城镇化与新农村建设积极互动的对策研究_陈少牧

1、2008.“三农 问题研究”城镇化与新农村建设积极互动的对策研究陈少牧，熊建军（华侨大学，福建泉州362021）城镇化与农村建设是驱动现代化的两个巨轮，二者密切互动，相得益彰。国内外的实践证明，城镇化与农村建设只有实现积极互动，协调发展，才能推动社会的全面协调发展。从国内来看，建国五十多年来城镇化与农村建设并未实现充分的积极互动，一定程度上影响了我国现代化应有的发展进程。从世界范围来看，不论是韩国“新乡村运动”或日本的“造村运动”，还是德国“城乡等值化建设农村运动”，都是城市化与农村建设的协调发展的典范，正是通过这些运动直接加速了这些国家的现代化进程。“拉丁美洲现象”则从反面证明了这一点。党的

2、十七大报告指出，要促进国民经济又好又快发展，必须既要“坚持走中国特色新型工业化道路”，又要“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”。这一论述明确地强调了在新世纪新阶段努力推进城镇化与新农村建设协调的必要性。一、探索城镇化与新农村建设积极互动的路径的理论依据（一）马克思主义的城乡发展观。、马克思、恩格斯的城乡融合思想。马克思主义经典作家认为，未来的社会不是固化城乡的分裂，而是城乡在新的基础上平衡、协调，即实现城乡融合。所谓城乡融合，就是“将结合城市和乡村生活方式的优点而避免两者的偏颇和缺点”。（）马克思在指出城市发展对于扩大城乡差别的消极影响的同时，也实事求是地高度评价城市的作用及其对于经济和社

3、会发展的意义：城市既可以产生巨大的规模经济效益和聚集经济效益又可以与工业一起带动农村和农业的发展。马克思主义主张的城乡融合是在“扬弃”的基础上，实现城乡“更高级的综合”，而不是实现城乡无差别的统一；在城乡融合的过程中决不是歧视城市或简单地将城乡拉平，而是要重视大工业和城市的历史地位，充分发挥城市在城乡统筹中的积极作用；要打破“工业只能布局于城市”的观点和现实，“使这些被排挤出农业的工人不致没有工作，或不会被迫集结城市，必须使他们就在农村中从事工业劳动”。（）、其他马克思主义者关于城乡协调发展的思想。列宁认为，在生产力不发达，尤其是工业基础差，农民占人口多数的社会主义国家，要注重解决农民的生活问

4、题，要努力实现城乡居民的交流，要鼓励并在政策上引导工业企业帮助农业发展，并实现城乡之间的全面交流与融合。他特别指出城乡融合绝不是一蹴而就的。斯大林则提出工业和农业是社会主义经济的两个轮子，要充分重视了商业在城乡统筹发展过程中的作用的思想。毛泽东不仅在关于正确处理人民内部矛盾的问题中提出了“统筹兼顾，适当安排”的方针，而且从农轻重产业之间的关系出发，指出了产业之间联系的要素、形式和场所等关键问题，把产业结合由一般的要素简单流动提升到市场融合，从而在大市场的框架下发展国民经济。这可以说是毛泽东经济思想中的一个亮点。邓小平认为实现城市和农村的融合，是消除城乡差别的社会主义原则的一个根本方面，城乡经济

5、协调发展是经济发展的总趋势。城乡差别的消除依赖于城乡一体化的实现，发展乡镇企业是实现城乡经济一体化的现实载体和途径。（二）非马克思主义的城乡发展的理论最早提出城乡发展理论非马克思主义者的是以圣西门、傅立叶和欧文为代表的空想社会主义者。无论是圣西门的城乡社会平等观、傅立叶的“法郎吉”与“和谐社会”、还是欧文的“理性的社会制度”与“共产主义新村”，都从不同程度地体现了城乡一体发展的原始构想。西方早期城市理论研究专家也相当重视城乡一体发展。例如，城市规划理论的重要奠基者霍华德提出了“田园城市”思想；美国著名城市学家芒福德从保护人居系统中的自然环境出发提出城乡关联发展的重要性；赖特提出的“区域统一体”

