关于保障性住房建设与发展的思考

1、关于我国保障性住房供给数量与供给结构的思考贵州财经学院08级行政管理专业硕士研究生 倪晶晶【摘要】：住房体系建设是近年争议最热的民生问题之一。自1998年房改以来，我国保障性住房建设长期滞后。本文在总结房改十多年所取得的成绩和经验的同时，分析我国保障性住房供给数量与供给结构当中存在的突出问题，提出加大对保障性住房建设的投入力度以提高住房保障的范围和程度，在经济适用房、双限房和廉租房、公租房几种形式中应着力加大廉租房建设，提高供给效率，解决住房市场突出矛盾，同时，采取以租赁补贴为主、实物配租为辅的保障机制，以实现老百姓 “住有所居”的目标。【关键词】：保障性住房、廉租房、供给数量、供给结构一、保

2、障性住房制度及相关体系的研究1、保障性住房概念及体系保障性住房是政府为解决低收入家庭的住房困难问题，建立相关制度，采取相关措施，提供老百姓买得起、住得起的普通住房，使其“住有所居”。目前我国的保障性住房体系主要包括：经济适用房、双限房和廉租房、公租房几种形式。经济适用房是指由政府组织房地产开发企业或集资建房单位建造的，面向中低收入家庭出售的住房，其住房面积以中小型为主，销售价格控制在略高于成本价的范围内，销售对象特定为中低收入家庭，具有经济性和实用性的特点。双限房是指限户型、限房价的商品房，其住房面积以中小型为主，并由政府指导其销售价格。双限房推出的初衷，是为了让城市中低收入家庭有能力购买普通

3、商品房，是一种具有保障性质的商品房。廉租房是指政府在履行社会保障的职能中，为解决低收入家庭的住房困难问题，向其提供租金较低和面积相对受限制的普通住房，或以提供补贴等多种形式，帮助其在社会上租赁的其他住房。公租房是指。2、产品属性的界定住房是一种特殊的商品，既有一般商品的经济属性，又有一般商品不具有的社会属性，也就是许多专家讲的住房具有很强的社会性和政策性。而住房最大的社会性和政策性，就是占居民比重最大的中低收入者，这部分群体如果没有政府帮助，就难于解决好住房问题。因此，政府应积极主动的介入住房市场，将住房体系中的保障性住房列为公共产品范畴，重点对中低收入居民实施必要的社会保障，帮助他们解决好住

4、房问题。发达国家对于中低收入家庭住房问题解决的成功经验，可以总结为政府应作为构建公共住房供应体系的主体；用法律推动公共住房政策的实施；注意住房保障的层次性；将住房市场有条件的纳入社会保障范畴；适应公租房从“砖头”向“人头”转变的趋势；适应公共住房政策目标群范围逐步缩小的趋势，最终应锁定低收入阶层；建立动态调节机制，促进住宅业的可持续发展；政府应与其他参与者合作，共同建房、租房、管房；保障性住房建设过程中应避免贫民窟的出现，促进社会各阶层相互融合。3、供给模式对比分析住房市场主要由三部分构成，完全市场化的商品房，企业与集体以集资、合作开发等形式为职工解决住房问题的，带有一定福利性质的福利房，以及

5、以政府为开发主体，以社会中低收入者和住房困难群体为目标对象的保障性住房。福利房随着房改政策的推行，已成为住房市场的制度禁区和灰色地带，基本退出住房供给的主流形式。根据国外住房市场发展经验以及我国住房市场的发展趋势，住房市场结构应由商品住房和保障住房两大块构成。从保障性住房具有公共产品属性的角度，保障性住房的供给主体无疑是政府，供给形式则较为多元化。保障性住房的房源渠道主要包括新建住房、改建危旧房、整合国有闲置房、收购二手房等，目前采用最广泛和影响最大的房源来自于新建。新建保障性住房的投入近年已成为地方政府政绩考核的主要指标之一。二、我国住房体系建设与发展的历史沿革1、1998年以前福利分房政策

6、我国的住房政策经历了计划经济体制下由政府直接分配住房的福利政策向市场经济体制下市场调控和住房保障制度并举的转变过程，住房保障政策也伴随着住房制度改革的推进和深化而不断发展与完善。改革开放以来，我国的住房政策打破了在计划经济体制下城镇居民住房由政府统一规划、建设，并实行以实物分配为主和低租金的政策，对住房政策进行一系列调整，1986年国务院成立住房制度改革领导小组，开始尝试住房商品化试点，并相继出台了关于全国分期分批推行住房制度改革的实施方案( 1988)、关于继续积极稳妥地进行住房制度改革的通知(1991) 和关于全面进行城镇住房制度改革的意见(1991) 等一系列政策，实行以成本价出售公有住

