搞好土地整治 统筹城乡发展

搞好土地整治 统筹城乡发展来源：中国国土资源报 作者： 2011-11-04 十多年来，土地整治的内涵在不断拓展，已经由自然性工程转变为综合性社会工程。土地整治对国家粮食安全战略、社会主义新农村建设战略和城乡统筹发展战略起到了重要的支撑作用。 主持人：土地是最重要的生产要素之一。那么，什么是土地整治？郧文聚：1998 年新的土地管理法颁布，提出“国家鼓励土地整理”。过去的十多年，土地整治从农田拓展到了农村、又从农村拓展到对城乡发展的总支撑，是支撑城市化、工业化以及农业现代化发展的重要平台。土地整治就实现途径来讲，包括三个：一个是整理，针对土地的地效利用，从低效到高效；一个是复垦，针对生产建设过程中被破坏的土地进行功能恢复；一个是开发，针对宜农未利用地，使之具备利用功能。土地整治从根本上来说就是重新组织和调整土地的利用权益，使有限的土地能够支撑更大的发展。袁崇法：土地的整理、复垦和开发主要还是围绕农田的，从去年国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知来看，土地整治已经是真正的田、水、路、林、村的全部整治。尤其是村的加入，涉及到了建设用地，土地整治就由原来的土壤表层的自然工程发展成了社会工程。从土地利用功能上来说，整治对象不仅是生产性的用地，还包括生态用地，真正做到了全域整治。郧文聚：土地是工业化、城镇化的重要支撑。当前，城镇人口跟农村人口的比例大概是 11，但是城乡居住用地比例大概为 14。随着城镇化的进一步推进，农村建设用地要逐步减少。而调整土地的过程是通过整治来实现的，只有合理地处理人地关系，特别是利益关系才能实现。同时，土地整治尤其需要关注几个方面：第一个就是城乡接合部；第二个就是城乡之间的接合面，包括人、钱、地的流动；第三个就是小城镇这个接合点，这是城的前沿，也是农民转换身份、走进城市的第一站。主持人：土地整治对我国经济社会发展有哪些作用？郧文聚：国家之所以重视土地整治战略，是因为它对另外几个国家战略起到了重要的支撑作用。第一个是国家粮食安全战略。国家粮食安全战略要依靠现代农业保障，最根本的措施是耕地保护、土地整治。但是，目前我国耕地分散化、细碎化非常严重，耕地质量等级差异很大。这种情况下，发展现代农业就需要土地整治，大规模建设高标准基本农田，为现代农业创造条件，才能实现国家粮食安全战略。第二个是社会主义新农村战略。现在农村的青壮年大部分都进城了，因为城市的发展机会要大于农村。如果想让一部分人安心留在农村从事农业生产，就一定要有好的生产条件、生活条件，而农村土地整治可以改善这些条件，实现社会主义新农村建设。第三个是城乡统筹发展战略。我国土地形势严峻，往往项目指标的实施不是涉及基本农田，就是涉及农村建设用地。如何才能和谐调整用地？另外，农村人口减少了，居住用地减少了，那么居住空间如何进行转换？这都是需要统筹的问题。所以土地整治对统筹城乡的发展，尤其是和谐的发展、科学的发展具有非常重大的意义。土地整治规划编制试点目的就是要通过规划编制，结合新形势、新阶段对土地整治的要求，形成一些指导意见和规范要求，再指导全国各地全面展开。经济社会发展五年规划和土地利用总体规划可以通过土地整治规划实现有机结合。主持人：土地整治规划并不是一件新事物，本轮土地整治规划国土资源部部署了 8个地级市和 6 个县作为编制试点，请简单总结一下试点情况。郧文聚：国土资源部非常重视这一轮土地整治规划工作，准备工作的开展比较早，而整体部署是从去年开始的。首先是编制全国土地整治规划（2011-2015）。今年年初又专门下发文件，明确了全国土地整治规划体系包括四个层次：国家级、省级、市级和县级。国家级和省级规划要突出战略性，市、县级规划要突出操作性。我个人特别强调市级土地整治规划，因为这是统筹区域土地资源利用的最适宜空间区域，1 万10万平方公里的范围，土地资源结构比较完整。