第三讲、行政主体

1、第三讲、主体论,本讲主要问题： 行政主体 受委托组织 行政公务人员 行政相对人,行政主体,本章内容提要： 行政主体的基本理念 行政机关 被授权的组织,law,行政主体的基本理念,一、行政主体的概念 行政主体 指依法享有国家行政权力，能以自己的名义实施国家行政管理活动，并对由此产生的行为后果独立承担法律责任的组织。,二、行政主体的特征 是一种组织； 享有国家行政权力； 以自己的名义实施活动； 承担其行为所产生的法律责任,图 示,注意：三个标准中，“责”才是金标准，有权、有名，但不能独立承担责任，仍然不是行政主体,法条依据 第二十条:行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构

2、，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。 2000年:行政诉讼法司法解释,福建福州的案例,某县公安局民警甲在一次治安检查中被乙打伤，公安局认定乙的行为构成妨碍公务，据此对乙处以200元罚款。甲认为该处罚决定过轻。下列哪种说法是正确的?（ ） A对乙受到的处罚决定，甲既不能申请复议，也不能提起行政诉讼 B甲可以对乙提起民事诉讼 C对乙受到的处罚决定，甲可以申请复议但不能提起行政诉讼 D对乙受到的处罚决定，甲应当先申请复议，对复议决定不服可提起行政诉讼,2006司考真题,三、 行政主体的分类,职 权 性 行 政 主 体,授 权 性 行 政 主 体,行

3、 政 机 关,行 政 机 构,公 务 组 织,社 会 组 织,单 独 行 政 主 体,共 同 行 政 主 体,行政主体,提示1： 1、行政主体：法学的，还是法律的？ 2、我国行政主体理论的特点? 3、相关概念：行政主体与行政法主体,提示2： 行政主体的角色主要由国家行政机关担任，但行政机关并非在任何场合都是行政主体，当行政机关以机关法人的平等身份参与民事活动时，不作为行政主体看待。同时，行政机关以外的组织和行政机关内部的某些机构得到法律法规授权时，则可以成为行政主体。,四、行政主体的资格 行政主体资格的含义 行政主体资格的构成要件 行政主体资格的取得 行政主体资格的变更和丧失,行政主体资格是指

4、符合法定条件的组织，经过法定途径和程序获得的行政主体法律地位。 （1）它是依法成立也即通过法定程序由有权机关批准而成立、获得组织法或单行法授权的正式组织； （2）它应当具备一定的组织机构和人员编制； （3）它有法定的管辖事务范围和一定的职权与职责； （4）它能够以自己的名义实施行政活动； （5）它能够独立承担相应的法律责任。,行政主体资格的取得主要有两种途径： （1）依照宪法和行政组织法的有关规定取得行政主体资格。取得资格的对象是：国务院及其职能部门；地方各级人民政府及其派出机关；县级以上地方人民政府的各个工作部门。,（2）依照宪法和行政组织法以外的单行法律、法规和授权规定取得行政主体资格。取

5、得资格的对象是：行政机关所属的行政机构；公务组织；社会组织。,（3）行政主体资格的变更 已取得行政主体资格的组织，若由于某种原因使得行政主体出现分解或合并，此即发生行政主体资格的变更。发生变更后，涉及一系列法律问题需要处理，如职权、职责的继受，既往行为和事务的认可与继续进行以及给予救济等等。,（4）行政主体资格的丧失 已取得行政主体资格的组织，若由于某种原因而解散或撤销，以及授权到期或被取消授权，就会丧失行政主体资格。丧失资格后，会发生一系列需要处理的法律问题。,五、行政主体的职权与职责 行政职权 行政优益权 行政职责,行政职权：一份市长权力的清单 据报道：近日，邯郸市政府法制办对市政府及其各

