村级集体经济的发展困境及出路

村级集体经济的发展困境及出路发展壮大村级集体经济是推动农村经济社会发展、增加农民收入的重要途径。本文以浙江杭州为例，揭示村级集体经济发展面临的困境是发展不平衡、部分村经济较为薄弱，不少村经营性收入偏低、补助收入占比较高，部分村集体收不抵支、负债较重。在剖析其主要原因的基础上，本文提出探索集体经济差异化发展，形成集体经济发展合力，拓展集体经济异地发展空间的路径，给出了相应的对策建议。发展壮大村级集体经济，是深化农村改革、推动农村经济社会发展、增加农民收入的重要途径；是增强农村基层组织凝聚力和战斗力，巩固党在农村基本经济制度的必然要求；也是实现全面小康社会战略目标的重要基础。近年来，杭州积极开展村级集体产权股份合作制改革，村级集体经济的发展成效显著，如涌现了浙江首富萧山航民村等集体经济实力雄厚的村，但发展中还存在诸多的困难和问题。本文以杭州为例，分析村级集体经济发展面临的困境、原因，并提出相应的路径及对策建议。一、村级集体经济发展面临的困境1.集体经济发展不平衡，两极分化现象严重。总体来说城中村、城郊村等集体经济发展水平较高，纯农村地区、山区则较为薄弱。首先，从杭州全域范围来看，村级集体经济发展水平差距较大。其次，从不同区（县、市）之间的差异来看，杭州市区范围的 10 个区（除富阳区外）村级集体经济发展水平相对较高，4 县（市）相对较低。再次，从各区（县、市）内部来看，差异也十分显著。2.不少村经营性收入偏低，补助收入占比较高。村级集体经济收入包括直接经营收入、发包及上缴收入、投资收益、补助收入及其他收入，其中直接经营收入、发包及上缴收入、投资收益为经营性收入，经营性收入的高低是衡量村级集体经济强弱的重要标志。一是直接经营收入偏低，2015 年，全市 2449 个村，有 61.09%的村直接经营收入在 10 万元以下，无直接经营收入的村占比达 49.24%。二是发包及上缴收入极其有限，2015 年，全市村均为 39.76 万元，其中淳安县、临安市村均分别仅为 1.71 万元、5.60 万元。三是投资收益不高，投资渠道单一，2015 年，全市村均仅为 16.06 万元。同时，资金投向大多存入银行获取利息收入，收益率较低。由于经营性收入较低，相当数量的村级集体经济依靠政府补贴，造血功能较弱。3.部分村集体收不抵支，集体经济负债较重。虽然部分村集体经济收入较低，但由于承担着保障农村基层组织正常运转以及提供农村公共产品、延伸政府行政职能等支出，导致不少村集体经济收不抵支，乃至负债累累。沉重的债务负担使各村在发展集体经济时难以“轻装上阵”，集体经济发展受到较大限制。二、村级集体经济难以发展壮大的原因1.村级集体经济发展的意识缺乏。部分区（县、市）及乡镇（街）领导发展壮大村级集体经济的观念淡薄。同时，由于村级组织换届的期限较短，村干部的频繁调整，使得村干部对村级集体经济发展缺乏长远的规划和设想，导致村级集体经济发展的理念得不到普及、创新和突破，集体经济发展缺乏动力和活力。2.村级集体经济发展的路径较窄。首先，不少村集体经济的主要收入来源为物业经济，而物业经济的发展依赖于当地的经济社会发展水平和地理区位，全市除城中村、城郊村、园中村、集镇村等有条件发展物业经济外，其余村并不具备这一条件。同时，部分村由于物业档次不高，加上当前宏观经济下行压力，使得物业经济发展也面临严峻的挑战。其次，村级集体经济未有效地参与现代农业的发展。未能将现代农业发展中取得的部分利益留在村级集体经济组织中，在农业新型业态发展中寻找新的商机。另外，村级集体经济以封闭型的社区经济为主，产业规模较小。大多数村级集体经济发展局限于自有的资金、资产和资源，没能走出社区寻找开发项目，或参股到其他市场主体中进行投资经营，集体经济单兵作战，产业规模较小，缺乏市场竞争能力。3.村级集体经济发展的体制机制亟待革新。一是农村产权权能有待激活。尽管目前大多数村集体产权股份合作制改革后允许股权在内部流转，但其主要功能仍被视作利益分配的依据，股权背后依附着社员资格所固有的宅基地再次无偿分配权和土地承包权等，从而导致股权在实践中难以流转。同时，全市农村集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度改革进展缓慢。