公共管理的历史演变.ppt

1、第二讲 公共管理的历史演变,一、西方历史上的公共管理,英国的公共管理受到限制的权力,英国的君主制不同于我国的帝制。国王皇帝。 作为封主的国王和作为封臣的大贵族之间不是一种单向的主从关系，而是一种建立在相互依存基础上的双向契约关系，尽管二者不是平等的。封主和封臣分别享有某些确定无疑的权利，同时又分别负有某些确定无疑的义务。这些权利和义务往往不见于成文法律，只存在于习俗之中，但为双方所熟知，具有充分法律效力。如果其中一方要求习俗规定之外的权利，或拒不履行自己的义务，则被视为违法行为，对方有权以解除契约关系相对抗。 假如国王的要求超出了习惯规定，贵族有权拒绝。1197年，理查德一世要求男爵们提供30

2、0名骑士远征法国时，曾遭到坚决拒绝，理查德怒斥道：“谁若不去，谁就上绞刑架。男爵们斩钉截铁地反驳道：“我们既不去法国，也不上绞刑架!,两个重大的历史事件,大宪章（Magna Carta），1215 光荣革命（Glorious Revolution）（1688） 大国崛起，16：42，36：38,何为封建？,我国的封建，大一统，封建集权帝制，集权专制。 英国的封建，分封建制，分权，契约，法治。,钱承旦，许洁明，英国通史，上海：上海社会科学院出版社，2007.,美国的公共管理,立国时的政治智慧。阅读材料：在辩论中选择宪法规则 政治制度的基本原则 共和主义原则、代议原则、宪政原则 主权在民原则、人权

3、原则，政府的正当权力来自于被统治者的同意 保护私有财产、自由契约原则 治衡原则 对公民权利的保护 私有财产权 生命和人身自由权 信仰自由和表达自由，言论和出版自由构成了“几乎所有其他自由的源泉”。“对真理最好地检验，是思想在市场竞争中让自己被人们接受的力量。” 拥有武器的权利,世界上的其他国家呢？,法国 非洲、拉美等所谓“落后”国家和地区的公共管理是怎样的？ 如何理解落后？ 为什么人类社会的发展有先有后？ 从文化人类学的角度，在任何阶段、任何地区的政治也是一种社会文化现象，很难评判先进落后。先进落后是我们用西方的标准去考量其他地区。,西方早期公共管理的不足,贫富差异 权利的不足 效率低下 行政

4、体制的落后，恩赐制、政党分肥制,张友伦，李剑鸣；美国历史上的社会运动和政府改革，天津教育出版社，1992年,诺斯科特屈威廉报告Northcote-Trevelyan Report,亦称关于建立英国常任文官制度的报告。奠定英国文官制度基础的重要文献。 1853年，英国政府为了改革当时政治腐败、行政效率低下的文官制度，阿伯丁内阁委派财政部高级官员S.诺斯科特和C.E.杜威廉进行全面调查，并在调查基础上提出一份报告。 报告指出了行政效率低下的原因，并建议设立一个考试委员会，按照才能和受教育程度录用应考者,还就文官制度改革提出了4项重要建议： 通过公开考试选拔文官； 高级文官职位的提升以上级的年终考核

5、报告为依据，低级事务人员的提升则以年资为基础； 各部人员实行统一管理，各部之间人员可以互相转调和提升； 将政府行政事务工作分为“智力”工作和“例常”工作，前者挑选大学毕业生担任，后者由文化程度较低者担任。 该报告奠定了英国文官制度的基础。此后，英国政府于1855年和1870年分别颁布了两个枢密院令，使该报告的有关内容法制化（见英国文官制度）。特别是1870年6月4日的枢密院令的颁布，通常作为英国近代文官制度正式建立的标志。,阅读材料：英国文官的宽带管理制度及其评价,美国早期的文官制度,政党分肥制（Spoil） 在选举中获胜的政治领袖根据政治观点和贡献分配政府职位。 建国初期政府的精干，1801

6、年，整个行政部门文官3000人。 华盛顿人望品质高，很少撤换官员。能够在权力面前保持理性与谦卑的人是真正的伟人。阅读材料：华盛顿总统简介 第二任总统联邦党人约翰亚当斯离任前的 “午夜任命”。 第三任总统民主党人托马斯杰斐逊上任后撤换了比其前两任多出数倍的官员。 恶果： 机构膨胀。1772-1861年，联邦人口增加了8倍，但联邦文官增加了50倍。 腐败丛生。 1881年7月，加菲尔德总统被一名谋职未遂者谋杀。 1883年通过彭德尔顿法（Pendleton Civil Service Act ），一项管理与改善美国文官制度的法令，彭德尔顿是一位民主党参议员。,二、近代以来的公共管理,什么是管理,泰