6、职能部分的职权进行了清理。清理发现：市长共有103项职权（其中10项不能公开），其他7位副市长分别享有从7到22项不等的职权；市政府所属的57个职能部门共有职权2084项。经过清理后这些职能部门权力为1534项，其中包括：384项行政许可权、420项非行政许可权、521项行政处罚权、25项征税权、184项行政事业性收费权。,思考：大权在握的市长和行政法 1、需要这么多管制性权力吗？牧羊人 vs.公仆 2、权力自我复制与权力膨胀的根本症结 3、寻求“个体权利的清单”,1、行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。 2、行政职权有两大类 （1）固有职权 （2）授

7、予职权,行 政 职 权 主 要 内 容,行政立法权,行政许可权,行政处罚权,行政监督权,强制执行权,行政救济权,行政裁决权,中国人民大学,行政优益权： 国家为保障行政主体有效地行使职权、履行职责，赋予行政主体职务上或物质上的许多优益条件，行政主体享受这些优益条件的资格和可选择性便是行政优益权，它由行政优先权和行政受益权构成。,1、行政优先权 （1）行政优先权是行政主体在行使职权时依法所享有的种种优惠条件。主要包括： 先行处置权；（先行扣留、即时强制） 获得社会协助权；（如公安机关或消防机构在执行紧急公务时，有权要求其它交通车辆避让。） 推定有效权。（在行政复议和行政诉讼期间，不停止该行政决定的

8、执行）,2、行政受益权 是国家为保证行政主体有物质能力行使行政职权而向其提供物质条件，行政主体享受这些条件的资格和可选择性。行政受益权是行政主体从国家所享受到的权益，而不是从相对方得到的， 因此，与行政优先权不同，它体现的是行政机关与国家的关系，而不是体现行政机关与行政相对方的关系。,3、行政职责 是行政主体在行使职权过程中必须承担的法定义务。任何行政主体在享有或行使行政职权的同时，必须履行职责。行政职责的核心是“依法行政”。其具体内容主要有下列几项：,(1）行政主体必须按照法定职权，在法定的权限范围内履行职务，不得失职、越权或滥用权力。 （2）行政主体实施的行政行为，必须严格遵守法定程序，避

9、免程序违法。 （3）行政主体还必须遵循合理、适当的原则，避免行政失当。,六、行政主体的法定代表人 概念 特征,行政主体的法定代表人就是依法代表行政主体从事行政行为和诉讼活动的个人。 此概念与行政首长实质上是相通的，法定代表人概由行政首长担任。只是前者侧重于诉讼身份，后者侧重于实施行政权的地位。,行政主体的法定代表人的特征 （1）它是自然人； （2）代表行政主体作出行政行为和参加诉讼活动； （3）这种代表人是“法定”的，不由人们随意决定； （4）公务行为（作出行政决定或参加诉讼活动）的后果归属于该行政主体。,充当行政主体法定代表人的资格人 （1）行政主体的正职首长，如市政府的市长、公安局的局长；

10、 （2）在没有正职行政首长的情况下，由主持工作的副职行政首长作为法定代表人； （3）在行政主体没有正职和副职行政首长的情况下，由主持工作的行政负责人充当法定代表人。,行政机关,一、行政机关概述 （一）含义 指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格、能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位，具有行政主体资格，可以成为行政法律关系中的一方特定主体。,相关概念的区分：,行政机关,行政机关是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格、能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位。行政机关具有行政主体资格，可以成为行政法律关系中的一方特定主体。,行政组织是为

11、实现对社会公共事务的有效管理，由国家按照宪法、组织法和其他有关法律规定的条件和程序设立并负责国家行政事务管理的特殊社会组织，包括行政机关和行政机构，是一切行政机关与行政机构的综合体。,行政组织,行政机构则是构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，行政机关是各行政机构有机构成的综合体。行政机构一般可作为行政相对方而成为行政法律关系的一方主体，只有在法定授权的情况下，才能成为行政主体。,行政机构,（二）特征 政治性和权威性 执行性和法律从属性 相对独立性 适应性和创造性 统一性和层次性 社会性、专业性和服务性,law,二、国家行政机关的设置和权限 （一）国家行政机关的设置原则