另外，农村产权交易市场体系建设滞后。虽然在区（县、市）设立了农村综合产权交易所及分支机构，但没有运行起来，资产评估、合同鉴证、纠纷调解仲裁等配套制度未能及时跟进。二是“政经”不分。村级集体经济组织完成股份合作制改革后，董事会、股东大会、监事会虽已建立，但多数村存在董事会与村两委交叉任职现象，村级集体经济组织与村党支部、村民委员会“三位一体”，难以保障村级集体经济组织的市场化运作。三是激励与监督约束机制不健全。在农村集体产权股份合作制改革过程中，仅有少数村设置“职务股”等相关的股种，大多数村没有采取相关的股权激励措施，也没有采取“经营班子年薪制”等其他激励措施，从而影响了经营管理者发展村级集体经济的积极性和创造性。同时，股份经济合作社存在监事会的监督作用没能有效发挥、财务公开及民主理财制度不健全、农村审计制度不健全等问题。4.村级集体经济经营管理人才缺乏。一是经营管理人才队伍素质较低。大多数村级集体经济组织未设置经理层，董事会成员既是决策者又是经营者，且年龄结构老化、文化程度偏低、整体素质不高。同时随着城市化进程的不断加快，农村大量有头脑、有胆识的能人普遍外出经商，导致经营管理队伍素质普遍偏低，极大地影响了村级集体经济的发展壮大。二是基层农经管理队伍建设较薄弱。主要表现在农村基层农经队伍建设滞后、乡镇会计委托代理制度不健全，村级财务委托代理会计人员大多由乡镇农经人员兼任，乡镇农经人员“既当裁判员，又当运动员”。同时，村财务人员业务素质较低，不具备会计从业人员资格、没有经过专业培训，“三资”管理能力有待加强。5.村级集体经济发展的扶持政策有待加强。一是农村公共服务财政投入机制尚未建立。尤其是村级组织正常运转、村级公益事业发展的财政投入机制尚未建立，这大大增加了村级集体经济发展的压力。二是财政扶持和税收等政策的不合理，制约了村级集体经济的发展。2012 年至 2016 年浙江省财政每年安排 8000 万元专项扶持资金，主要用于扶持欠发达地区经济薄弱村发展物业经济。2013 年起，杭州市财政每年安排 2000 万元资金，专项用于扶持经济薄弱村集体经济发展，重点扶持物业建设、特色产业和旅游休闲等项目，但由于主要采取分散扶持及一次性投入的方式，效果往往不理想。同时，扶持村级集体经济发展的资金“政出多门”，缺乏统盘计划，导致资金使用效率不高。此外，税收政策上视股份经济合作社为公司企业，普遍按照企业的标准对村集体经营项目征税，税收负担大为加重。三是土地落实及贷款难。不少地方村级发展用地指标难以落实，导致一些村陷入了有钱、有项目却无土地发展的困难局面。同时，由于工商登记后会加重村级集体经济组织的税费负担，使得部分村级集体经济组织不愿进行工商登记，因此，集体经济组织法人地位得不到认可，导致金融机构很少向村级集体经济组织发放贷款，令村级集体经济发展举步维艰。三、村级集体经济发展的相关思考（一）探索集体经济差异化发展坚持以市场为导向，立足优势，选准路子，引导各村立足资源、资产、区位等优势，因地制宜地寻找发展路径。1.大力发展村级物业经济。城中村、城郊村及铁线沿线、商贸工业及教育园区附近的村，应依托地理区位优势，充分利用村集体留用地和存量资产、集体建设用地兴建职工宿舍、标准厂房、写字楼、商铺店面等，提高物业档次，通过租赁经营增加集体收入。2.加快发展村级资源经济。资源较为丰富的村，可依托当地丰富的土地、旅游景观、水及太阳能资源发展集体经济。通过领办土地股份合作社，或者采取反租倒包等形式，集中连片流转农户的土地、山林等，发展高效生态农业和观光农业。创办或参办经济实体，发展具有休闲度假、养生养老、民俗体验等旅游项目。投资小水电的开发，多途径与光伏公司合作，依托扶贫项目，建设屋顶光伏电站，增加经济薄弱村的收入。3.大力发展“三产”服务业。对于特色农业发展较好的村，围绕当地特色农业优势，由村集体经济组织牵头成立专业合作社，为农业生产提供产前、产中、产后有偿服务，延伸农业产业链。紧紧抓住杭州乡村旅游、民宿经济、农村电子商务等新型业态发展势头良好的契机，村集体经济组织可以通过统一宣传营销、统一服务标准、统一接团分客、统一结账收费的“四统一”模式运营乡村旅游、民宿经济。大力发展仓储物流服务业，加强农产品推广和展示平台建设。另外，鼓励村级集体经济组织以劳务承包方式承接社区服务、镇村公路绿化养（管）护、家政服务、河道保洁等工作。