一起卫生行政复议案例分析

关于对一起卫生行政复议案例的简析泰安市岱岳区卫生监督局卫生行政复议具体是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向上一级卫生行政机关或者本级人民政府提出复议申请，由复议机关对被复议卫生行政机关的行政行为进行审查并作出处理决定的活动。随着中华人民共和国行政复议法的颁布，卫生行政复议有所增多，笔者对一起卫生行政复议进行了简要分析。一、案例介绍行政复议申请人，李某，女性，36 岁，系 Z 市某区 X 镇 Y 村居民。被申请人，Z 市 卫生局。申请人李某于 2003 年 8 月 27 日在 Z 市第一人民医院做 妇产科手术失败。实施手术者为马某。马某，2001 年大学毕业后到 Z 市第一人民医院妇产科工作，2002年 9 月参加了全国医师资格考试，成绩合格，2003 年底领到执业医师资格证书，但未进行医师注册。李某多次要求 Z 市第一人民医院及马某进行人身损害赔偿未果。2004 年 6 月 7 日李某向被申请人 Z 市 卫生局请 求认定马某诊疗行为为非法行医。Z 市卫生局于 2004 年 7 月 15 日给予书面答复，认为马某直到 2003 年底才拿到执业医师资格证书是因为证件制作、上报验印有个过程，因此不能认定马某诊疗行为为非法行医。李某不服，于 2004 年27 月 20 日向 Z 省卫生厅提出行政复议申请，以马某没有医师执业证书，不能单独实施医疗手术为由，请求撤销 Z 市卫生局作出的不能认定马某诊疗行为为非法行医的答复。二、审理经过Z 省卫 生厅 接到申请人李某的行政复议申请以后，经过审查，于 2004 年 7 月 23 日受理了此案，向李某寄发了受理通知书，同时向 Z 市卫 生局寄发 了提出答复通知书，要求 Z 市卫生局在接到通知书之日起 10 日内提交书面答辩，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据。Z 市卫 生局于 2004 年 8 月 5 日向 Z 省卫生厅提交了书面答复意见及相关证据材料，认为马某未能向卫生行政部门申请执业注册是因为当时正处于“非典” 的特殊时期，属于不可抗力， Z 市卫生局对此没有解释权。马某实施手术有上级医师台下指导，不属于单独执业。Z 省卫 生厅经过书 面审理，于 2004 年 9 月 22 日做出行政复议决定，撤销 Z 市卫 生局作出的不能认定马某诊疗行为为非法行医的答复。三、案件分析有办案人员提出，此案是否属于行政复议范围？李某与 Z市第一人民医院及马某发生的医患纠纷属于民事纠纷，李某应该3向法院提起诉讼而不应该请求卫生行政机关认定马某属于非法行医，因此对于李某提出的行政复议申请应当不予受理。根据我国行政复议法第二条和第九条的规定，只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，就可以提出行政复议申请。行政复议法第六条以列举的方式明确了行政复议范围。从中可以看出，行政复议是针对具体行政行为而言。本案是否属于行政复议范围，关键看 Z 市卫生局的答复是否属于具体行政行为。具体行政行为，是相对于抽象行政行为而言的，是国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为。从类型上讲，行政机关依法裁决公民、法人或者其他组织之间权益争议的活动称为行政裁决，行政裁决是具体行政行为的一种。Z 市卫生局对李某和 Z 市第一人民医院的医患纠纷作出认定答复是行政裁决，也就是一种具体行政行为，这种行为属于行政复议范围，应予受理。本案中，如何进行事实认定？申请人李某在申请书中提到，是马某单独对其施行的手术。而被申请人采信的是 Z 市第一人民医院的主张。Z 市第一人民医院称马某实施医疗手术有上级医师指导，不属于单独实施手术的情况。Z 市第一人民医院还出具了上级医师谭某于 2004 年 7 月 7 日签字的书面证明。在证明中，谭某提到马某接诊李某后就向其请示，谭某给予制定手术方案，然后马某在其指导下完成手术。4如果李某的说法成立，则存在马某单独实施手术的事实；如果 Z市第一人民医院的说法成立，则马某不是单独实施手术，其上级指导医师张某承担手术失败的主要责任。如何进行事实认定？在这个问题上，病历记录对事实的认定起到了关键的作用。事实不可能重复。但是事实发生以后，总会有证明事实的信息保存下来。在医疗纠纷中，病历记录是证明事实真相主要证据。如果院方没有按照法律规定正确书写病历造成不利的法律后果，也只能以原始病历记录为判断事实的依据，因为“以事实为依据” 诉求的只能是法律事实。在本案中，病历中明确记载手术者为马某，并无医师张某的签名纪录。由此可以认定，是马某单独实施的医疗手术。Z 市卫 生局在 书面答复意见中认为马某未能向卫生行政部门申请执业注册是因为当时正处于“非典” 的特殊 时期，属于不可抗力。这 种理由成立吗？所谓不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。 引起不可抗力的原因有两种：一是自然原因，如洪水、暴风、地震、干旱、暴风 雪等人类无法控制的大自然力量所引起的灾害事故；二是社会原因，如战争、罢工、政府禁止令等引起的。不可抗力因公民个人不能预见、不能避免而成为民事活动中适用的一种免责理由。5本案中，“非典”的发 生人们不能预见、不能避免，属于不可抗力，人们正常的行为也因为政府采取的控制、防治“非典” 措施受到了限制。但是“ 非典”的 发生与马某没有申请 医师执业注册的行为之间是否有必然因果关系呢？答案是否定的。我国执业医师法规定，取得医师资格的，可以向所在地县级以上人民政府卫生行政部门申请注册。医疗、预防、保健机构也可以为本机构中的医师集体办理注册手续。可以看出，马某有两种途径申请医师注册。在科技发达的今天，马某完全通过信函、电传等形式与当地卫生行政部门联系申请医师注册。“非典 ”的发生与 马某不申请医师注册之 间没有必然因果关系，因此以“ 非典”的 发生属于不可抗力作 为不申请医师注册的抗辩理由是不成立的。依据我国执业医师法第十四条第二款规定：未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动。本案中，马某虽然取得了执业医师资格，但是并没有进行医师注册取得执业证书，因此按照法律规定不能从事医师执业活动。卫生部关于取得医师资格但未经执业注册的人员开展医师执业活动有关问题的批复（卫政法发2004178 号）中规定：取得医师资 格但未经医师注册取得执业证书而从事医师执业活动的人员在行医过程中造成患者人身损害的，按照医疗事故处理条例第六十一条的规定处理。医疗事故处理条例第六十一条规定：非法行医，造成患者人身6损害，不属于医疗事故，触犯刑律的，依法追究刑事