公共危机管理【专业知识】

1、第十四章 公共危机管理,1,行业相关,2,行业相关,第十四章 公共危机管理 第一节 公共危机管理概述 第二节 公共危机管理的体制 第三节 公共危机管理的机制,3,行业相关,第一节 公共危机管理概述 一、公共危机管理的基本概念 二、公共危机的分类、分级与分期 三、公共危机管理的重要性和必要性,4,行业相关,第一节公共危机管理概述,一、公共危机管理的基本概念 (一)危机 关于危机的基本定义，多位学者从不同角度进行解读： 1管理学视角 研究危机的先驱查尔斯赫尔曼认为，他认为危机事件的发生通常有三个认定标准：一是突发性；二是威胁性；三是决策时间短(是一种特殊的决策过程)。 2公共关系学视角 据里宾杰(

2、Lerbinger)也强调危机对组织形象的损害，在他的定义中，危机会(或可能会)损及组织的形象、获利、成长，甚至影响组织的生存”。他认为，一个事件发展为危机，必须具备三个特征：该事件对企业造成威胁，管理者确信该威胁会阻碍企业目标的实现；如果企业没有采取行动，局面会恶化且无法挽回；该事件具有突发性。,5,行业相关,3社会心理学视角 皮尔森等(Pearson 以威廉班尼特(WilliamBenoit)为代表的形象修复理论; 托马斯伯克兰(Thomas Birkland)的焦点事件理论; 库姆斯(WTimothyCoombs)的情境危机传播理论; 牛文元提出的社会燃烧理论。 芬克的阶段分析理论我们将

3、在后面详细论述， 在此介绍一下形象修复理论、焦点事件理论和社会燃烧理论的内容。,10,行业相关,1形象修复理论(imageRecoveryneory) 威廉班尼特的形象修复理论建立在“个人或组织最重要的资产是它的声誉”的假设之上，认为就像其他有价值的资产一样，声誉或公众形象应从战略高度去维护，任何社会组织必须最大限度地提高其声誉和形象。据此，班尼特把他的危机管理模式分为五个大的战略方法，其中很多又可细分为不同战术。 五大战略方法为：否认；逃避责任；减少敌意；修正行动；自责。此外还有其他14种战术等（P394）。前两个战略强调责任，后两项与敌意有关，最后一项则是表达自责。 班尼特认为，“社会大众

4、对责任的看法比真相本身来得重要。也就是说，只要大众认为组织该负责，那么不管真实情况如何，组织的形象就已经受到波及，必须赶紧进行形象修复的行动”。 形象修复理论着眼于危机应对中的“言说策略”，即关注危机发生时组织说了些什么，强调恰当的信息表达有利于修复组织受损的形象与声誉。但这一理论并没有关注“危机情境”的影响。 如2003年我国SARS病毒蔓延，引出引咎辞职制度。,11,行业相关,2焦点事件论 这是托马斯伯克兰在1997年提出的，其理论基础建立在议程设置功能和对危机事件的公共政策运用上，认为那些“突然发生的、不可预知的事件(焦点事件)”在促进公共政策讨论方面起重要作用。 一个焦点事件有极大的冲

5、击力，能唤起公众的注意力，并且在制定公共政策方面更容易被人接受。焦点事件在设置公众议题方面有扮演主要角色的能力，因为媒体对焦点事件的采访能引起公众的广泛关注并促使其采取相关的改善行为。 伯克兰所指的焦点事件有两种主要类型： 一种是“常规性”的焦点事件，如飓风、龙卷风、暴风雨、地震等自然灾害； 另一种是“新型的事件”，即以前从未发生过或者发生时间很久已被人们淡忘，如“911”等恐怖袭击。这种新型焦点事件往往违反常规，产生不确定性和不可预知性，带来巨大冲击，它逼迫人们以新的态度、新的引导标准来对待，甚至制定新的法令，由此会对公共政策产生影响。 如2003年3月 20日大学毕业两年在广州打工的孙志刚

6、死于广州收容人员救治站 。引起各大媒体关注、中央下令严查。后来于2003年6月20日，国务院第381号令，城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法自今年8月1日起施行。1982年5月国务院发布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法同时废止。新办法提出了全新的自愿救助的原则，取消了强制手段。,12,行业相关,3情境危机理论，或称“危机情境理论” 其代表人物是美国著名的危机管理专家库姆斯。情境危机理论吸收了其他学者对危机情境和危机分类的研究，首次将情境理论与危机类型的研究结合起来，提出应针对不同危机类型选取相应的危机战略。 情境危机理论是建立在这样一个假设上：组织的声誉会受到危机的威胁，通过评估危机情境，并