目前全国土地整治规划基本成形，省级规划也在同步编制。但是，编制好市、县级土地整治规划还是个硬任务。通过市、县土地整治规划试点，找到基本方法来确定未来目标任务，创建合理的体制机制。主持人：能否结合一个具体实例，谈谈试点过程中要突出哪些方面？袁崇法：国家发改委城市和小城镇改革发展中心在参与全国土地整治规划研究工作后，承担了云南省嵩明县的土地整治规划试点工作。嵩明县的经济发展特点是有很多大的项目，以前县级国土资源部门都是围绕大项目进行土地规划的。而现在的规划强调全域联动、全域整治，一方面要考虑项目落地，另一方面要统筹考虑农业安置、产业安置，城市人口集聚流向，新的城镇形态等。综合考虑嵩明县现有的基础设施、人口布局、城镇布局、农业布局、地域特点等因素，我们把整个嵩明县划成农业示范区、生态保护区、工业园区、城镇拓展区等七个大区。功能上有所侧重，但不是绝对的分割。其中一块半山区，地块不好集中，基本上还是按照原来的结构，也是为未来的发展预留一些空间。这样的安排恰恰是发展规划应该实现的，而我们的土地整治规划实际上已经基本落实了。在这个规划过程中，我们也在探索一些新的政策如何发挥作用。比如城乡建设用地增减挂钩，让城市和农村通过土地的整合利用结合起来。此外，我们也有一些新的发现。比如老的贵昆铁路当年作为基础设施用地被铁路部门征地后，现在已经废弃闲置了。这类涉及权属问题的地块应该如何利用？我们这次就大胆提出，这块地既然现在废弃了，就应该纳入到土地整治的范围内，让它恢复成农地或者建设用地。还有一些采矿用地，征地年限是 30 年，经过六七年就废弃了，但使用权还在企业手上，这样的地又该如何利用？这种情况在全国的数量不一定很大，但却是不可忽视的情况。郧文聚：“十二五”的土地整治，必须考虑生态环境问题。相比西方发达国家土地整治的分阶段发展，我国没有必要重复老路，应该在现阶段就兼顾农业生产效率提升、工业化和城市化发展用地保障、宜居生态环境管护等三个方面，把三个阶段转化为三个方面，同步推进。嵩明县土地整治规划试点就是这样的一个同步的规划。农业现代化、公共服务均等化、发展空间合理化是必然趋势，土地整治应顺应历史发展阶段的需要，成为土地利用规划和社会发展规划之间的衔接性规划。主持人：都说土地整治要符合历史发展的趋势，那么到底该怎样把握？袁崇法：土地整治的重要性在于，有力促进经济社会发展。首先是农业的现代化，这是一个必然趋势。但农业现代化在一定的区域里要讲究规模效应，一方面是土地的投入、经营要有规模效益，另一方面是针对大量农村劳动力的外出，要解决后续劳动力转移和农业产业化的问题。其次，农民进城的本质是为了追求城市化的生活方式，不管他们进城不进城，都要满足公共服务均等化的要求。城市化的生活方式其实就是一种现代化生活方式，城市或者新兴农村都只是一种载体。但这样的生活方式要求人口有一定的集聚规模，因为基础设施属于公共投入，依靠政府承担，由全民纳税来实现，公共投入也不是完全不计成本。再其次，土地整理要实现更加合理的空间置换。空间上人口集聚了，小村变大村，这就说明土地整治并不局限于原来的地形、地貌、土壤质量，还涉及空间上的置换。这个问题再延伸下去，随着功能逐渐细化，城市可划分为工业园区、科教园区、大学城、居住区、商业区等。如果前期布局过于紊乱，基础设施就很难安排。土地整治综合考虑这些因素以后，就必须突破原有的空间、规模和城乡定义。这些都是发展趋势衍生出的新要求。土地整治需要规划，但土地整治规划不是土地利用总体规划的细化和具体化，而是土地利用总体规划和经济社会发展规划中间的一个衔接性规划。这是一个协调性规划，这种协调不只是针对工程内容，而且包含需要处理的社会关系和城乡关系。土地整治有财政资金支持，但需要更好地发挥社会资金的作用。通过设置合理的利益结构，形成政府引导、群众自发的土地整治氛围，实现效果好、矛盾少、资金足的良好局面。主持人：土地整治的资金来源有哪些？郧文聚：首先，1998 年出台的土地管理法在提出土地整理目标的同时，也解决了土地整理资金来源问题。