村干部角色类型和动力机制研究

村干部角色类型和动力机制研究【内容摘要】本文从建国以后农村制度变迁和村干部角色类型转变入手，指出在现行乡政村治的制度框架下，村干部并没有像政策设计的那样成为政府代理人和村民代理人，而是成为站在自身立场，摇摆于政府与村民之间的摇摆人。村干部的这种角色偏差源于村干部对自身利益的追求，文章随后以 Y 县村干部为例，对村干部的收益（动力类型）和行为逻辑（对成本、收益的衡量方式）进行了分析，指出村干部以自身注重的动力因素为标准，根据乡、村两级对资源的掌握情况，综合考虑长期成本和长期收益决定具体的策略选择和长期扮演的角色类型。村干部的利益空间只有当基层政府利益与村民利益发生冲突时才可能存在，为扭转村干部角色偏差偏差，应在规范基层政府行为和提升村庄组织能力方面共同着力。【关键词】村干部； 角色； 动力机制； 行为逻辑目 录一、引言 .- 1 -（一）选题目的与意义 .- 1 -（二）文献综述 .- 1 -（三）研究内容、方法与创新之处 .- 2 -二、制度变迁与村干部角色演变 .- 3 -（一）国家控制时期的政府代理人 .- 3 -（二）改革初期的农村当家人 .- 4 -（三）乡政村治时期的摇摆人 .- 5 -（四）本章小结 .- 5 -三、村干部动力类型分析 以 Y 县为例 .- 6 -（一）Y 县基本情况 .- 6 -（二）村干部的经济性收益 .- 7 -（三）村干部的社会性收益 .- 12 -（四）本章小结 .- 14 -四、对村干部行为逻辑的分析 .- 15 -（一）外部环境对村干部行为的影响 .- 15 -（二）乡、村两级力量对比视角下村干部对成本、收益的衡量 .- 16 -（三）本章小结 .- 18 -五、走向理想状态的村干部 .- 19 -（一）给予基层政府与事权相匹配的财权 .- 19 -（二）改变自上而下的政绩考核体系 .- 20 -（三）尊重村民在农村自治中的主体地位 .- 20 -（四）大力发展农村社会组织 .- 21 -（五）发展壮大村级集体经济 .- 21 -（六）本章小结 .- 21 -六、结语 .- 22 -参考文献 .- 23 -一、引言（一）选题目的与意义建国以后，我国农村基层政权演变几经波折，农村制度也经历了多次变迁，村干部的角色定位也从单纯的政府代理人转变到村民代理人、弱监护人、边际人、谋利型代理人等多种角色。理想的村干部应扮演着政府代理人和村民代理人的双重角色，并在两者之间取得某种平衡，现实中村干部却总是偏离这一目标。从村干部的角色变迁来看，不同时期的村干部的角色错位都有极具时代特色的原因，是农村制度变迁和社会变化共同作用下的结果。本文研究关注我国农村发展过程中村干部的角色转变和动力机制，希望能找出影响村干部角色转变的重要因素，并根据研究结果，对现阶段农村自治、村干部管理提出相关建议，使村干部能够在党的正确领导下更好地为新农村建设发展服务。（二）文献综述李志军认为建国后至改革开放初期，在中国农村国家几乎垄断着全部重要资源并对全部社会生活实行着严格而全面的控制，村干部大都由上级直接任命，更多地扮演了“政府代理人”角色。 1改革开放后村庄的政治自由空间逐渐扩大，基层有了很大的自治权，村干部的角色也与传统社会和国家控制时期不同，学界对这一时期村干部角色的研究主要有“异化角色” “双重角色” 、 “经纪人” 、 “撞钟者与守夜人” 、“弱监护人” 、 “边际人” 、 “承包人”等理论。李宇峰认为政府意志的涉入使村干部在某种程度上从村民代言人转变成政府代理人这一“异化角色” 。 2徐勇认为乡政村治格局下村干部扮演着政府代理人与村民当家人的“双重角色” 。 3沈延生引入杜赞奇的“国家经纪”概念用“经纪人”理论来解释当前村干部的角色。 4吴毅通过对纯农业型、缺乏集体经济“空壳村”的分析，认为用“守夜人与撞钟者”来形容村干部的角色及行为更加准确。 5申静、陈静从大众视角出发，通过对鲁南两个村庄的实1李志军：制度变迁与村干部角色演变 ，2李宇峰：村干部角色定位的历史演进3徐勇：村干部的双重角色:代理人与当家人 ， 二十一世纪 ，1997 年 8 月号（总第 42 期） 。4沈延生：村政的兴衰与重建 ， 战略与管理 ，1998 年第 6 期。