12、 适应需要原则 精简原则 高效率原则 依法设置原则,中央国家行政机关,组成部门（27个，部、委、行、署） 直属机构（15个，总局、局） 直属特设机构（1个，国资委） 办公机构（1个，办公厅） 办事机构（6个，办） 议事协调机构（24个，委、办、小组） 直属事业单位（14个，院、会）,“大部制”改革,国务院,1组成部门(27个)。外交部、国防部、发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部、国家民委、公安部、安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、人口计生委、人民银行、审计署

13、。,国防科工委,2827,2直属机构(15个) 海关总署、税务总局、工商总局、质检总局、广电总局、新闻出版总署（版权局）、体育总局、安全监管总局、统计局、林业局、知识产权局、旅游局、宗教局、参事室、国管局。,民航总局 环保总局 食品药品监管局,18 15,3直属特设机构(1个)。 国有资产管理委员会 4办公机构（1个） 办公厅,5办事机构（6个，新增2个）。侨办、港澳办、法制办、国研室、台办、新闻办。 6议事协调机构（24个）。学位委员会、三峡工程建设委员会、南水北调工程建设委员会、西部地区开发领导小组、行政审批制度改革工作领导小组。 7直属事业单位(14个)。包括新华社、中科院、社科院、工程

14、院、发展研究中心、行政学院、地震局、气象局、银监会、证监会、保监会、电监会、社保基金会、自然科学基金会。,法条还是法律,部委管理的机构（16个） 信访局、粮食局、烟草局、外专局、海洋局、测绘局、邮政局、文物局、中医药局、外汇局、煤矿安监局、能源局、国家国防科技工业局、国家民用航空局、公务员局、食品药品监管局 档案局、保密局： （* 国家档案局与中央档案馆、保密局与中央保密委员会办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构。）,直属机构 VS 部委管理的机构,1016,国家信访局 国务院办公厅 国家粮食局 国家发展和改革委员会 国家能源局 国防科技工业局 工业和信息化部 烟草专卖局，

15、 国家外国专家局 人力资源和社会保障部管理。 国家公务员局 国家海洋局 国家测绘局 国土资源部管理。 中国民用航空局 国家邮政局 交通运输部管理。 国家文物局 文化部 国家食品药品监督管理局 国家中医药管理局 卫生部 国家外汇管理局 中国人民银行 国家煤矿安全监察局 国家安全生产监督管理总局,中央行政机关,说明： 部级机关看“部、委”。部级行政机关具有行政主体地位，有权制定规章。 直属机构看“直属”。凡直属国务院的“局”，通常都是直属机构。直属机构具有与部级行政机关相等的行政主体地位，也有规章制定权。 不是直属为“国家局”。不是国务院直属的“局”，是由部委辖属的国家局或称部管局。部管局一般也都

16、具有行政主体地位。与国务院的直属“局”相比，虽然都叫局，但其法律地位和行政权限与国务院直属机构不在一个层级，它无权制定规章。 为事机构多为“办”。带“办”的多为协助总理办理专门事项的机构。,国务院事业单位。事业单位或组织，是指为国家创造或改善生产条件，从事为工农业生产服务活动，不以营利为目的的单位。国务院事业单位中虽然也有带“局”的单位，但它们不是行政机关，一般没有行政主体资格。通常只能接受法律、法规授权，在特定的行政管理事务上具有行政主体地位。,中央行政主体 第一级 国务院 第二级组成部门 直属（特设）机构直属事业单位 议事协调机构 办公机构 办事机构 （只有组成部门的设立、增加、减少、合并

17、须经全国人大或其常委会批准，其他国务院可自主决定） 第三级 国务院组成部门管理的机构 上述国务院下属单位的内设机构（专利复审、商标评审）,为行政主体； 为授权时具有主体资格,司考真题:关于国家行政机构，下列哪些说法是不正确的？ A国家粮食局是国务院直属机构 B国务院台湾事务办公室是主管台湾事务的办事机构 C财政部的司级内设机构的增设由财政部审核，国务院机构编制管理机关批准 D国务院学位委员会是国务院组成部门,第十四条国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并，经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。国务院行政机构的处级内设机构的设立、撤销或者合并，由国务院行政机构根据国家有关规定

