xx县失地农民社会保障问题调研报告

XX 县失地农民社会保障问题调 研 报 告被征地农民是我国工业化和城市化进程中出现的一个特殊群体，妥善解决他们的就业和社会保障问题，是劳动保障部门面临的一个新课题。 为了解相关情况，研究解决思路，日前，我 对安乡就此问题进行了调研，现 将有关情况报告如下。一、被征地农民数量增长迅速，现行的征地安置补偿办法难以向他们提供有效的生活保障从 1993 年至今，随着二、三产业的快速发展和城镇规模的迅速扩张，安乡 非农建设征地达五百多亩，形成被征地农民 3 万多人。据估计，今后 10 年，我 县还 将有 10 万农民部分或全部失去土地。XX县城城郊是 XX 县近年来征用 农用地数量较 大的地方。该城郊现有人口近 8 万，其中 农业人口 6.8 万，耕地面积 346 公顷，人均占地 1.18亩。近年来，该地方被征用土地达 7115 亩，被征地农民为 6998 人。随着城区规模不断扩大，工业化的不断进程，今后几年县城周边地区被征用土地的农民数量还将呈上升趋势。根据土地管理法，国家建设征用土地要给予经济补偿，并妥善安置被征地人员。 土地管理法这一法律确立的征地补偿办法，包括补偿费的构成、 标准等从那时起一直延用到今年。但土地管理法颁布后的近 20 年来，我国经济社会发生了广泛而深刻的变化，长期持续快速的经济增长带动土地价格一再上飏，对被征地人员的安置成本也大幅上升。按照前述方法计算的征地补偿费，不仅不能使需要安置的农民保持原有生活水平，而且严重脱离土地的市场价格，使广大被征地农民产生极大的被剥夺感，加上部分地区征地工作中还存在很多问题和缺点，由此引发的矛盾十分集中和突出。此外，在计划经济条件下尚属有效的划地安置、就业安置等安置办法，受我国人均耕地面积锐减、劳动用工制度改革等因素影响，现在已经不再适用。而其他安置措施，如货币安置、入股分红、社保安置等，由于缺乏必要的资金，在很多地区实际上根本无法操作。2004 年 11 月，国土资源部调高了部分地区的征地补偿标准，规定最高可达到耕地被征用前三年平均年产值的 30 倍，一定程度上缓解了征地补偿费偏低的矛盾，但仍然不能满足妥善安置被征地农民的需要。从安乡的情况看，粮食产量较高的地区，正常年景每亩地一年可收入 800 元左右。按此计算，征一亩地的土地补偿费、安置补助费合计可达 8000-12800 元，即使按 30 倍的标准从高 计算，也仅为 24000元。少数地区如县城近郊区等，因为土地价格较高，征地补偿费也相应较高。如深柳镇，征用一亩地的补偿费可达 5-10 万元，但这样的地区毕竟只是少数，大部分地区的征地补偿要低得多。据 XX 县对 255个被征地的纯农户进行的典型调查，他们于 2002 年获得的征地补偿，按当地物价水平计算，仅能维持 2 年 6 个月的基本生活。近年来，有关政策虽然鼓励通过重新择业等途径安置被征地农民，千方百计拓宽安置渠道，但由于资金不足，被征地农民的有效安置率较低。目前，XX 县 被征地农民中，除少数得到有效安置外，大多数成为务农无地，就 业无岗，低保无份的“三无人 员” 。他们失去了土地所提供的就业岗位和生活来源，但同时却又享受不到政府和社会提供的制度性的就业扶持和社会保障，不少人主要靠着有限的征地补偿费维持生活，结 果是坐吃山空，当前生活水平下降，长远生计没有着落，成为比国有企业下岗职工、城市低保人员更为弱势的社会群体。二、XX 县探索以养老保险为重点的被征地农民社会保障制度的主要做法上个世纪九十年代，XX 县被征地农民已经成为一个人数颇为可观的特殊社会群体，不少人被征地后得不到妥善安置，生活今不如昔。群体性上访事件频繁发生，对社会稳定产生不利影响。为了缓解因征地引发的各种矛盾，在缺乏全省统一政策的情况下，XX 县制定、出台了一些保障被征地农民生活的临时性措施。其中有代表性的，包括将被征地农民纳入农村社会养老保险，允许被征地农民参加城镇职工基本养老保险， 组织、鼓励被征地农民建立社区式的农民退休制度等几种做法。这些尝试性的措施起到了一定的积极作用，但因在农民个人承担费用的份额、待遇水平、进入门槛等方面没有充分考虑被征地农民的特点，受到被征地农民的冷落，覆盖的人数很少。