地调查，认为市场因素对欠发达农村地区的侵入造成的一个可能的后果，即村干部对村庄控制和保护能力的减弱，村干部传统社区监护人的角色虚化，提出了“弱监护人”的观点。 1王思斌从村干部的农民身份出发，提出了“边际人”理论，认为村干部处于国家行政管理系统和农村社区自治系统的中介位置，既是这两个系统利益一致的结合点，也是这两个系统利益冲突的触发点。 2宿胜军认为改革后的村干部有着自身相对独立的利益，以经营者的面目出现，主动拓展谋利行为的合法性空间，追求所在群体利益的最大化，提出了“承包人”理论。 3（三）研究内容、方法与创新之处本文通过对当前村干部角色类型及背后隐藏的动力机制进行分析，力争找到村干部在外部环境和内在动力影响下角色定位发生偏差的原因，为扭转村干部的角色偏差和实现在农村的有效治理提出意见和建议。本课题的研究遵循理论和实践相结合的原则，对农村制度、村干部角色、村干部激励理论方面及 Y 县村干部薪资标准、管理政策等方面作大量资料收集，并在实际工作中就村干部动力机制、行为逻辑等方面对村干部、村民、政府工作人员进行了走访、座谈，力求结合实际基础上进行理论推导、创新，对扭转村干部角色偏差，实现在农村有效治理提出一些切实可行的对策。本文在以下几点有所创新：一是从村干部薪资报酬和个人的发展等微观方面分析村干部内在动力因素；二是从乡村关系以及政府与村民利益冲突方面分析村干部所起的作用以及充当的角色；三是从改变村干部所处环境入手，为村干部走向理想状态提供对策、建议。二、制度变迁与村干部角色演变村干部是指在农村地区行使公共权力，管理公共事务，提供公共服务，并享受一定政治经济待遇的工作人员。村干部身份具有两面性，理想状态下的村干部应扮5吴 毅：“双重角色 ”、 “经纪模式”与“ 守夜人”和“撞钟者” 来自田野的学术札记 1申静,陈静：村庄的“弱监护人”:对村干部角色的大众视角分析以鲁南地区农村实地调查为例2王思斌：村干部的经济行为分析3宿胜军：从“保护人”到“承包人” 演国家代理人和村民代理人的双重角色，受国家权力和社会民意的双重制约，但中国自古便是“强政府-弱社会”的政治生态，在这种条件下，国家权力如何治理农村会对村干部这种半官方角色的定位产生重大影响，本章主要对建国以后农村重大制度变迁以及随之而来村干部角色转变进行梳理，分析不同制度框架下村干部表现的不同行为逻辑。建国以后，我国农村经济、政治制度发生多次变迁，主要包括：土改制度、农民合作社制度、人民公社制度、家庭联产承包责任制和村民委员会制度等。根据国家权力对乡村社会的控制强弱变化，可将我国农村制度变迁划分为三个时期：国家控制时期，改革过渡时期以及乡政村治时期。（一）国家控制时期的政府代理人国家控制时期自建国以后至改革开放初期，约三十年时间，经历了土地制度改革和人民公社两个阶段。建国初期，我党作为新兴政权的领导者和组织者，为巩固政权、恢复生产，对农民进行了充分动员，将土地从地主所有改为农民所有，得到了社会底层贫下雇农的大力支持。通过土改以及后续的镇压反革命运动，农村基于血缘、地缘的家族、宗族社会权力网络瓦解，一大批出生低微，但能积极响应政权号召的贫下雇农骨干分子涌现，他们逐步成长为农村社会的中坚力量。全民动员的土改不仅通过生产资料所有制形式的转变让国家权力延伸至农村，也通过培养壮大新兴阶级的方式对农村社会进行了重组。社会主义改造开始后，在农村作为政权发动和依靠的基础广大农民也成为社会主义改造的对象，他们被要求“组织起来” ，通过互助的方式走“社会主义”道路，是否加入合作社成为衡量一个人阶级成分的标志，合作社逐渐成为社会主义的一个抽象符号，其本身的互助、调剂功能在弱化而行政功能加强了。1958 年，政社合一的人民公社制度在农村基本确立，在经济上它将土改确立的土地农民所有转变土地集体所有，甚至更进一步的将所有生产资料收归集体所有，国家控制生产、分配、流通、消费的所有环节，在政治上它通过公社、生产大队、生产小队的组织形式，将农民高度组织起来，上级政权委派或任命各级干部，国家权力延伸至乡村每一个角落。在国家控制时期，国家以政治运动的方式强行进行社会改造，成功掌握了几乎所有重要资源并对社会进行严格而全面的控制，社会经济生活在国家的计划和推动下运行，对于社会力量，国家要么予以打压使其影响力降至最低，要么予以收编将其纳入权力格局，在这种情况下，乡村社会的自由空间基本不存在，社会自治体系缺少外部权威最起码的承认，国家意志即是社会意志，村干部只能以上级意志为准扮演政府代理人角色。