6、，都主张城乡整体的、有机的、协调的发展模式。从 世纪 年代开始，西方城乡发展理论经历了朴素城乡整体发展观、城乡分割发展观、城乡融合发展观三个阶段。 年代“刘易斯一拉尼斯一费景汉”模型； 年代法国经济学家普劳克斯最早提出，后经法国地理学家布德维尔、瑞典经济学家谬尔达尔、美国经济学家赫希曼和弗里德曼等学者的发展完善的增长极理论； 年代利普顿的“城市偏向”理论，弗里德曼和道格拉斯的“乡村城市”理论； 年代岸根卓郎的主张城乡融合发展的“城乡融合系统”理论； 年代出现的区域网络模型理论、城乡相互作用理论；3等等。它们是半个世纪以来西方城乡发展理论的主要代表。这些理论的研究对象虽然主要是早期西方国家、第三

7、世界国家（非洲、拉丁美洲和东南亚等），较少是专门针对中国的研究 ，但这些理论一个重要的特点就是从不同角度阐述了城市发展与农村建设要统筹作者简介陈少牧（1955- ），男，福建泉州人，华侨大学人文公共管理学院书记，教授，主要研究城市、改革与现代化；熊建军（1972- ），男，江西萍乡人，华侨大学人文公共管理学博士研究生，主要研究改革与现代化。234安排的思想。这对我国的城镇化和新农村的建设具有一定的理论指导意义。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议提出：要“坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的

8、要求，扎实稳步推进新农村建设。”这就把推进城镇化与新农村建设积极互动提上了议事日程。目前，我国还处在农业、农村社会向工业化、城镇化社会转型时期，中国要实现现代化，必须搞好工业化、城镇化。“三农”问题的最终解决，也要靠工业化、城镇化的发展。要跳出“三农”抓“三农”，必须通过工业化、城镇化的健康发展，切实贯彻“以工哺农，以城带乡”的方针，实现城乡共繁荣，同发展。也只有这样，才能大量地减少农民，只有农民减少了，规模经营的农业才能搞，农业产业化才能实现，农民才能富裕起来，农村才能建设好。农业发展了，农民富裕了，农村建设好了，城市发展才有了更坚实可靠的基础。二、城镇化与新农村建设积极互动的现实路径（一）

9、抓好统一规划为互动提供科学的前提。“凡事预则立，不预则废”。规划对任何一重大任务的实施来说都是必不可少的，对于关系到现代化实现的城镇化和新农村建设来说，规划的重要性就更不必说了。无论是新农村建设还是城镇化建设都应首先从规划入手。必须深刻认识和全面把握城镇化的发展规律和新农村建设的规律，把新农村建设与城镇化放在一起考虑，在广泛听取专家的意见的基础，研究制定科学合理的规划，保证规划经得起实践和时间的检验。城镇化要有全国城镇体系规划、城市总体规划、村庄和集镇规划以及土地利用规划等，新农村建设则也应有整个农村地区分省、分市、分县的统一规划。各级规划要根据本地经济社会发展的规划和当地工业化、市场化发展目

10、标，预测出城镇、农村人口规模，并统筹规划各项基础设施和配建公共社会服务设施，以实现城镇化与新农村建设的协调推进。城镇化与新农村建设的统一规划，首要的原则是坚持城乡统筹。城乡统筹规划必须放弃以城市规划建设模式为中心的思想，改变那种认为农村就得按照城市的模式来改造，以城市的生活模式去统领的思维模式。无论是在城镇化还是在新农村建设过程中都要尊重普通农民的利益，按照他们的愿望，引导和帮助他们去完善农村生活环境。否则农村建设和城镇化都会走不必要的弯路。只有统一规划才能既使城市的现代文明、城市的活力涌到农村去，让农村也充满着城市的生机和活力，让农民也享受城市现代的文明，又保证让农村的田园风光点缀城市，使城

