2010年安全工程师《安全生产法及相关法律知识》重点预习(50)

安全生产法及相关法律知识精讲班第 50 讲讲义2事故调查组的职责2 事 故 调 查 组 的 职 责 。 事 故 调 查 组 依 法 享 有 事 故 调 查 权 ， 责 任 重 大 ， 其 职 责 必 须 明 确 具 体 。 条 例 第 二 十 五 条 规 定 的 五 项 法 定 职 责 ， 是 事 故 调 查 组 开 展 工 作 的 主 要 法 律 依 据 。(1)查 明 事 故 发 生 经 过 、 原 因 、 人 员 伤 亡 情 况 及 直 接 经 济 损 失 。 这 就 要 求 事 故 调 查 组 按 照 尊 重 科 学 、实 事 求 是 和 “四 不 放 过 ”原 则 ， 查 清 事 故 基 本 情 况 ， 为 认 定 事 故 的 性 质 和 责 任 提 供 最 直 接 、 最 真 实 、最 可 靠 的 有 关 材 料 、 证 据 。 事 故 基 本 情 况 应 当 经 得 起 实 践 和 历 史 的 检 验 ， 具 有 确 凿 充 分 的 证 明 力 和说 服 力 。(2)认 定 事 故 的 性 质 和 事 故 责 任 。 根 据 对 事 故 基 本 情 况 的 分 析 判 定 ， 事 故 调 查 组 应 对 事 故 性 质 作 出 属于 责 任 事 故 或 者 非 责 任 事 故 的 认 定 。 经 认 定 属 于 责 任 事 故 的 ， 应 当 确 定 明 确 的 事 故 责 任 单 位 及 其 责任 人 ， 界 定 不 同 事 故 责 任 主 体 各 自 应 当 承 担 的 行 政 责 任 、 民 事 责 任 、 刑 事 责 任 。 条 例 对 事 故调 查 组 及 其 提 交 的 调 查 报 告 的 基 本 要 求 是 定 性 准 确 、 责 任 明 晰 、 程 序 合 法 。(3)提出对事故责任者的处理建议。条例所称的事故责任者，既包括事故发生单位和对事故报告、抢救、调查、处理负有责任的行政机关，又包括事故发生单位的主要负责人、直接负责的主管人员、其他直接责任人员和行政机关的直接负责的主管人员、参与事故调查人员、其他直接责任人员。条例赋予事故调查组享有对事故责任者处理的建议权。事故调查组要准确认定责任主体，分清责任。处理建议应当体现权责一致、责罚相当、宽严相济的原则，于法有据。(4)总结事故教训，提出防范和整改措施。事故是反面教员，调查事故不仅要体现责任追究，更要总结吸取血的教训。要提出可操作的防范和整改措施，以避免或者减少同类事故的发生。(5)提交事故调查报告。事故调查报告是全面、准确地反映事故调查结果或者结论的法定文书，是有关人民政府作出事故批复的主要依据。事故调查组应当依照条例的规定，在法定时限内向有关人民政府提交经事故调查组全体成员签名的事故调查报告。事故调查报告具有法定的证明力，事故调查组应当对其真实性、准确性、合法性负责。3事故调查组的法定地位。在事故调查处理工作常见的问题之一，就是对事故调查组的地位问题存在着不同认识，甚至由此引发了对事故调查组及其提交的事故调查报告提起的行政复议或者行政诉讼。条例关于事故调查组法定地位的规定，需要明确两个问题：(1)事故调查组的属性。事故调查组是有关人民政府或其授权、委托的部门和法律、行政法规授权的部门临时组成、专门负责事故调查的工作机构。事故调查组的法律属性体现为“四性”：一是法定性。它是法定的工作机构，代表有关人民政府履行事故调查职责，相关单位和人员必须予以支持和配合。二是临时陛。它成立于事故发生，解散于调查结束。事故调查组不是一个独立的、常设的行政主体，不能成为行政复议和行政诉讼的主体。三是专业性。它的工作任务单一，专门负责事故调查。四是建设性。它对事故定性、责任划分和事后处理所提出的结论、意见、建议虽对有关人民政府作出批复具有重要的影响力，但都是建设性的。是否同意事故调查报告的决定权，属于组成事故调查组的有关人民政府。(2)事故调查组的统一性、权威性、纪律性。事故调查组是统一整体。成员单位之间有时对事故原因、事故性质、事故责任的认识和意见不尽相同是正常的。这就需要建立组长负责制，成员单位应当在组长的领导下各负其责、密切配合，确保事故调查工作的顺利进行。为此，条例第二十四条规定：“事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。事故调查组组长主持事故调查组的工作。”