（二）改革初期的农村当家人1978 年党的十一届三中全会后推行的农村改革，打破了人民公社时期“三级所有，队为基础”的组织体制，家庭联产承包责任制的推行使农民获得了经营自主权，激发了广大农民生产积极性，但同时也使人民公社失去了经济基础和组织基础，公共事务领域出现权力真空，农村社会陷入混乱中，迫于社会治安管理的需要，部分农村自发组织起村民委员会，后逐步扩大为对社区内政治、经济、生活相关事宜进行自我管理的自治组织，取得良好效果，得到党和国家的高度重视。1982 年宪法第一百一十一条规定城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织，明确了村民委员会的法律地位，1983 年关于实行政社分开建立乡政府的通知 ，结束了政社合一的行政体制，建立了乡镇政权，同时细化了村委会建立工作，1987 年，人大常委会通过了村民委员会组织法 ，对村民委员会的组织架构，工作职责进行了进一步的明确，自此以后，村委会的建立、运行进入政府主导阶段。在改革初期，农村思想氛围逐渐宽松，家庭联产承包责任制的推行使农村传统制度体系受到冲击，国家政令很难发挥作用，许多事情无人管理，国家权力退出农村社区，在这情况下，为应对社区内部、社区间、社区与上级政府间错综复杂的关系，协调各方面矛盾以保障村民权益，村民成立了自治组织村民委员会，这是一种基于降低“交易成本”理性考虑，此时的村干部就像大家族的“当家人” ，对内协调生产、调解矛盾，对外代表村民利益，与其他团体进行博弈，他们的工作出发点不再是遵从上级意志而是增进所在农村社区的集体利益了。（三）乡政村治时期的摇摆人1987 年村民委员会组织法出台后，村委会的建立、运行进入政府主导阶段。根据村民委员会组织法规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。乡镇人民政府与村民委员会之间不再是行政上下级，双方是指导与被指导、协助与被协助的关系，国家体制性权力收缩至乡镇，不再直接插手农村自治事务，但功能性权力仍延伸至农村，村委会具备一定自主权。不过通过任命村支部成员、提名村委会成员的方式，乡镇党委、政府控制了村支两委的人事权，同时通过“村帐乡管”使得村干部工资、补贴，村级公益事业资金全部由乡级统筹，控制了村级财权，包村干部制度也让乡镇党委、政府可以直接插手村级事务，由于乡镇政府的强力控制，村干部对上级交办的各项工作任务积极完成，对农村事务则视情况完成，仍呈现出一定“政府代理人”特点，但是随着农村税费改革的深入以及农业税的废止，村干部所承担的政务强度、难度骤减，与上级政府的联系也不再紧密，村干部增加了对农村事务和村民利益的关注，不再盲从政府命令，又呈现出一定“农村当家人”特点。此时的村干部就处在政府和村民夹缝之中，在“政府代理人”和“农村当家人”中摇摆，时而选择当“政府代理人” ，时而选择当“农村当家人” ，此时他选择的标准不再是实现政府利益或是村民利益，而是站在实用主义立场，通过策略选择，实现自身利益最大化了。（四）本章小结建国以后，我国经历了国家控制时期、改革过渡时期和乡政村治时期三个时期，村干部分别扮演了政府代理人、农村当家人和摇摆人三种不同角色。在总体性社会时期，由于国家强有力的控制，村干部选择国家利益扮演国家代理人，在改革过渡时期国家意志暂时退出农村社会，村干部倾向村民利益扮演农村当家人，乡政村治时期的制度设计是希望在农村社会找到国家意志和社会意志的结合点，但这种特殊的制度设计给了村干部更大的运作空间，他们既没有致力于实现国家利益也没有去实现集体利益，而是站在自身立场，实现自身利益最大化，成为时而对上负责，时而对下负责的摇摆人。三、村干部动力类型分析以 Y 县为例根据前章分析，在现行的乡政村治制度框架下，村干部作为一个摇摆人，在决定担任村干部职务时，必然要衡量一番成本与收益，一般来说，与村干部直接相关的收益包括两个方面：经济性收益、社会性收益。本章对 Y 县村干部经济收益和社会收益情况进行梳理，分析不同的收益类型对村干部行为的影响。