有条件的村可成立物业管理等专业服务公司，提供本村生产生活资料供应、维修管护等服务。（二）形成集体经济发展合力抱团发展是解决村级集体经济发展中一村单打独斗面临的产业规模小、发展资金少、发展成本高、增收平台少等问题的有效途径。1.抱团发展物业经济。一些城中村、城郊村由于受规划和用地指标的限制，各自为政，很难催生大的项目。为此，可联合投资，共同建设物业项目，引进电子商务、研发设计、金融保险、商务办公等智力型企业入驻。同时，山区、地理位置偏僻的村应充分利用杭州城西科技大走廊、高教园区建设等契机，联合兴建或者购置物业，由区(县、市)镇（街）统一操作，抱团异地兴建、联村共建“飞地”物业项目。2.组建经济联合体。鼓励由多个村级集体经济组织共同出资组建经济联合体，按照现代企业经营理念抱团发展集体经济。尤其是市区范围集体经济发展较好的村，通过村与村联合，进行村级股份合作社参股抱团组建集团公司，打造一批整体经营能力和盈利水平较高的大型旗舰型公司。克服单个村的集体经济规模较小、竞争力较弱的弊病。3.强村帮带弱村共同发展。要积极放大名村（如萧山航民村等）效应，鼓励强村与周边弱村联合，尤其是强村的企业与弱村联合，探索“以企带村、以村促企、互利共赢”的共建长效机制。（三）拓展集体经济异地发展空间异地发展可以拓展村级集体经济发展新的空间，突破自身条件的限制，实现劣势地区借势发展、优势地区强势发展。1.异地发展高效生态农业和农业新型业态。随着城镇化进程的不断加快，城中村、城郊村中一些有农业知识、掌握种植技术和有农产品营销经验的农民失去了发展平台和机会，鼓励由村级集体经济组织牵头组建专业合作社，到周边的村、乡镇等承租土地，以劳动为主要纽带，异地发展高效生态农业。用技术优势、资本优势和人才优势等在外地发展农村电商及仓储物流、乡村旅游、民宿经济等农业新型业态。2.异地投资成长性良好的企业。充分利用集体积累的闲置资金，通过股份合作、参股投资成长性良好的企业，享受企业成长的福利，变货币资金为经营性资产。以资本为主要纽带，进一步拓展村级集体经济发展的空间。四、发展壮大村级集体经济的对策建议（一）强化发展壮大村级集体经济的认识发展村级集体经济不仅是经济问题，更是关系到党在农村执政基础和执政地位的重大政治问题。因此，各级政府和村干部要加强理论学习，深刻领会发展壮大村级集体经济的重要性。建议区（县、市）、乡镇（街）两级成立村级集体经济发展领导小组，由主要领导亲自挂帅，区（县、市）四套班子负责人包干到乡镇（街），乡镇（街）负责人包干到村，将村级集体经济发展目标任务纳入党委政府目标责任制考核，从而形成一级抓一级，层层抓落实的良好局面。（二）深化村级集体经济发展的体制机制改革1.创新集体经济组织形式。为提高集体经济组织的市场化运作水平，有条件的村应积极创新组织形式，可以以股份合作社为母体，根据项目经营的需要，投资设立子公司；吸收内外投资，将股份经济合作社转化为混合所有制经济；将股份经济合作社改制为股份有限公司，实现公司化改造；股民自由组合，剥离优质资产另行投资设立新公司等。2.激活农村产权权能。积极探索集体资产股权流转、有偿退出及抵押机制，积极开展农村宅基地制度改革和农村集体经营性建设用地入市试点，并总结推广试点经验，使村级集体经济组织分享改革带来的红利。加快建立市、区（县、市）、乡镇（街）三级农村产权交易市场体系建设，制定资产评估、合同鉴证、纠纷调解仲裁等配套制度，完善交易市场功能，更好地搞活农民集体财产权能，推进农村集体资产公开、公正、公平交易，提高交易价格，增加集体经济收入。3.正确处理好村两委和村集体经济组织之间的关系。要坚持以农村基层党组织为领导核心，理顺村党支部、集体经济组织与村民委员会的关系。积极探索村民委员会与集体经济组织在“选民资格分离、干部管理分开、账目分开、职能分开、议事决策分离”等为特征的“政经分离”。4.建立健全激励与监督约束机制。实行经营管理绩效与经营者收入挂钩，对经营收入较好的城中村、城郊村及园中村，可积极探索“经营班子年薪制”、“风险抵押金制度”。探索股权激励机制，设置经营管理“贡献股”或“职务股”，鼓励股权适当向董事会和经营管理层集中，充分调动经营者的积极性。充分发挥监事会对董事会和经营管理层的监督约束作用，进一步健