第二十八条规定：“事故调查组成员在事故调查工作中应当诚信公正、恪尽职守，遵守调查组的纪律，保守事故调查的秘密。未经事故调查组组长允许，事故调查组成员不得擅自发布有关事故的信息。”五、生产安全事故处理的规定五、生产安全事故处理的规定依照条例的规定，事故调查组应当提交事故调查报告，有关人民政府应当作出事故处理批复。这是在事故调查阶段和事故处理阶段形成的重要法律文书。确认调查报告和事故处理批复的法律属性，对于查明事故原因、认定事故性质、分清事故责任、实施责任追究，减少行政复议和行政诉讼，具有重要意义。(一)事故调查报告的法律属性条例规定，事故调查组在一定期限内应当向有关人民政府提交符合法定内容的事故调查报告(以下简称调查报告)。在事故调查处理过程中，最容易发生的异议或者提起行政复议和行政诉讼的，就是关于调查报告是否具有行政约束力和法律效力的问题。对调查报告的法律属性有了正确认识，这些问题即可迎刃而解。依照安全生产法、行政复议法和条例的有关规定，调查报告是在事故调查中反映事故真实情况、提出处理意见的法律文书，其法律属性表现在三个方面：1调查报告具有真实性。调查报告是在进行详细周密的调查核实之后，以客观事实为依据，真实、准确、全面地反映事故发生单位概况、事故发生经过和救援情况、人员伤亡和直接经济损失、事故发生原因的原始材料。调查报告不得对事故原貌进行修改、修饰，不得掺杂人为色彩，不得弄虚作假。2调查报告具有证据性。经依法调查核实和有关人民政府认定的调查报告及其证明材料具有法定的证明力，它是有关人民政府作出事故处理批复的重要依据，也可以作为司法机关办案的佐证材料。调查报告及其证明材料包括主报告及其附具的调查记录、讯问笔录)鉴定报告、无证、书证、视听材料和其他相关材料。3调查报告具有建议性。调查报告在查明事故真相的基础上，要对事故性质、事故责任认定、事故责任者的处理建议和事故防范整改措施等问题提出结论性意见。调查报告反映的是参加事故调查的成员单位的意见、建议，至于其是否正确、适当，应由有关人民政府加以确认 o4调查报告具有不可复议、诉讼性。由于一些当事人对事故调查报告具有不可复议、不可诉讼的法律属性不了解，所以因对调查报告持有异议而提起的行政复议和行政诉讼时有发生。调查报告的这种属性表现在：一是提交调查报告的不是独立的行政主体。事故调查组是临时工作机构，无权独立作出确认当事人的权利、义务和责任的具体行政行为。二是调查报告不具有独立完整、直接执行的法律效力和行政约束力。不能依据调查报告直接实施法律责任追究。三是对调查报告持有异议，不属于法定的行政复议和行政诉讼的受案范围。依照行政复议法和行政诉讼法的规定，行政相对人申请复议和起诉的主体必须是独立的国家行政机关，复议和起诉的事由必须是被认为是侵犯其合法权益的独立的、完整的具体行政行为。鉴于调查报告不具备上述法定特征，所以行政相对人不能针对事故调查组及其提交的调查报告提起行政复议和行政诉讼。调查报告提交后，有关人民政府对调查报告中关于事故基本情况尤其是事故定性、责任划分和处理建议等问题要进行全面地讨论研究。如果认为调查报告对事故原因认定不清、定性不准、责任不明，有权要求进行重新调查或者补充调查和补正材料。(二)事故处理批复的法律属性事故处理批复(以下简称事故批复)与调查报告不同，它是由有关人民政府或其授权的部门依法作出的具有行政约束力和执行力的法律文书。对于事故批复的性质存在着不同认识，影响了事故批复的法律效力和执行力。1事故批复主体是法定的行政机关。条例第三十二条的规定，负责事故调查的国家、省、市、县四级人民政府接到事故调查报告后，应当在法定期限内作出批复。这就是说，事故批复权属于上述有关人民政府。在实践中，下达事故批复的形式有两种，一种形式是由有关人民政府直接下达事故批复，另一种形式是由有关人民政府或其授权的部门，或者法律、行政法规授权的部门受权下达事故批复。2作出事故批复是对确定事故原因、事故性质和实施事故追究责任的具体行政行为。这是有关人民政府根据事故调查报告，依照职权独立作出的、直接确定事故责任者的权利、义务和责任，具有法律效力和强制约束力的行政决定。有关行政机关和单位必须遵照执行，不得任意改变或者拒绝执行。3事故批复是事故处理的法定依据。依照条例的规定，事故批复应当对负有行政责任的事故责任者作出追究行政责任的决定。有关机关应当根据人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。