7、房、鼓励自建住房、提租补贴、以租带售等措施。1994年7月，国务院颁布关于深化城镇住房制度改革的决定，从住房投资建设、专业化运作、分配方式、住房供应体系以及住房信贷体系等方面对城镇住房制度进行全面改革。各地方政府也陆续出台了住房制度改革方案，由国家、单位和个人三方共同解决住房问题的市场化机制初步形成。这一时期的住房政策还没有所谓的住房市场形成，也不存在真正意义上的保障性住房，职工住房问题仍停留在实物分配体制下，私人住房几乎完全靠自建。虽然在部分大城市已出现住房市场化机制的苗头，但从全国总体形势上看，住房政策仍有计划经济体制较深的阴影。2、1998年以后住房建设市场化、货币化发展随着我国城镇住房

8、制度改革的加快，1998年7月国务院颁布的第23号文，即国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知，该政策提出从1998年下半年开始，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，个人住房消费逐渐走向市场，并成为消费主体。以此为标志，住房制度改革全面展开，停止住房实物分配宣告着福利分房时代的结束，住房市场也告别了老百姓在身份、地位、职务上的差别，逐步以住房分配货币化代之，老百姓开始自由进入买房市场，成为住房市场真正意义上的消费者。1998年房改迎来我国房地产市场发展大繁荣的景象，不少老百姓都在市场上购买了属于自己的商品房，各式各样的小区也如雨后春笋般在城中拔地而起，从总体上极大程度的改

9、善和提高了老百姓的居住条件，使部分有一定经济实力的老百姓住上了更大、更好、更舒适的房屋，同时，也使得城市建设水平不断迈向更高的台阶，促进我国经济十余年来持续快速稳定的增长。三、我国保障性住房供给数量与供给结构的现状分析98年的房革作为影响我国经济社会发展的一个标志性政策，在取得巨大发展成就的同时，也逐渐暴露出住房市场存在的各种矛盾，随着住房市场矛盾的不断突出和扩大，甚至演变为阻碍我国经济增长和社会稳定的因素。2003年8月，国务院颁布的第18号文，即关于促进房地产市场持续健康发展的通知明确提出要保持房地产业的持续健康发展，各地要根据城镇住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化，完善住房供

10、应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租商品房，并明确经济适用房是具有保障性质的政策性商品住房。2004年我国由建设部等部委先后共同颁布了城镇最低收入家庭廉租住房管理办法和经济适用住房管理办法 等住房保障的政策，形成了我国住房保障制度建设的基本框架。商品房市场快速发展过程中的最大问题来自于保障性住房这一块，由于保障性住房建设和商品房建设上的严重脱节，加速了社会分层，使得收入处于中下层的老百姓既难以购买商品房，又难以享受保障性住房，居住问题长期得不到解决，社会意见很大。高房价和住房保障体系问题已成为房前住房市场最突出的矛盾。1、保障性住房建设严重不足我国住房市场的刚性需求很强，对大多

11、数老百姓都迫切希望改善自己的居住条件和环境，但随着房价的不断上涨，不少老百姓却没有在市场购买商品房的能力，这部分人是迫切需要通过保障性住房来满足自己基本住房需求的。在我国今年的住房市场发展过程中，商品房发展较快，而保障性住房的建设与发展显得十分滞后，致使住房市场的结构体系畸形，供求失衡和房价过快上涨，已成为当前社会较突出的矛盾之一，其原因很大程度上在于保障性住房建设严重不足。增加具体数据国家建设部曾明文规定要求各地住宅建设70%80%应建经济适用房，但事实上经济适用房投资在房地产开发总投资中的比重则是持续下降的，经济适用房建设用地所占比重从未超过50%。很明显，经济适用房现有供应水平，既满足不

12、了现实中老百姓的住房需求，也无法平仰不断高涨的住房价格。另外，对保障性住房建设所获利润的严格限定，导致开发商投资经济适用房的积极性不高，开发商采取虚增成本、扩大面积、打擦边球等方法，以尽可能增加其实际利润，致使经济适用房政策不能很好落实。2、保障性住房供给结构不合理购买对象的界定不明是目前经济适用房政策中的最大问题与障碍，它使经济适用房的经济性不能真正发挥。就整个社会来说，我国还没有一个权威部门来判定家庭的收入标准，因此，很少有人会承认他们的家庭己跨入高收入家庭行列。在这样的背景下，要求经济适用房的销售者对每一位买主作出属于哪一种家庭类型的判断绝非易事。同时，由于没有完善的个人收入金融管理机制