近年来，XX 县被征地农民人数急剧增加，他们被征地后的补偿和安置涉及的问题、矛盾很多，成为县政府关心的热点问题。从 2002年开始，XX 县探索建立适合被征地农民特点的生活保障制度，以解决他们最为关心的老有所养这一长远生计问题，以此作为建立被征地农民生活保障的长效机制的突破口。几年来，试点工作进展顺利，取得较好效果。在认真总结试点经验的基础上，经过反复测算、论证，由劳动保障、财政、国土资源等部门联合起草了被征地农民就业培训和社会保障操作办法。这个操作办法体现了土地换保障的思路，主要利用征地补偿费、土地出让金解决农民的参保资金问题，建立适合被征地农民特点的养老保险制度。制度的主要内容是：1、保障对象和形式。被国家依法征地后，人均农业用地不足以维持基本生活的农民，经村民代表大会讨论通过后可参保。被征地时已达到国家法定退休年龄的人员，可一次性交足养老保险费用，并按月享受养老保险待遇。被征地时已达到法定就业年龄尚未达到退休年龄的人员， 应一次性或逐年交足养老保险费用，待达到退休年龄后按月享受养老保险待遇。被征地时未达到法定就业年龄的人员，按规定一次性发给征地安置补助费。2、基金筹集。按照国家、集体、个人三方分担的原则筹集被征地农民养老保险费。其中，个人负担部分不超过 30%，从个人获得的征地安置补助费中抵缴；集体补助部分不低于 40%，从土地 补偿费中列支；政府承担部分不低于 30%，从土地出让金中列支。参保人员个人缴纳部分和集体补助部分记入个人帐户，政府承担部分形成社会统筹基金。参保人员死亡的，个人帐户基金可以继承。参保人员享受的养老保险金按基金筹集比例从个人帐户和统筹帐户中支付。三、统筹规划，立足 长远，妥善解决被征地 农民的社会保障问题被征地农民的社会保障问题，是在实现工业化和推进城市化的过程中，我国在二元经济结构条件下长期积累的城乡发展不平衡等深层次矛盾的特殊反映。这个问题解决得好，可以极大地促进我国工业化、城市化的进程，否则，就会成 为制约我国 经济社会和谐发展的制度“瓶颈”。 农民被征地后生活缺乏保障，并不是工业化和城市化本身造成的，其真正的原因，一是国家征地对农民补偿不到位，征地补偿费不足以“置 换” 农民通 过土地得到的收益和安全感；二是城 乡居民的社会保障水平差距太大，农民缺乏基本的社会保障，主要依靠有限的土地维持生计，一旦失去土地，就会陷入生活无着的状况。基于上述认识，我认为 解决被征地农民的社会保障问题的基本思路是：统筹规划，源头调 控；完善产权，规范征地， 补偿到位； 转换身份，扶持就业；国家补助，多方 负担，基本保障。1统筹规划，源头调控。政府要按照科学 发展观的要求，遵循工业化、城市化发展的客观规律，合理制定城市发展规划。要统筹考虑城市规模扩大所能吸纳的新增人口、增加的就业岗位，并以此为依据制定征用土地计划。要从源头抓起，将被征地农民的安置方案纳入城市发展总体规划，妥善安排好被征地农民的出路。被征地农民的安置资金、社会保障资金不落实的，不能安排征地。2完善产权， 规范征地，补偿到位。赋予农民更为完整的土地权利，使土地承包法规定的农民土地承包权、转让权等权益落到实处。可以考虑将农村土地的控制权下放给农民，让农民直接参与到征地谈判过程中，自己维护自己的利益。二是规范国家的征地行为，严格区分公益性用地和经营性用地，经营性用地采取市场化运作方式，让农民通过市场交易直接受偿。对公益性用地继续由国家征用，但应以市场价格为基准对被征地者进行补偿。这样做，能够将经济发展带来的土地增值收益的相当一部分，通过市场交易转移到农民手中，同时又可以有效地避免一些地方政府通过支付低价补偿费的方式强行征用农民的土地，有利于保护有限的土地资源。3转换身份，扶持就 业。全部或基本失去土地的被征地农民，其身份应转换为城镇居民，并在子女就学、住房、社会保障等方面享受与其他城镇居民相同的待遇。对进入城镇就业的被征地农民，政府要提供职业培训、 职业指导等公共就业服务，给予必要的就业扶持。4国家补助，多方负担，基本保障。一是通 过土地换保障，建立适合被征地农民特点的社会保险制度，逐步让广大农民享有最基本的社会保障。要抓住我国经济快速增长，土地价格较高这一