（一）Y 县基本情况Y 县隶属于江苏省宿迁市，位于苏、鲁、皖三省和徐州、连云港、淮安三市三角中心，总面积 2298 平方公里，辖 40 个乡镇（场、街道、新城） ，474 个村（居） ，人口 186 万，是江苏省人口最多、陆域面积最大的县，也是江苏省 3 个省直管县（市）之一，素有“虞姬故里、苏北宝地、江淮明珠”之称。2013 年，Y 县地区生产总值达 543.5 亿元，增长 12.4%；财政总收入历史性突破百亿大关，其中公共财政预算收入达 58.16 亿元，增长 19.2%，总量继续稳居苏北 23 县（市）首位、位居全省 47 县（市）第 11 位，比 2012 年末提升 1 位。城乡居民收入连续九年保持两位数增长，分别达 19057 元、10723 元，其中农民人均纯收入首次突破万元大关。县域经济实力位居全国百强县第 51 位，比 2012 年提升 6 位。2013 年也是 Y 县村支两委换届年，全县共当选村党组织书记 431 名（因一个乡镇撤镇设街道，该乡镇所有村党组织延迟换届，此处只统计按时换届的 431 个村党组织成员情况） ，其中女性 7名，平均年龄 46.3 岁，村党组织副书记 418 名，其中女性 34 名，平均年龄 46.8 岁，村党组织委员 1399 名，其中女性 239 名，平均年龄 49.2 岁；村委会主任 474 名，其中女性 9 名，平均年龄 42.1 岁，副主任 547 名，其中女性 51 名，平均年龄 43.9岁，委员 1586 名，其中女性 376 名，平均年龄 47.9 岁。书记主任“一肩挑”337名，占当选主任的 71.1%。（二）村干部的经济性收益1、岗位报酬根据村民委员会组织法规定，对村民委员会成员应根据工作情况给予适当补贴，补贴标准由村民会议讨论决定，村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。但在实际操作中由于村民会议流于形式以及村集体经济收入的匮乏，Y 县村干部补贴待工作遇基本来自县、乡两级拨款。根据 Y 县县委办与政府办联合下文的关于印发沭阳县村居党组织书记公职化管理办法的通知,Y 县村干部工作报酬由基本报酬、考核报酬等构成，村党组织书记的基本报酬不低于该县上年农村劳动力平均收入水平；考核报酬原则上不低于上年农民人均纯收入的 50%，并随县农村劳动力平均收入和农民人均纯收入增加而逐年增长。村党组织书记基本报酬由县委组织部审核、县财政局以“一折通”形式按季发放，经费从村级三项资金中支出，考核报酬由县委组织部会相关单位考核后，根据考核结果在年底一次性发放，经费由县财政局从乡镇财政一般预算收入中扣除后发放。其他村干部采取系数法确定工作报酬，具体为：村党组织书记系数为 1，村委会主任、会计为 0.6-0.8，计生副主任为 0.5-0.6，其他村干部为 0.3-0.5，具体系数标准由各乡镇根据村人口规模和经济发展状况确定。对连续任村党组织书记满 15 年的，由乡镇每年一次性发放 2000元任期补助；任期超 15 年的，每增加 1 年，任期补助增加 100 元。提供对村居党组织书记的医疗补贴，根据村居党组织书记住院治疗费用情况，由乡镇财政一次性给予不低于 1000 元的医疗补贴。在以上工作报酬计算方式中，农村劳动力平均收入水平是指农村劳动力当年从各个来源得到的收入总和，它的计算公式是：农村劳动力平均收入水平=农村居民家庭劳动力收入农村居民家庭劳动力人口；农村居民人均纯收入指农村住户当年从各个来源得到的总收入相应地扣除所发生的费用后的收入总和，它的计算公式是：农民人均纯收入（农村居民家庭总收入-家庭经营费用支出-生产性固定资产折旧-税费支出-农村内部亲友间赠送支出）农村居民家庭常住人口，农民人均纯收入计算并不扣除日常生活支出。2013 年 Y 县全县农村劳动力平均收入水平为 15663 元，农民人均纯收入为 10799 元，根据关于印发沭阳县村居党组织书记公职化管理办法的通知测算，2014 年 Y 县村党组织书记基本报酬和平均考核报酬分别达到15600 元和 5400 元，单就报酬金额而言，Y 县村党组织书记工作报酬似乎并不高，但如果仔细分析报酬计算方式，我们发现村民选择成为党组织书记的机会成本已经包含在基本报酬里了，即使他不做党组织书记而选择外出务工或经商，那他的平均收入水平也就在他做村党组织书记时获得的基本报酬的左右，更何况除了基本报酬以外他还有考