新增建设用地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收益、耕地开垦费和土地复垦费等是来源比较稳定、数量比较可观的资金。其次，在实践中发现，有些相关土地建设资金是可以整合使用，使土地整治效果放大。湖北、宁夏的经验就证明了这一点，比如在土地整治过程中，修路需要跟交通部门衔接，修渠需要跟水利部门衔接，种树需要跟林业部门衔接等。再其次，调动市场资金。增减挂钩实际上是很好的措施，把村庄改造的建设用地节约下来了，将土地发展权转移，是农村、农业、农民分享工业化、城市化成果的重要途径，应该创造条件使之取得更大规模、更加稳健的发展。袁崇法：从国外的经验来看，农地、耕地特别是基本农田的保护与建设实际上是由政府承担的，比如日本政府会对达到标准化的农田予以补贴。现在我国政府也有这样的一部分资金是集中用于耕地的，我认为这个方向是对的。而建设用地、城镇用地这些延伸部分的资金来源应该是市场，当然基础设施除外。关于建设用地整治有很大的潜力可挖，应该用好用足社会资金，当然政府可以注入一些资金来带动。从原理上来讲，我们已经有很多探索，比如刚才谈到的城乡建设用地增减挂钩。农村的集体建设用地相对来说有一些弹性，如果能够集中起来，将容积率提高，建设用地就可以节省出一些。按照国家要求，留一部分搞农业，还有一部分让农民自己办产业，或者自己运作这块土地。因为这个土地已经是建设用地了，只是从集体建设用地转成了国有的建设用地，在流转的过程当中存在很大的市场效应。农民把这块土地的指标让给城市作为开发使用，得到的资金可以反过来支持农民建新村，形成资金回流。所以，城乡建设用地增减挂钩不仅大大加快了新农村的进程，也满足了相当一部分土地供给不足的问题。增减挂钩的关键是保证土地的平衡，一拆一建不能多占、只能少占。同时，占地的过程中不能让农民吃亏，农民旧房换新房，且不多花钱。这种做法很多地方都在尝试，也是在探索的过程中。国土资源部在广州曾有“三旧”改造的试点，针对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”进行改造。我觉得其中最有价值的是允许土地原有的使用者来进行改造，改造过程中当然也要有规划，依靠规划中做出的土地升值增量来完成土地的改造，不仅节省了政府基础设施的投入，也提高了公众进行土地改造的积极性。所以建设用地不是不能调整，如果把利益结构设置好，其实可以由原有使用者进行改造，效果又好，矛盾又少，政府也不会面临资金问题。土地整治要协调好各方关系，既要“见地”，更要“见人”。土地整治规划编制尤其要注重公众参与，因为公众参与越充分，越能更好地促进规划实施；市县级土地整治规划要对百姓参与提出明确的要求。主持人：土地整治过程中最难的是什么？郧文聚：从规划层面来讲，协调各个利益相关方，把各种土地利用矛盾的冲突解决好是关键。我们目前面临的也是规划的难题。土地整治最高的准则应该还是人地合一的观点，我们不能光算地账，还要算人账，要把人放在更大的循环体中间去思考。袁崇法：土地整治的过程中不能光见地、不见人。首先要看看老百姓的意愿，把老百姓意愿准确地把握住。其次在规划过程当中，一定要有一个非常透明的公众参与过程。最高的境界不是让农民简单参与执行规划，而是要参与编制规划。我们总在考虑资金来源问题，是因为习惯性地认定这件事是由政府来实施，但如果交给民众来解决，其实就不用发愁资金的问题，所以资金问题是人为的问题。搞好土地整治，关键是要充分发挥人的作用。土地整治已经由以土壤为主的整治变成一个社会性的工程，而社会工程核心就是人的积极性怎么调动？个别地方在整治时见地不见人，没有征求民众意见，所以容易被民众抵制。不管是规划编制，还是具体实施过程，都跟群众息息相关，我们发展依靠人民，也要让人民受益。所以把人的作用和人的受益放在第一位，是进行土地整治最重要的基础。主持人：那么，在具体规划过程中，该如何与区