7、根据该情境选择危机应对战略，能够在最大程度上保护组织声誉。他提出一个“危机情境模式”，（下图）该模式中有五个变量：组织的内在控制程度、危机中组织承担的责任、组织的声誉和形象；危机的严重程度、组织的发展史包括危机史和关系史。“组织的内在控制程度与组织的发展史会对危机责任产生影响，而后再影响组织形象以及之后的潜在支持行为”。,组织的内在 控制程度,危机责任,组织形象,潜在的 支持行为,组织的过去表现 危机史 关系史,13,行业相关,4社会燃烧理论 这是牛文元在社会燃烧理论与中国社会安全预警系统中提出的。他认为公共危机的发生实际上是社会系统由有序向无序发展，从高秩序向低秩序退化，从初始状态量变到以后

8、质变，最终爆发突发性危机事件的过程。,14,行业相关,二、公共危机的分类、分级与分期 (一)公共危机的分类 (1)据公共危机产生的诱因，可分为： 外生型危机：指由于外部环境变化带来的危机； 内生型危机：指由于内部原因所引发的危机； 内外双生型危机：指由外部环境与内部原因交互作用而产生的危机，如美国“卡特利娜”飓风事件，首先是由飓风诱发的，后由当局的处理不力而引发了公共危机。 (2)据公共危机发生的领域，可分为： 政治性危机：如战争、武装冲突、恐怖主义活动等； 社会性危机：如社会骚乱、罢工等； 宏观经济性危机：如恶性通货膨胀或通货紧缩、失业率居高不下等； 生产性危机：如工作场所安全事故、产品安全

9、事故等； 自然性危机：如地震、火山、流行性疾病等。 (3)据公共危机中主体的态度，可分为： 利益一致型：在危机情境中，所有相关的利益主体具有同质的要求时，就属于利益一致型危机，大部分天灾都属于这一类型，譬如印度洋大海啸； 利益冲突型：当危机中各相关利益主体有不同利益诉求时，或存在两个或两个以上不同要求的利益主体时，就属于利益冲突型危机，如2005年法国巴黎骚乱。 (4)据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等，可分为： 结构良好的、结构不良的,15,行业相关,(二)公共危机的分级 不同公共危机类型有不同特征，同类型公共危机事件也会呈现不同状态。将公共危机进行级别划分，采取相应的处置措施，是

10、公共危机管理的经验之一。 根据国家突发公共事件总体应急预案，按各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级，即I级(特别重大)、级(重大)、级(较大)和级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作 。 级突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级政府所控制； 级突发公共事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或者是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制；

11、级突发公共事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制； I 级突发公共事件，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府统一领导和协调应急处置工作。,16,行业相关,(三)公共危机的分期 1986年，斯蒂文芬克最早提出危机的四阶段论，将危机过程划分为危机潜伏期(Prodromal)、危机突发期(BreakoutorAcute)、危机蔓延期(Chronic)、危机解决期(Resolution)。 潜伏期是最容易处理危机的时期，但此时的危机却通常难以被觉察。 在危机突发期，事件急速发展并出现严峻的态势，这是四个阶

12、段中时间最短的阶段，但让人感觉最长，因为它对人们的心理造成严重冲击，如2003年“非典”的爆发期，让社会人心惶惶。危机突发期有四个特征：事态逐渐升级，公众广泛注意；事态引起媒体的集中报道；事态严重干扰正常活动；事态影响组织的正面形象和团队声誉。 第三个阶段是危机蔓延期。危机爆发后，在这个阶段，危机应对主体应该采取措施，纠正危机突发期造成的损害。此时需要决策者勇于进行“自我怀疑”和自我分析，认真分析危机产生的深层次原因。 第四个阶段是危机解决阶段。此时，组织从危机影响中完全解脱出来，但仍要保持高度警惕，做好善后工作，彻底消弭危机的影响，并防止危机去而复来。,17,行业相关,而中国学者薛澜、钟开斌