13、，个人经济收入的多少很难确定，高、中、低收入的标准也很难统一，在执行中就留下了明显的政策漏洞，无法限制高收入者购买这类住房，经济适用房政策的适用面较为宽泛，基本涵盖了居住困难户、中低收入的公务员、企业职工、教师、退伍军人、合作建房者及拆迁安置户等。尽管政策规定必须对购买对象进行资格审核，采取多种分配方式，但由于政府在资格审查制度上未能正视我国社会个人收入不透明、社会信用制度缺失、权力监督不力和收入审查不力的现实，难以保证审核的有效性、分配的公平性论据不够充分。四、增加保障性住房供给数量与改善保障性住房供给结构的对策思考1、加大财力投入量 提高保障房的建设力度。（1）采取多种形式，加大对保障性住

14、房建设的财政投入。由于住房的生产周期长、价值量大等特征，决定了对保障性住房的资金投入持续时间长，投资巨额打，因此，在当前我国财力并不十分宽裕的情况下，为促进和提高财政对保障性住房的投资效率，应根据不同地区的经济发展水平和不同居民的收入情况，通过加大财政补贴力度，设立国债专项资金，设计可持续性发展的住房补贴等多种形式，逐渐形成合理的保障性住房财政投入结构。随着近年来我国财政收入不断增加，具备了逐步增加财政对保障性住房建设的支持力度，除住房补贴外，还可以通过贴租、贴息等方式提高财政扶持力度。在贴租方面，对以市场价租赁住房的低收入住房困难家庭实行租金补贴政策，在贴息方面推广中低收入住房困难家庭购房贷

15、款贴息政策，随房价上涨调整计算贴息的房价，对部分首次购房户可在购买住房时享受一定额度的财政贴息。(2与大财力投入量关系？)?运用税收政策进行合理调节。对商品房交易中的营业税、个人所得税、契税进行适当调整，减少对商品房交易的税收优惠，在小面积住房和首套房购买上实行更多的优惠，以重税打击炒房者投机行为，在现行的营业税、个人所得税、土地增值税中实行加成增收，择机开征物业税，对多套房实行调控。改变土地出让金收取制度，降低建房成本，从而减轻消费者的购房支出。2、调整保障性住房的供给结构，改善对居民保障性住房补贴结构， 提高供给效率。（1）建立以廉租房制度为核心的住房保障供给结构。在经济适用房、双限房、公

16、租房和廉租房几种形式的保障性住房中建立以廉租房制度为核心的住房保障体系，主要基于以下原因：第一，在经济适用房、双限房、公租房和廉租房几种形式的保障性住房中，前三者都需要住户一次性投入一笔不小的购房支出，而廉租房可使住户几乎没有先期投入的经济负担，对于一些低收入家庭尤其是低保户家庭来说，无论房价再低，他们也没有购买能力，只能靠廉租房来解决其住房困难问题。第二，经济适用房与双限房的销售价格，是政府干预市场的行为，是政府通过相关费用和利率的减免，以指导价格的形式把住房价格拉下来，但这部分住房的开发主体仍然是开发商，政府只在中间起调节作用，所以从严格意义上讲，他们还不属于保障性住房的范围，而廉租房则是

17、完全政府主导下的，为解决低收入家庭住房困难问题而建立的制度，是最纯粹、最基本的保障性住房。第三，由于准入机制不健全，和政策执行的监督管理不严格，使经济适用房和双限房其建设与销售早已变了味，并逐渐成为权力寻租的灰色地带，而廉租房由于不具有产权，使寻租空间减小，并能实际解决低收入家庭的住房困难问题。政府没有义务满足个人对房产的占有欲，政府的义务只是让大家有房住。所以，廉租房才是解决住房保障问题的最好办法，在建设保障性住房中应坚持以发展廉租房制度为核心。（2）改善对居民保障性住房补贴结构，采取以租赁补贴为主、实物配租为辅的保障机制。通过改变政府补贴方式，政府不再以建设方的主体资格直接兴建保障性住房，

18、而由政府直接给予低收入住房困难人群经济补贴，让其买得起或租得起房屋，提高保障性住房的供给效率。由政府直接提供补助是发达国家一种通用的做法，尤其是在欧美等国家，其通过向低收入家庭提供多种形式的住房补贴，实现住房保障调控由建设环节向分配环节的转移。通过伯吉斯对住房市场过滤模型的分析，对比廉租房建设中的租赁补贴和实物配租这两种形式，我们可以看出：政府以实物配租形式兴建廉租房，容易因社会经济水平的整体提高而被淘汰且无法过滤给下一等级的消费群体，造成住房弃置；另外，由于政府扮演了企业在市场中的角色，直接增加市场上住房的供应量，破坏了正常的住房市场秩序，打击开发商兴建住房的积极性，降低住房市场的运行效率，不利于提升社会的整体住房消费水平。相反，租赁补贴不仅能充分保证住房困难的低收入家庭实现“住有所居”，还有利于充分过滤旧房，加速提高住房整体质量，维护了企业在住房市场的主体地位，保证住房市场的充分竞争性，刺激开发商投资住房市场的积极性，从而拉动经济增长。因此，从长远的社会效益看，廉租房建