18、决定，按年度报国务院机构编制管理机关备案。,中央行政机关及其设置： 根据国务院机构设置与编制管理条例,提示: (1)国务院组成部门上会讨论（第7条）(2)国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构由国务院自行决定（第8和第11条） (3) 国务院行政机构的职能调整由国编办提意见，报国务院决定。 (4)国务院国资委（直属特设机构），是由全国人大决定设立,地方各级国家行政机关 地方各级人民政府 地方人民政府的派出机关 地方各级人民政府的职能部门 民族自治地方行政机关 特别行政区行政机关,（1）地方各级人民政府 我国地方各级人民政府分为省（自治区、直辖市）、

19、市（自治州、直辖市的区、较大的市的区）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）四级，实行首长负责制。自治区、自治州、自治县的人民政府也是民族自治地方的自治机关。 地方各级人民政府依法独立享有行政职权，并对权力行使的后果承担法律责任。,（2）地方人民政府的派出机关 派出机关是指地方县级以上人民政府经有权机关批准，在一定区域内设立的行政机关。根据地方组织法的规定， 省、自治区人民政府可设行政公署为派出机关，县、自治县人民政府可设区公所为派出机关，市辖区、不设区的市人民政府可设街道办事处为派出机关。派出机关不是一级人民政府，但实际上履行着一级人民政府的职能，具有行政主体资格。,地方行政主体 第一级 地方

20、各级政府 中央主体派驻地方的机构 第二级 派出机关 工作部门 直属（特设）机构 直属事业单位 办公机构 办事机构 （只有县级以上人民政府设立下属部门与机构，乡镇人民政府没有下设部门与机构） 第三级 上述第二级主体的内设机构 上述第二级主体的派出机构（派出所、工商所、税务所）,被授权的二级主体的内设机构 （地方公安局内设的：交警、消防、边检站）,派出机构：有权三所： 1、派出所： 2、工商所：查处个体户、集贸市场违法经营行为，针对企业的行为应该以上级部门的名义进行，处理行为不包括吊销营业执照。 3、税务所：罚款2000元,注意：,派出机关与派出机构的五个区别： A、设立机关不同。派出机关为某级政

21、府设立，派出机构则是政府的工作部门所设立。 B、行政职权不同。派出机关行使一般行政职权，派出机构只行使某方面的行政职权。,C、各类多少不一。我国的派出机关主要有三种：一是省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；二是县、自治县人民政府经省、自治区或直辖市人民政府批准设立的区公所；三是市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准而设立的街道办事处。但派出机构则各类较多，如公安派出所、税务所、工商所等。,D、法律地位不同。派出机关具有行政主体地位，派出机构除法律、法规授权的以外则没有行政主体地位。值得注意的是，派出机构法律地位的转换，即无法律、法规授权时，它是行政机关的派出机构；一旦获得法律

22、、法规授权，它就成为法律、法规授权组织。 E、职权来源不同。派出机关依宪法或行政组织法获得职权并取得行政主体地位，派出机构则依据具体法律、法规的授权取得行政主体地位。,地方行政机关设置,注：设置包括设立、撤销、合并或者变更规格、名称,派出机关需上级机关批准设立，派出机构由本机关根据工作需要设立；直属机构由隶属机关根据工作需要设立。,真题7（08281多选）下列哪些行政机构的设置事项，应当经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准？ A某县两个职能局的合并 B某省民政厅增设内设机构 C某市职能局名称的改变 D某县人民政府设立议事协调机构,中央国家行政机关与地方国家行政机关的关系

