律保障机制 、学校事故 、学校的体罚问题 、网络文化与学校道德教育问题 、学校的社会问题（早恋、逃学、吸毒等） 、学校法人地位与办学自主权问题 、青少年犯罪及预防问题,、青少年被害及其预防问题、青少年人身伤害及其法律保护、教育行政与依法治校的合法性问题、教育收费与办学体制改革问题、教师管理与教师权益保护、民办教育立法、弱势群体受教育权利的法律保护、民族教育立法问题、教育考试立法、课程改革立法,二、教

10、育法制建设需要关注的几个基本问题,（一）建立新型的学校与政府关系 （二）依法处理学校与社会的关系 （三）关注依法行政依法治校的合法性问题 （四）明确学校法律地位实施学校分类管理 （五）依法防范与处理学生人身伤害问题 （六）课堂研讨：教师与教师教育立法 学校是一个复杂的社会系统,人力物力资金知识课程教材,社会系统,政治系统,经济系统,技术系统,法律系统,人口系统,、,学校外部环境,权责子系统,技术子系统,任务子系统,人员子系统,心理子系统,、,学校内部环境,一定数量和规格的人才,（一）建立新型的学校与政府关系,案例：宁夏银川高级中学改制中与政府发生矛盾 公办学校改制为国有民办学校 产生了良好教育

11、、社会与经济效益 学校原校长被调查 学校自主招生计划被严格控制 学校给教师配备手提电脑招非议 政府对继续加大投入犹豫不决 政府对如何管理感到困惑 学校发展遇到困难 战略研讨会：区长提出放手、放权、加强管理、加大投入,1、学校与政府的关系 纵向隶属性的行政法律关系,内容： （1）政府依法对学校进行行政管理，学校服从管理 （2）学校依法享有独立自主的办学权利（中小学与大学具有明显区别） （3）学校享有监督政府行政的权利 特点：两者关系不对等。 政府占据主导地位：以国家的名义行使职权，可以强制学校履行义务 学校处于服从地位：只能建议或请求政府履行职责，或利用申诉、诉讼维护自身的权利,2、新的社会条件

12、下学校与政府关系发生变化,市场的介入、教育运行机制多样化，导致学校与政府的关系开始分化 公立学校逐步剥离了与政府的关系 民办学校：从有益补充到三分天下 事业单位改革将彻底改变政府与学校关系,事业单位分为三类,行政管理类 社会公益类 生产经营类,公益类事业单位又区分为三类,社会公益类事业单位按照业务职能和经费来源分为三类： 第一类是纯粹为满足社会公共需要，涉及公众基本利益和政府基本职能，不允许或没有条件取得市场收益，不具备有偿经营能力，其经费全部由财政给予保障的事业单位，如义务教育、基础科学研究、政策研究、公共卫生、环境保护、数据信息统计等。 第二类是既承担社会公益职责，又可通过有偿服务获得一定

13、收益，需要财政提供定额或定项补助的事业单位，如非义务教育、非营利医疗保健、艺术创作表演等。 第三类是承担社会公益职责，但社会化程度较高，与市场接轨能力较强，有一定收入来源，不需要财政负担的事业单位，如新闻出版、报刊杂志、广播电视等。,3、处理学校与政府关系的三个关键问题,（1）产权关系与利益分配关系日益复杂 当前学校产权关系日益复杂 公办学校比较清楚，但面临新的问题（经费来源的多样 化、聊城的办学体制改革、教育局举办民办学校等） 混合制学校需要明晰产权关系（占有、使用、收益、处分） 民办学校：政府要依法保护财产所有权。 （2）真正赋予学校的办学自主权 虽然政策与法律规定赋予学校办学自主权，但当

14、前中小学缺乏办学自主权（政府主要以行政命令来管理，学校始终处于被动地位，责权利不统一） 政府要转变职能：政事分开（政校分开） 在政府管理权与学校自主权之间保持张力,（3）营利行为存在的条件下政府的责任,保持对教育领域市场机制运作（资源配置、公平竞争、自主选择）的强有力的规制。 （案例：河南幼儿园倒塌，2死28伤） 控制教育供给者的准入、投资、服务质量、价格等方面。 建立弱势补偿制度，负责对教育弱势群体提供基本的受教育机会。 通过立法和政策制定，作出新的制度安排。,学校产权关系日益复杂,公办学校经费来源的多样化 基础教育办学体制改革 民营机制开始引入教育领域 一是部分的教育民营（如公立学校实行民

15、办机制） 二是完全的教育民营（如纯粹的民办学校） 三是完全公办与完全民营的组合（公立学校举办民办学校） 四是部分民营与完全民营的组合（公立学校实行民办机制的同时举办民办学校）,案例：海南洋浦经济开发区的管理体制改革,改革原则：按照“政事分开”的原则，凡属于学校职权范围内的事，由学校自己负责管理；不适宜学校负责或学校单独办理效益低下的事务，授权法定机构办理。政府以间接管理为主，着重搞好统筹规划，政策指导，组织协调，监督检查，提供服务等宏观方面。 政府与学校权力边界划分明确： 学校在教育、教学、研究、教职工聘任、津贴发放和教师奖惩方面享有充分自主权。 但校长任免、工资、津贴标准和奖罚，教师资格标准