需要指出的是，事故批复虽然具有法律效力和强制约束力，但它不是而且不能替代有关机关根据事故批复对事故责任者制作下达的行政处分、行政处罚等法律文书。 4行政相对人对事故批复持有异议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。从作出事故批复的主体、内容和效力上看，进行事故处理具备了具体行政行为的法定要件。因此，事故发生单位或者有关责任人员认为事故批复侵犯了其合法权益，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。(三)事故批复的实施机关鉴于事故责任主体及其法律责任有所不同，所以需要明确落实事故批复、实施责任追究的主体即实施机关。条例第三十二条规定的“有关机关”是事故批复的实施机关，主要包括行政机关和司法机关两类国家机关。有关机关应当依照法律、行政法规规定的权限和程序，实施事故责任追究。1行政机关。事故责任主体不同，责任追究机关和追究方式也不同。行政机关工作人员和企业、事业单位中由行政机关任命的人员对生产安全事故负有行政责任应当给予罚款的行政处罚的，由条例第四十三条规定的行政机关实施；应当给予行政处分的，由其任命机关实施。事故发生单位及其非国家工作人员的有关责任人员，对生产安全事故负有行政责任应当给予罚款的行政处罚的，由条例第四十三条规定的行政机关实施。2司法机关。事故批复认定负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。其中：事故发生单位责任人员中的非国家工作人员涉嫌犯罪的，由公安机关立案侦查；行政机关和事故发生单位责任人员中的国家工作人员涉嫌犯罪的，由检察机关立案侦查和起诉；所有涉嫌犯罪人员被起诉追究刑事责任的，一律由审判机关依法审理并作出判决。六、安全生产事故报告和调查处理违法行为应负的法律责任六、安全生产事故报告和调查处理违法行为应负的法律责任 安全生产法规定，国家对生产安全事故实行责任追究制度。条例第五章专门就事故责任追究问题作出了具体规定。条例的有关规定，涵盖了事故责任要件、事故责任主体、实施法律制裁等法律适用问题，需要我们全面、准确地把握。(一)确定事故责任的要件 条例规定，对责任事故的责任者依法追究法律责任。不论是事故发生单位还是有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门及其有关人员，凡是实施了条例规定的违法行为的，都要对其实施责任追究。但在如何界定其是否负有责任并且是否应当追究责任的法律适用上，应当遵循责任法定的原则，明确严格、具体的法律界限。根据法理，确定事故责任的要件有四个，缺一不可。1责任者依法应当履行义务。确定是否属于事故责任者，一要看其是否负有法定义务，二要看其是否履行了法定义务。负有法定义务而未履行其义务的，承担法律责任。没有法定义务的，不承担法律责任。依照条例有关责任追究的规定，事故发生单位及其有关人员必须是在安全生产管理和事故报告、救援、接受与配合调查等方面负有法定义务而未履行其义务的，才承担相应的法律责任。有关人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门及其有关人员，在事故报告、救援、调查和处理等项工作中不履行法定职责或者义务的，也要承担相应的法律责任。2责任者实施了违法行为。事故责任者主观上必须有违法的故意或者过失，客观上独立并且直接实施了条例规定的具有社会危害性的违法行为。这里要强调的是，责任者实施的违法行为的范围不得扩大或者缩小，必须是安全生产法律、法规有关义务性规范和禁止性规范中明文规定的行为。实施了法无规定的行为，不能认定或者推定为违法行为。3违法行为应与事故发生有直接的因果关系。确定是否应负法律责任，必须搞清楚违法行为与损害后果之间是否具有直接的因果关系。所谓直接的因果关系，应当是出自行为人的故意或者过失而实施的违法行为，直接导致了事故的发生。在这个问题上，既应坚持对事故的直接责任者不放过，也应注意不要把一些间接原因推导成为直接原因，从而扩大责任追究的范围。4责任者必须是依法应当予以制裁的。依照条例的规定，实施责任追究的不仅是未履行法定义务、实施了违法行为并造成危害后果的责任者，而且必须是法律、行政法规明文规定应当给予法律制裁的责任者。也就是说，只具备了前三个要件还不够，还要同时具备第四个要件，才能实施责任追究。因为对某些实施了一般违法行为、危害后果和违法情节显著轻微的责任者，有关法律、法规并不规定都要给予法律制裁。