7、罗的科学管理 法约尔和韦伯的行政管理 梅奥的组织行为学,科学管理在政府中的应用：政治与行政两分,1887年，发表行政学研究（The Study of Administration）。美国第28任总统。 威尔逊为公共行政学的建立奠定了理论基石，他的贡献在于提出了政治与行政两分原则（Dichotomy of Politics and Administration）。在政治行政两分原则的基础上，威尔逊阐述了他的“人事行政思想”，为政在人：坚强有力的政务官和效能精干的文官系统。威尔逊还论述了行政管理中的创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。他精辟地阐明了公共行政学的内涵以及基本原则，因而威尔逊被认为

8、是公共行政学的开山鼻祖。,行政管理是政府工作中显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。 就行政与政治的关系而言，一方面，行政不同于政治，行政管理的问题并不属于政治问题。 政治是重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。 政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。 政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。 行政与政治又密切相关。行政管理的领域是一种事务性的领域。 行政科学是政治科学的最新成果。政治科学是大约两千二

9、百年前就开始了的一门学问。行政科学是我们本世纪的产物，并且几乎是我们这一代的产物。,古德诺(Frank J. Goodnow，1859-1939),政治学家、行政学家、法学家，美国哥伦比亚大学教授。美国政治学会第一任主席，是现代中国国际法的重要启蒙导师之一的顾维钧的导师。曾担任北洋政府宪法顾问。他于1913 年5 月受袁世凯之聘来华担任宪法顾问，于1913 年发表了中华民国宪法案之评议，于1915 年8 月10日在北京亚细亚日报上发表了著名的共和与君主论，其后又著有解析中国一书。特别是其共和与君主论，引起了政界与学界的一场争论。 古德诺扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法，而对威尔逊提出的“

10、政治与行政”二分法作了进一步的阐释和发挥，他认为政治是民意的表现，亦是政策的决定，行政是民意的执行，亦是政策的执行。 政治與行政,西方国家的文官制度：政治中立 我国的公务员制度：党管干部,马克斯韦伯（Max Weber,1864-1920）,德国社会学家、宗教学家、政治经济学家，组织理论之父，新教伦理和资本主义精神、社会和经济组织的理论。 基督教新教对资本主义产生的重要作用。“新教创造了资本主义精神”。 最优的组织结构官僚行政组织，组织的基础统治与权力。 开始于这样一个问题：人们为什么会服从命令，会按他们被告知的那样去行事?于是便产生了合法统治与权威类型的问题。任何一个组织都是以某种形式的权威

11、为基础的。 所处的时代： 在德国工业化高速发展的进程中，旧的社会结构正在迅速瓦解，新的社会结构正在成长之中皇权统治业已崩溃，以家庭为基础的旧企业体系正在解体；与此同时，新型工业化大企业发展迅速，国家、军队、政党等其他社会组织也获得了巨大的发展。此时一个非常重要的问题就是使组织合理化，越是大型组织机构的发展，越要求管理合理化，以此为新的资本主义国家政府管理和企业管理提供所需的效率。,官僚行政组织（bureaucracy）,体现劳动分工原则，有明确定义的等级和详细的规则制度的非个人的组织模式。 劳动分工：工作应当分解为简单的、例行的和明确定义的任务。 职权等级：公职和职位应当按等级来组织，每个下级

12、应当接受上级的控制和监督。 正式的选拔：所有的组织成员都是依据经过培训、教育、或正式考试取得的技术资格选拔的。 正式的规则和制度：为了确保一致性和全体雇员的活动，管理者必须依赖正式的组织规则。 非人格化：规则和控制的实施具有一致性，避免搀杂个人和雇员的个人偏好。 职业定向：管理者是职业化的官员而不是他所管理单位的所有者，他们领取固定的工资并在组织中追求他们职业生涯的成就。,韦伯的官僚组织结构,参考：澳门特别行政区政府的组织架构,对官僚行政组织的评价,精确性、稳定性、纪律的严格性和可靠性。 大规模、复杂的行政管理需要这种组织。 官僚行政组织中的人是“经济人”、“理性人”，能够抛开个人情感进行工作。“没有人的组织”。 是一种正式组织，封闭性、机械性、缺乏适应性。 不适合以创造性和技术革新为重点的非常规组织活动，适合于进行常规活动的组织。,组织的类型,神秘型组织（卡里斯玛，charisma）神授权力。 组织成员坚决服从领袖的命令。 组织内部管理的非专业化。 组织缺乏日常、合理的经济支持。 组织具有强烈的革命性。 组织的不稳定性。魅力的平凡化： 通过血缘关系传统型组织 通过合理的技术性法规与程序法理型组织。,传统型组