11、市的生活环境环绕着优美的田园环境。城乡统筹规划必须尊重自然生态的环境。无论是城镇还是农村的发展都要走资源节约型和环境友好型的道路。这一点在 年温家宝总理政府工作报告中也得了充分体现。报告指出，“十一五”规划纲要把节能和减排作为约束性目标。城乡统筹规划主要应做好两个层次的规划。一是区域性整体规划，这属于区域性宏观规划，主要是确定区域发展的性质，城镇化与新农村建设方向和规模，乡、镇、村数量，人口规模，布局结构，占地面积及位置选择等等。二是乡、镇、村建设规划，相对整体规划而言属微观规划，主要是在城镇化和新农村建设过程中某一村镇的具体规划。（二）推动制度创新为互动提供持续的制度保障。中共中央关于制定国

12、民经济和社会发展第十一个五年规划的建议指出：要“加快破除城乡分割的体制障碍，建立健全与城镇化健康发展相适应的财税、征地、行政管理和公共服务等制度”，“改革城乡分割的就业管理制度，深化户籍制度改革，逐步建立城乡统一的人口登记制度”，这对于现阶段的城镇化建设和新农村建设具有重要的指导意义。城镇化和新农村建设积极互动的过程，实质上是传统农民向现代农民转化的过程，是农民传统环境的变迁过程。现代化的实现必须对与现代化建设有关的制度进行改革和创新，为农民的流动与城乡环境的变迁提供相适应的宏观调控机制。、户籍制度的改革创新。传统的户籍制度具有明显的城市偏向，严重制约了农业的发展和农村经济结构的调整，加剧了城

13、乡差别和城乡居民不平等。户籍制度的改革不是为了逐步取消户籍管理，而是为了逐步完善它，使之更加科学化、合理化。户籍改革事关社会稳定，不宜采取激变式改革，应实行渐进式改革，即户口管理制度仍然保留，但是逐步淡化户口的作用，并且使户口迁移变得简易。例如，放松大中城市对户口迁入的管制以及降低农民进入城镇的门槛，对农村居民户口迁入城镇条件的进行重新设定，改革与户籍制度直接相关的要配套制度，等等。通过这些措施在制度上为农村居民进入城镇并真正成为城镇的一部分创造条件。、土地制度的改革与创新。农民在农村和城镇之间流动、转移的自由，归根结底与土地的使用相关联。土地制度改革创新包括城镇土地制度的改革与农村土地制度的

14、改革。城镇土地制度改革要有利于增强城镇特别是小城镇对乡村人口的吸纳能力，从而有力地促进城镇化进程和新农村建设。农村土地制度进一步创新则要有利于农业的规模经营和农业现代化，要有利于乡村人口进入城镇，要有利于实现由传统的农村社会稳步向现代城市社会的过渡和发展。不可否认，在土地制度改革创新方面，自改革开放以来的确取得了一定的成绩。但就目前的状况来看，土地制度改革与我国经济社会发展的需要是不相适应的。至少在以下两个方面还应加强。其一，要从法律上进一步明确农民对土地的权利，并采取相应的措施保证农民的这一权利不被侵犯。虽然新的土地管理法规定：在土地承包经营期限内对个别承包者土地的调整，必须经村民会议 /

15、以上成员或 / 以上村民代表同意。对农民的土地权利应做出更加明确、更加具体、更加严格的法律界定。这样才能有助于让农民树立起依法保护自己土地权利的法律意识。其二，建立并完善农村土地流转机制。土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益。特别是在当前农村经济结构调整中，为了实现城镇规模化种植，促进小城镇发展，要求建立土地使用权的流转机制，搞活土地经营权。从确保城镇化和新农村建设的顺利推进来说，当前非常重要的一个问题就是要完善当前农地征用和补偿制度。著名经济学家郭熙保认为，为了完善农地征用及征地补偿制度，充分发展土地资源的效益，更好地保障城镇居民特别是农民的利益。、就业制度的创新。235对于

16、新农村建设和城镇化来说关键的问题是剩余劳动文化内涵，把重塑健康向上的价值观念放在重要地位。力转移能否顺利实现转移。合理地转移农村剩余劳动力，优第二、要科学地对待马克思主义和资本主义观念。马克化农村人口的空间布局结构是关系到新农村建设和城镇化思主义是现代化建设的行动指南，但不可在实践中把马克思成败的重大问题，也是现代化大势所趋。主义当作圣经，不可把马克思主义理论教条化。马克思主义要顺利转移农村剩余劳动力，必须加快劳动就业制度改对城镇化和农村建设的理论在指导我国实践时同样应在实革。就业体制的改革与创新，关键是必须尽早根除劳动力就现中经受检验。资本主义文化有糟粕之处，但资本主义国家业中的歧视，消除城