13、根据突发公共事件可能造成的威胁、实际危害已发生、危害逐步减弱和恢复可将突发公共事件总体上分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段： (1)预警期：指突发公共事件征兆已出现的时期，管理任务是防范和阻止突发公共事件的发生，或把其控制在特定的范围内。 (2)爆发期：指突发公共事件进入紧急阶段，突发性事件已发生，管理的主要任务是快速反应，及时控制突发公共事件并防止其蔓延。 (3)缓解期：指突发公共事件进入相持阶段，仍有可能继续向坏的方向发展，管理的主要任务是保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序。 (4)善后期：指突发公共事件得到有效解决，管理的主要任务是对整个事件处理过程进行回顾、审视、调查和评估

14、，使之成为今后类似突发公共事件管理的基础。,18,行业相关,三、公共危机管理的重要性和必要性 (一)我国正面临公共危机频发的威胁 现阶段，我国正处于经济转轨与社会转型的过程中，经济制度、政治制度、法律制度等都存在一定程度上的制度变迁，社会环境中的非稳定因素增加，同时也增加了不同危机的可能，体现在以下几个方面： (1)从社会发展角度看，经过近30年的改革开放，中国经济已进入“黄金发展期”，也进入了一个危机频发期。 (2)从自然的角度分析，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频度高、灾害损失严重。 (3)从事故灾难的角度，中国安全生产形势严峻，安全事故频繁。近10年来我国

15、平均每年因各种事故造成的非正常人口死亡超过20万人，伤残者超过200万人，直接经济损失惊人。另外，建国以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，又缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多，也是定时炸弹。 (4)从公共卫生的角度，近年来中国内地食源性疾病、严重职业病危害对健康的危害呈上升趋势，食品卫生、职业卫生等公共卫生形势依然严峻。2003年年初，一场建国以来史无前例的“非典”危机在中国和其他一些国家和地区突然爆发，大规模迅速蔓延。 (5)从社会安全的角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，既是关键发展期，又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当，有可能出现社会

16、危机。在未来很长一段时间内，我国将面临公共危机所带来的严峻考验。,19,行业相关,(二)我国公共危机管理有待完善 虽然公共危机管理越来越受重视，据统计，我国目前已制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件、有关文件111件，不过在原有体制下形成的公共危机管理系统仍存在有待完善之处。 首先，公共危机管理体制不够完善。表现在应对公共危机的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。此外，目前我国的公共危机应对是以政府管理为主，而社会大众的广泛参与对公共危机管理有积极意义，因此，需要让包括政府在内的公共部门、私营部门、非政府组织等都以不同的方式参与公共危机管理，使公共危机

17、得到更为高效、恰当的应对。 其次，公共危机管理机制也有待进一步完善。体现在一些政府官员的危机意识不高、危机应对的专业知识需要加强。而我国的公共危机管理受到大规模的重视是在2003年的“非典”危机后，经验不足，应对能力尚需提高。此外，还表现在危机的监测与预警机制、应急处置与救援、信息管理与新闻发布等制度不够完善，导致一些危机事件未能得到有效预防，有的危机事件引起的社会危害未能及时控制。 再者，公众的危机意识同样有待提高，心理承受风险能力与自救与互救能力都需要加强。同时，专家咨询队伍的建设还需加强，一方面是专家人才库的建设，便于在危机发生的第一时间找到相关专家提供专业的咨询意见；另一方面是为专家参

18、与公共危机管理提供体制上的便利，即让专家可以“名正言顺”地参与公共危机决策。,20,行业相关,21,行业相关,行政管理学,主讲教师：于秀琴 博士 教授 单 位： 公共管理学院 邮箱：发短信）,22,行业相关,第二节 公共危机管理的体制 一、公共危机管理的领导体制 二、公共危机管理的职能与机构,23,行业相关,一、公共危机管理的领导体制 公共危机管理的领导体制可分统一指挥体制、政府职权划分、责任机制与监督机制几个方面。 (一)公共危机管理的统一指挥体制 集中统一的指挥体制，要求以一定的行政区划为单位，凡在此地范围内发生的公共危机事件都应由当地政府统一管理。 在统一的公共

19、危机指挥体制中，实行首长负责制。根据授权，政府最高长官在公共危机发生时有权指挥各部门和力量统一行动，对公共危机管理全权负责。 (二)公共危机管理的政府职权划分 根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，我国政府将其分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。一般而言，级(较大)和级(一般)的危机事件由地方政府负责处置与善后工作，对于I级(特别重大)和级(重大)的危机事件，要根据情况确定由更高层级的政府负责。,24,行业相关,(三)公共危机管理的责任制度 为使统一指挥的公共危机管理体制能高效运转，要建立切实有效的责任制。建立责任制的关键在于明确每一项危机应对工作中的政府职责，将责任明