23、 行政职能的划分 中央对地方的监督和控制,中央与地方行政机关、行政机构,真题8（02269多选）关于行政机关和机构的设立，下列哪些说法是不正确的？ 经国务院批准，省人民政府可以设立行政公署 经市公安局批准，县公安局可以设立派出所 经全国人大常委会批准，国务院可以设立直属机构 经市人民政府批准，县人民政府可以设立区公所,案例1： 张某是某市车站路摆摊卖小吃的个体户。2000年8月20日，张某与一顾客谢某发生争执，继而相互推搡，致使谢某跌伤了右腿。第二天，某市某区公安分局治安科依据治安管理处罚条例第22条的规定，以殴打他人为由，裁决张某治安罚款100元，并赔偿医药费45元。该治安科未制作、送达治安

24、处罚裁决书，罚款由治安科出具了一个收据。张某不服，以未殴打他人为由，向某区人民法院提起诉讼，状告某区公安分局治安科违法实施行政处罚。问题：某区公安分局治安科是否能够以自己的名义对张某进行行政处罚？某区公安分局治安科是否可以成为适格被告？,案例2： 公安派出所对李某作出罚款20元的行政处罚决定，张某不服。张某向县人民政府和县公安局同时申请行政复议、但两机关超过复议期限后均未做出任何决定。张某遂决定向法院提起行政诉讼，要求撤销派出所的处罚决定。本案的适格被告应当是谁? A公安派出所 B县公安局 c市公安局 D县人民政府,被授权的组织,一、行政授权概述 行政授权 指法律、法规、规章将某些行政职权授予

25、行政机关以外的组织，被授权者以自己的名义实施行政管理活动和行使行政职权，并由自己对外承担行政活动的相应法律责任。,行政授权存在的必要性 （1）行政机关的规模和人数受到限制，不能无限扩大，能够有效管理的行政事务是有限度的； （2）某些专业性、技术性强的行政事务授权或委托给某些专业性的其他组织办理，能够提高效率和节省费用；,（3）将某些次要的临时性的行政事务授权或委托给其他组织办理，有利于减轻行政机关的负担； （4）将某些敏感的行政事务授权或委托给其他组织办理，有利于调节政府与人民之间的关系，减少政府与人民之间的矛盾； （5）行政事务社会化已是当今世界行政管理的一种潮流，将日益增多的行政事务授权或

26、委托出一部分给其他组织办理，也符合这一潮流。,行政授权的特征: （1）行政授权必须有法律、法规、规章的明确授权规定作为该方面或该项职权的来源； （2）行政授权必须符合法定的方式；,（3）被授权组织在被授权范围内以自己的名义自主地行使行政职权； （4）行政授权的法律后果是使被授权组织取得所授予行政职权的主体资格，成为某方面或某项行政职权的法定行政主体. （5）行政授权导致行政职权和行政职责的同时转移，被授权的组织在接受职权的同时，也必须接受行政职责。,二、 被授权组织 1、含义： 2、具体类型：,被授权的组织 是指在行政管理活动中，通过法律、法规将某些行政职权授予企事业单位、社会团体和群众性自治

27、组织，以及行政机关的内设机构和派出机构，来独立地行使行政职权并承担相应职责的法律行为。被授权的组织在行政法上具有独立的行政主体的法律地位。在我国，被授权组织主要包括行政机构和其他符合一定条件的各类社会组织。,被授权组织,1、行政机构 （1）行政机关的某些内设机构 （2）政府职能部门的某些派出机构 （3）依照法律法规授权而直接设立的专门行政机构,其他社会组织 行政性公司(国有银行的例子) 被授权行使特定行政职权的事业单位（高校） 被授予行使特定行政职权的社会团体、群众性组织及其他社会组织 （律师协会、注册会计协会等）,各类机关、机构、组织的行政主体资格,案例： 河南省开封市柳园水暖器材厂不服开封市残疾人联合会残疾人就业保障金缴纳决定，双方为此对簿公堂。近日，开封市龙亭区法院审结了这起特殊的行政案件。器材厂是一福利企业,2000年11月1