16、、基本工资标准、学校总编制、工资津贴总额由政府确定。 利用中介机构：教师招聘、业务考核、职务评审、教育研究与交流、学校评估、招生考试、教材、设备购置则由政府组织或授权中介机构办理,（二）依法处理学校与社会的关系,案例：某小学仓库被本校五年级学生张凯（13岁）、三年级学生吴小东（11岁）和一年级学生史敏（9岁）因玩火而点燃。损失人民币四万元。 案例：北京市通州教师进修学校建教学楼与周围邻居发生纠纷 案例：某市实验小学与劳动服务公司签定粉刷墙壁合同未按时完工，学校提出解除合同并追究违约责任 案例：黑龙江一农恳中学应县防疫站要求为学生服碘丸，引发纠纷。委托合同的重要性,学校与社会的法律关系横向平权的

17、民事法律关系,1、内容： （1）相互合作支持的关系 （2）财产所有与流转的关系 具体表现 为所有权关系、邻里权关系和合同关系 2、特点：学校与其他社会组织都是独立的民事法律关系主体，彼此完全平等,（三）依法行政与依法治校的合法性问题,教育行政与学校管理的合法性 行政权来源于国家的宪法和法律，没有宪法、法律的确认和设定行政权就失去了 存在和行使的合法性（不同于公民权） 依法治教要求教育行政机关必须依法行政，学校必须依法管理 教育行政、学校管理合法性体现为以下具体要求 任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在； 任何行政职权的行使都要依据法律、遵守法律； 任何行政职权的委托及其运用都必须具有法律依

18、据，符合法律的规定。 任何违反上述三点规定的行政活动，均可以宣告为“无效”。 也就是说：“无法律即无行政”，“无法律即无学校管理”（依法治教）,案例：学校取消入学资格是否合法？,2003年湖北高考文科状元被取消入学资格 案例：偏远农村地区的代课教师问题 教师资格与教师待遇问题 案例：拖欠教师工资问题,案例：学校能否罚款？,合法性：学校制度建设和管理活动要合乎法律规定 目前学校管理中违背合法性的几类现象 一是漠视义务性规范 二是违反禁止性规范 三是歪曲和滥用授权性规范 关注学校法的制定依法治校的根本依据！,（四）明确学校法律地位实施学校分类管理,学校法律地位：两种法律关系与两种法律地位 1、参与

19、教育行政法律关系时：学校是行政法律关系主体（教育管理学生、管理教师、授予学位、依法收费），由行政法规定其法律地位（权利与义务）（教育法28、29条） 2、参与教育民事法律关系时：学校是民事法律关系主体（财产所有与流转：所有权、邻里权、合同关系），学校具有法人资格（教育法第39条）,学校的法人地位,法人：法人是一般是指团体或社会组织，能够独立享有民事权利和承担民事责任。与自然人（公民）相对称，是由法律创造的“团体人格”。 民法通则第37条规定了法人成立的要件： （1）依法成立、有必要的财产和经费、有自己的名称组织机构和场所、能够独立承担民事责任。 学校具有法人地位，说明学校在民事活动中依法享有民

20、事权利，独立承担民事责任。,国外关于法人的分类,（1）公法人与私法人：是否分担国家公权力 依据公法还是依据私法设立 国家是否对其进行强制干预 （2）社团法人与财团法人：人的集合还是财产集合 前者 可营利可不营利、后者体现公益性 （3）营利法人和公益法人：以是否营利为标准 国外学校一般属于公法人、财团法人、公益法人（部分营利性私立学校和教育公司则属于营利法人）,我国民法对于法人制度的设计,我国民法通则把法人分为两大类、四小类： 企业法人和非企业法人 企业法人：如企业 机关法人：如国家机关 事业单位法人：如学校、图书馆 、医院等 社会团体法人：如学会、协会、研究会、基金会等,目前我国学校包括公立学

21、校、民办学校和转制学校三类学校。相应地，存在着三类法人： 公立学校法人，法律上明确规定为事业单位法人，适用事业单位法人的法律规范。 民办学校法人，在法律上被规定为民办非企业单位法人。我国的民办非企业单位法人是既不同于企业法人，又不同于事业单位法人和社会团体法人的社会组织。 转制学校是我国学校办学过程中出现的一种特殊的法人。一般被认为是混合型法人，同时具备事业单位法人和民办非企业单位法人的一般特征。 存在问题： 全部归为非营利法人（无法规范学校获取利润的行为） 对政府举办的学校与非政府力量举办的学校没有在法人制度上区分（不能收费、可以收费不能营利、可以营利） 混合制学校缺乏明确规范 学校法人内部