17、市和乡村劳动力就业机会事实上的不平在几百年的发展中所总结出的城市化和农村建设经验和理等，建立全国性的统一、开放、平等、有序的劳动力市场。6就论，作为一种文化对我国的城镇化来说明显具有重要的借鉴目前来说，剩余劳动力的转移有两点是值得肯定的。其一，促意义。进农民向城市合理有序流动。其二，通过大力发展乡镇企业第三、当前在农村尤为重要的是要提高农民的文化素质和县域经济，促进农村富余劳动力就地转移。在鼓励农民跨和职业技能，使农民尽快接受新观念、新文化、新知识。因为地区流动、进城就业的同时，大力发展乡镇企业，不断壮大县农民是城镇化和新农村建设过程中的主体，农民的职业技能域经济，努力扩大农村富余劳动力的就地

18、转移。 年，全国水平和文化素质状况是直接关系到城镇化与新农村建设能已转移的农村劳动力中，县域经济范围内吸纳了 ，其中否顺利推进的问题。乡镇企业和县域中小企业吸纳了 。7第四、从制度文化的角度看，要尊重地方的历史文化，建从多年来我国城镇和农村的发展成果来看，农民工所做立一种适应现阶段的农村和农民需要，有利于城乡协调发展贡献有目共睹。因此，体制改革的着眼点不能忽视这部分人。的工作机制。从有形的机制来讲，我们要积极主动地保护分对待农民工的制度、政策将对我国大量的农村剩余劳动力的散在小城镇、农村甚至大中城市中但未能引起注意的的历史转移起示范性的作用。文化遗产。国家已明确提出历史文化名镇名村要加以保护。

19、、社会保障制度的创新。也就是说几千年或者几百年遗留下来的东西，肯定存在着合在发达国家，社会保障制度建立健全的过程大都是伴随理性。这些独特的建筑结构和村容村貌，将来是取之不尽的城市化迅速推进过程而进行的。也正是社会保障制度的建立旅游资源，也是构建资源节约型社会的重要内容。无形的机健全推动了城乡差距的缩小和农村的稳定发展。如果我们尽制就是根据社会主义市场经济规律，建立一种农民、农村和早建立面向留守在农村的农业人口和从农村转移出去的非农业所必需的公共品提供机制。农产业人口及其家属的社会保障制度，勤劳的农民们在生活城镇化与新农村建设实现积极互动，涉及到不同产业、有了最基本的保障的前提下，他们在感受温暖

20、的同时，必然不同部门、不同区域、不同利益群体的协调，不是一件轻而易更加倍努力地劳动，从而成为推进中国城镇化进程，加速新举的事，但它又是必须解决的问题。最早实现现代化的英国农村建设，实现现代化的动力的不竭源泉。正是在推进城市化、工业化的同时对农村实行掠夺式的政建立城乡统一的社会保障制度是我们长期的努力目标，策，才使现代化的历程长达两百多年（当然不可排除第一个现阶段社会保障制度的改革和完善，从宏观上要彻底摈弃传实现现代化的国家无经验可借鉴的影响）。而德国、日本、韩统的城乡隔离政策和城市倾斜政策，具体地说就是一要明确国等国能在较短的时间内实现现代化与它们合理的农村发重点，分阶段解决进城农民工和失地农民的社会保障问题；展政策是分不开的。随着新农村建设和城镇化实践的不断推二是要想方设法为生活在农村的农民提供基本的社会保障。进，城镇与农村的相互依赖关系将进一步加强，特别是随着三是要遵循国家、企业（集体）、个人三方共同负担的原则，逐城乡共同利益的不断增长，对城镇化与新农村建设互动关系步扩大其覆盖面，建立多层次的社会保障体系。的探索将会引起越来越多人的关注，城镇化与新农村建设的（三）增进文化内涵为互动