所以，只有法律、法规明文规定应当承担法律责任的，才能实施责任追究。(二)事故责任主体的确定事故责任主体即事故责任者，是指未履行法定义务、实施了相关违法行为、对事故发生和事故报告、救援、调查处理负有责任并应受法律制裁的社会组织和个人。依照条例的规定，应受责任追究的事故责任主体主要有四种：1事故发生单位。安全生产法规定，生产经营单位是生产经营活动的主体，依法应当履行加强管理、确保安全生产的义务；因其违法造成事故的，应当承担相应的法律责任。条例规定，生产经营单位(事故发生单位)发生生产安全事故后，负有报告、救援和接受调查的义务。据此，生产经营单位对事故发生负有直接责任，应当作为独立的责任主体承担法律责任。2事故发生单位有关人员。条例规定，不仅要追究事故发生单位的责任，还要对其有关人员实行责任追究。事故发生单位有关人员包括负有责任的主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员。“主要负责人”包括企业法定代表人、实际控制人等对生产经营活动负全面领导责任、有主要决策指挥权的负责人；“直接负责的主管人员”包括负有直接领导、管理责任的有关负责人、安全管理机构的负责人和管理人员；“其他直接责任人员“包括负有直接责任的从业人员和其他人员。3有关政府、部门工作人员。条例规定，有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门实施违法行为，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以责任追究。“直接负责的主管人员”包括负有责任的有关地方人民政府的领导人、安全生产监督管理部门和有关部门的负责人；“其他直接责任人员”包括负有责任的行政机关内设机构的负责人和其他工作人员。4中介机构及其相关人员。条例规定，对发生事故的单位提供虚假证明的中介机构及其相关人员实行责任追究。(三)实施法律制裁的规定追究事故责任者的法律责任，必须正确、适当地适用法律，既不能放纵责任者，也不能枉及无辜。条例有关实施法律制裁的规定，主要涉及四个问题：1法律制裁的责任方式。条例明确了对事故责任者实施法律制裁的责任方式，有行政责任和刑事责任两种，两种责任方式可以单独适用或者并用。(1)行政责任。条例规定应当实施责任追究的行政责任主体包括行政主体和企业主体两类，责任主体不同则责任追究的规定也不同。行政主体包括对事故负有责任的有关地方人民政府、安全生产监管部门和有关部门中的工作人员。企业主体包括事故发生单位及其有关人员。两类主体因违反国家行政管理法律、法规的规定而应当承担的法律责任是行政责任。(2)刑事责任。条例规定对事故责任者中构成刑事犯罪的，依法追究刑事责任。刑事责任主体也包括行政主体和企业主体两类。两类主体有关人员的违法行为触犯刑法关于安全生产犯罪规定的，应当承担相应的刑事责任。2事故责任主体的违法行为。条例按照责任主体的不同，对其应予追究法律责任的违法行为，分别作出了界定。(1) 事故发生单位的违法行为。条例第三十六条、第三十七条、第四十条规定有六种行为之一的，对事故发生单位给予行政处罚。其中前五种行为是在事故发生后实施的违法行为；第六种行为主要是指在事故发生前，由事故发生单位及其有关人员实施的造成事故的违法行为。只要事故是因生产经营单位及其有关人员违反安全生产法律、法规的规定而发生的，均应负法律责任。附： 第五章 法律责任第三十五条 事故发生单位主要负责人有下列行为之一的，处上一年年收入 40%至 80%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）不立即组织事故抢救的；（二）迟报或者漏报事故的；（三）在事故调查处理期间擅离职守的。第三十六条 事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的，对事故发生单位处 100 万元以上 500 万元以下的罚款；对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入 60%至 100%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）谎报或者瞒报事故的；（二）伪造或者故意破坏事故现场的；（三）转移、隐匿资金、财产，或者销毁有关证据、资料的；（四）拒绝接受调查或者拒绝提供有关情况和资料的；（五）在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证的；（六）事故发生后逃匿的。