22、治理结构还没有建立起来（学校校长权力无边与有责无权并存） 学校办学自主权尚不明确,我国目前我国学校法人制度的设计,学校法人类型设计图,举 办 者,公立学校举办,合作举办,民间举办,国家举办,非营利性法人,非营利性法人,营利性法人,（五）依法防范和处理学生人身伤害问题,1、学校与学生关系的习惯性认识与现行的法律规定 学校与学生是否具有监护关系？ 教育部学生伤害事故处理办法 北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例（草案） 学校责任对学生只承担教育、管理、保护职责 学校责任的有限性,2、学校与学生的关系,内容： （1）教育与被教育的关系 （2）管理与被管理的关系 （3）保护与被保护的关系 （4）服

23、务者与消费者的关系 特点：即有不对等的关系，又有对等的关系,案例：辽宁鞍山某寄宿制学校的学生事件,事件过程 需要思考的问题 学校、教师与学生的隐私权 学校教师与学生的异常现象 学校利益与学生利益的关系 寄宿制学校学生管理的责任 学生发生意外或其他伤害后学校、教师的职责 另类案例：厦门集美第二小学的学生伤害事件,3、切实防范和依法处理学生人身伤害问题,（1）我国少年儿童人身伤害的现状 当代我国少年儿童人身伤害问题迫切需要解决。近年来这种状况有更为严重的趋势。 A、我国少年儿童人身伤害的类型 在学校中受到的伤害：睡眠不足、教师的体罚与责骂、校园暴力、学校事故、校园隐性伤害。,在家庭中受到的伤害：

24、家庭安全问题、家庭暴力。,在社会生活中受到的伤害： 吸烟与被动吸烟、交通安全与其他安全问题、黄色淫秽物品的传播、不合格儿童用品的伤害、暴力威胁、犯罪与被害。 其中，学校事故是导致学生人身伤害的一个相当 重要原因。中小学生的人身伤害事故损害了学生 的法律地位侵害了学生的基本权利。,B、中小学学生人身伤害的基本情况,数量与程度 一半以上的学校都发生过学校事故，6.7%的学校发生过多起事故。城市发生事故的比率最高。,最容易发生事故的时间与场所,教师和家长认为： （1）学生自由活动时间 （2）放学以后 （3）体育课 学生认为： （4）游戏或运动时：往往年龄、性别父母学历、学习成绩有显著关系,学校事故解

25、决的途径,与学校双方自行协商解决 经教育行政部门调解而解决 向法院提起诉讼，通过司法途径解决 赔偿数额,社会影响,（1）对家长的影响：最为担心的因素 （2）对学校和教师的影响：消极影响大 （3）造成对青少年儿童的过度保护,C、导致学校事故的主要问题与原因,学校建筑设施存在隐患 危房与旧房，通道楼道狭窄，体育器材故障、门窗玻璃不牢固，学校无围墙或围墙太低，实验室不符合标准（由于房屋倒塌和拥挤导致学生死亡的人数在各类事故中为最多） 学校安全制度存在问题 门卫制度是最大漏洞，食堂卫生制度不健全，教师值班制度不健全，宿舍管理制度有隐患，无定期安全检查制度,教师素质低及安全意识淡薄 体罚与侮辱学生造成伤

26、害，忽视学生的异常现象，不了解相关法律规范，教师侵犯学生隐私权等其他人身权利造成伤害学校对学生的安全教育不够,（2）学校对学生人身伤害承担有限责任学校不承担责任的10种情形,（1）由不可抗力造成的事故（2）学校能证明，学校不知道或者难以知道学生有特异体质或特异疾病，在教育活动中发生事故（3）学校能证明，学校和教师完全履行了职责，仍不能避免事故（4）在对抗性或者具有风险性的体育竞赛活动中意外发生事故。（5） 学生自行上学、放学、返校、离校途中发生事故（6）学生在学校教育教学或集体活动期间擅自外出发生事故（7）学生违反学校规定在非教学活动期间自行到校活动，或者放学后自行滞留学校期间发生事故（8）在

27、教学活动期间，学校和学生之外的第三人造成事故（9）学生对自己实施人身伤害的 （10）其他在学校管理职责范围以外发生事故的。,（3）学校对于教师职务行为责任,两个案例： （1）某教师在上课时，发现一学生不专心听课，不断玩弄手中的铅笔，于是教师一边讲课一边走到学生身边，想用教杆点一些学生，提醒他专心听课。不料教杆点到学生铅笔的末短，铅笔弹起来击中学生的眼睛，导致左眼受伤。 （2）2003年，山西运城某中学的一学生从垃圾堆中捡到一枚军用手榴弹并带到教室里玩耍。被班主任老师发现后没收，该班主任把没收的手榴弹带回家放在窗台上。几天后，本校一女教师的家属系退伍军人，在酒醉后拿起这枚手榴弹向别人吹嘘并演示投弹过程，导致手榴弹当场爆炸，该退伍军人当场被炸身亡，多人被炸伤。,（4）判断学生人身伤害责任的基本原则,四个标准 学校、教师有无过错？什么性质过错？ 学校、教师的过错与人身伤害之间有无因果关系？直接因果关系还是间接因果关系？ 人身伤害的严重程度。 学校事故的边界： 校内或学校组织的活动、学生、人身、过错（不包括不可抗力与