20、确到每一个工作机构和相应人员，同时根据实践进一步明确、调整各项责任。 (四)公共危机管理的监督制度 公共危机管理的监督制度是为促进公共危机管理工作的顺利开展，让责任制落到实处，也有利于对危机处置工作的经验教训进行总结。 公共危机管理的监督工作包括领导检查监督与专门从事检查监督的督查部门检查监督两个部分。,25,行业相关,二、公共危机管理的职能与机构,(一)公共危机管理系统与基本职能,26,行业相关,(二)公共危机管理的机构设置 根据中华人民共和国突发事件应对法与国家突发公共事件总体应急预案的相关规定，公共危机应对的最高行政领导机构是国务院，在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共

21、事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。 同时，县级以上地方各级人民政府也按分级负责的原则成为应对工作的行政领导机关。如中华人民共和国突发事件应对法规定，县级人民政府对本行政区划内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区划的，由有关行政区划共同的上一级人民政府负责，或由各有关行政区划的上一级人民政府共同负责。 可见，中央政府与地方各级人民政府是公共危机管理的决策机构。国务院和各应急管理机构也可根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时让其参加突发公共事件的应急处置工作。 目前，我国政府专门设立的公共危机综合管理办事机构是应

22、急管理办公室，简称“应急办”，最高层级的应急办设在国务院办公厅，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥指挥与协调的作用。,27,行业相关,第三节 公共危机管理的机制 一、公共危机的预警机制 二、公共危机的决策机制 三、公共危机的应对机制 四、公共危机的新闻发布机制 五、公共危机的善后机制,28,行业相关,科学、高效的公共危机管理机制，包括预警机制、决策机制、应对机制、新闻发布机制与善后机制。 一、公共危机的预警机制 危机前的潜伏期是处置危机的最佳时期。 公共危机的预警，指公共危机管理的主体主要是以政府为主的公共部门，根据本国或本地区有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科

23、学预测的方法技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出科学的估计与推断，并发出确切的警示信息，使政府和民众提前了解事件发展的状态，以便及时采取相应策略，防止或消除不利后果的活动。 建立、完善公共危机预警机制包括以下内容： 1制定、健全相关的法律法规 2制订、健全预案体系。危机预案指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等。 3进行信息监测与分析 4. 完善各项基本资源储备 5加强公共危机应对的培训,29,行业相关,二、公共危机的决策机制 (一)公共危机决策的原则 公共危机管理要求在不确定性极高酌情况下迅速做出准确决策，否则后果不

24、堪设想。 危机决策的各种约束条件主要包括： 一是时间紧迫；二是信息有限； 三是资源有限；四是事态发展可能危及决策者或大多数公众的根本利益，而且后果很难预料。,30,行业相关,与常规决策相比，公共危机决策需要遵循的原则有以下几条： (1)权力集中原则。在紧急状态下，权力集中有利于全方位地调动人力资源与物质资源应对危机，也有利于适当简化程序，提高决策效率。 (2)结果优先原则。在危机状态下，因形势严峻，难以全面考虑应对方式被公众接受的程度，决策应以结果优先，即把政策结果放在更加重要的位置。 (3)短期目标优先原则。在危机状态下，因时间紧迫、信息资源有限，很难迅速对问题作全面深入分析，因此，在不违背

25、长期目标的情况下，首要的任务是找到引发危机的直接原因以及可能导致局势恶化的因素，即优先实现短期目标。 (4)强制原则。为调动一切可利用的资源，最大限度地限制公共危机带来的损害，决策机关需要以相对强硬的姿态制定、推行相关决策。这一原则虽与民主价值观不相符合，但在危机状态下是需要的。 (5)勇于承担风险原则。在时间有限、信息有限、资源有限以及不确定性极高的情境下做出决策，必定带有一定的风险性。决策者在尽可能降低决策风险的同时，必须做好承担风险的思想和物质准备。,31,行业相关,(二)公共危机决策机制的基本内容 公共危机决策的三要素是： (1)问题确认：准确判断危机问题性质直接原因以及可能导致事态恶