第三十七条 事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处 10 万元以上 20 万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处 20 万元以上 50 万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处 50 万元以上 200 万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处 200 万元以上 500 万元以下的罚款。第三十八条 事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）发生一般事故的，处上一年年收入 30%的罚款；（二）发生较大事故的，处上一年年收入 40%的罚款；（三）发生重大事故的，处上一年年收入 60%的罚款；（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入 80%的罚款。第三十九条 有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）不立即组织事故抢救的；（二）迟报、漏报、谎报或者瞒报事故的；（三）阻碍、干涉事故调查工作的；（四）在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证的。第四十条 事故发生单位对事故发生负有责任的，由有关部门依法暂扣或者吊销其有关证照；对事故发生单位负有事故责任的有关人员，依法暂停或者撤销其与安全生产有关的执业资格、岗位证书；事故发生单位主要负责人受到刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，5 年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。为发生事故的单位提供虚假证明的中介机构，由有关部门依法暂扣或者吊销其有关证照及其相关人员的执业资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第四十一条 参与事故调查的人员在事故调查中有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）对事故调查工作不负责任，致使事故调查工作有重大疏漏的；（二）包庇、袒护负有事故责任的人员或者借机打击报复的。第四十二条 违反本条例规定，有关地方人民政府或者有关部门故意拖延或者拒绝落实经批复的对事故责任人的处理意见的，由监察机关对有关责任人员依法给予处分。第四十三条 本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定。(2)事故发生单位有关人员的违法行为。条例重点对事故发生单位主要负责人的三类十种违法行为作出了界定，第一类有第三十五条列举的三种违法行为；第二类有第三十六条列举的六种违法行为；第三类有第三十七条列举的未履行法定安全生产管理职责的违法行为。事故发生单位的直接负责的主管人员、其他直接责任人员有第三十六条列举的六种违法行为之一的，也要追究责任。(3)行政机关工作人员的违法行为。条例对有关地方人民政府、安全生产监管部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门等行政机关工作人员的三类八种违法行为也作出了界定，第一类有第三十九条列举的四种违法行为；第二类有第四十一条列举的事故调查人员的三种违法行为；第三类有第四十二条列举的故意拖延或者拒绝落实经批复的对事故责任人的处理意见的违法行为。(4)中介机构及其相关人员的违法行为。条例第四十条第二款对因中介机构及其相关人员出具虚假证明造成事故的违法行为，设定了行政处罚。3行政处罚种类、幅度的设定。条例对负有行政责任的事故责任者，设定了资格罚、财产罚和治安管理处罚三种行政处罚，旨在强化安全准入监管和加大事故违法“成本“。(1)资格罚。这是指行政机关依法停止、吊销、撤销行政责任主体从事相关活动的许可、资格