26、化的因素； (2)目标排序：排出决策目标的优先顺序，缩短选择时间，根据危机事态确定最重要的目标，通常是短期目标； (3)方案评估与选择：在危机状态下，由于决策时间短，公众与利益团体参与磋商的可能性不大，相对而言，为决策者提供咨询的专家的意见更为重要。 公共危机决策机制主要由危机决策主体和危机决策制度这两方面构成。 公共危机决策主体是为避免和应对公共危机而履行决策职责、参与决策过程的特定个人(如总统、总理)和组织机构。公共危机决策主体不限于几位行政首脑，还包括提供咨询意见的专家顾问和组织机构。 公共危机决策制度是指导和规范这些主体的危机决策行为的一系列法律制度。规范政府危机决策行为的法律制度一般

27、涉及：谁是决策主体?决策主体的决策权有多大?危机决策的程序是怎样的?最终决策采用什么表决方式?在法治建设较完善的国家，这些制度都应以法律法规的形式出现。并非要求要制定一部专门的法规，而是可包含在多个不同的法律法规中。,32,行业相关,三、公共危机的应对机制,33,行业相关,2公共危机应对机制的基本内容 应急运作机制的总体要求是，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理的组织体系。 公共危机应对机制的基本内容如下： (1)信息报告。在公共危机发生后，各级政府及有关部门要按国家突发公共事件总体应急预案中的分级标准立即如实向国务院报告，最迟不得超过4小时。一般是逐级上报，如有特殊情况，事

28、发地政府及有关部门可直接向国务院报告，并同时报告上一级政府。应急处置过程中，要及时续报有关情况。 (2)先期处置。公共危机发生后，事发地人民政府和有关单位要迅速采取应急措施，控制事态的发展，组织开始应急救援工作，在向上级部门报告的同时，根据职责和规定的权限启动相关的应急预案，并及时有效地进行先期处置。 (3)应急响应。当发生、或可能发生公共危机时，应根据预案启动相关应急响应措施。应急响应一般以事发地的省级人民政府为主，成立应急指挥机构。,34,行业相关,(4)指挥与协调。在公共危机发生后，各级政府的应急管理机构应协同防汛抗旱、减灾、抗震救灾等相关应急指挥机构，按相关预案开展处置工作，这就是公共

29、危机的应急联动机制。在应急联动系统的规划和建设中，一般由政府出面组织，有关部门和社会各界积极参与，各行各业共同实施，整合多方力量，统一指挥协调应急资源应对公共危机。而相关的部门也应对危机信息进行分析，及时提出应急处置方案和建议，供应急指挥机构领导决策参考。 (5)应急结束。当公共危机的应急救援解除或相关的危机因素消除后，应急救援指挥机构关闭，应急结束。由国务院负责处置的公共危机事件的应急状态解除，根据国务院领导指示或者实际需要提出，或由事发地省级人民政府或国务院有关部门提出，经国务院应急办审核后，报国务院或国务院相关应急指挥机构批准后实施。,35,行业相关,四、公共危机的新闻发布机制 (一)公

30、共危机新闻发布机制的重要性 1信息化社会的必然要求 2妥善处理公共危机的必然要求 3公众知情权的满足。我国有80的社会信息资源掌握在政府手中，政府是最主要的信息生产者、使用者和发布者，而目前我国政府掌握的信息资源只有20是公开的。 (二)公共危机新闻发布的原则 1、三T原则 首先，要主动沟通。 其次，要充分沟通，提供关于此次事件的全部情况，即最大限度地扼杀谣言滋生的空间，避免在谣言四起的情况下被迫辟谣，陷入被动局面。 再者，要迅速沟通，即在危机发生后的第一时间发布信息，为掌握主动权赢得时间。,36,行业相关,2信息梯度发布原则 信息梯度发布就是遵照公众心理需求，依照信息发布的“度”的原则，有计划、分步骤地发布信息。发布原则包括三方面内容：信息数量梯度分布；发言人级别由高到低；信息内容先主后次； (1)数量上，信息数量梯度发布，在危机过程中，关于危机的信息发布量的多少直接影响公众心理。如大众媒体在发布信息时能按危机的进程发展规律，按公众的心理承受能力采取分步骤的、分阶段的信息发布，就会达到良好的传播效果。 (2)次序上，发言人级别由高到低，信息梯度发布策略强调发言人出场的发言次序应由高到低。这