中国城镇住房保障制度研究

中国城镇住房保障制度研究篇一：我国城镇住房保障范围和保障方式研究论文我国城镇住房保障范围和保障方式研究 保障的本质含义是救助 我国可采用家庭可支配收 入的 30%作为住房可支付 性判断标准 初步估算，城镇住房保障 对象范围大约占城镇常住 家庭总数的 5%、并且每年 增加 40 万户左右 城镇住房保障方式应以 “人头补贴”为主“砖头 补贴”为辅 摘 要 ? 住房保障是保障 “人人有房住” ，而不是保障“人人有住房” 。 ? 保障住房的主要形式是廉租房，不能将“住房保障”泛化为包括中等收入群体的“住房普遍福利” ，经济适用房政策和双限商品房政策不应该作为住房保障的内容而长期存在。 ? 住房保障应面向城镇常住人口而不仅仅是户籍人口。 ? 住房可支付性体现住房支出与家庭收入之间的关系。如果一个家庭在支付持续的住房支出后，其收入仍然可以维持其基本生活水平，包括满足衣、食、行、医疗和教育需要，就可以认为该住房为可支付性住房或该家庭具有住房可支付性。 ? 根据模型计算，现阶段我国低收入家庭最大租房或买房的月支出标准为家庭可支配收入的 25%。 ? 公共住房建设标准应采用最低设计标准。 ? 以平均市场房租和平均市场房价作为住房补贴参考标准。 ? XX 年城镇户籍人口纳入住房保障体系的比例为城镇总户数的%，并且每年新增 20 万户。保障对象主要是最低收入户、低收入户、中等偏下收入户中没有房产需要租赁市场住房的家庭，以及这些家庭每年的新增家庭；“棚户区”住户和最低收入户中有房产但人均住房面积低于 10 平方米的住户。 ? 公务员住房不宜统一纳入住房保障体系。 ? 农民工家庭半数无力租赁正式市场价住房，5 年后仍在城镇租房住的农民工如果符合城镇住房保障对象条件，建议考虑进入城镇住房保障范围。XX 年这部份可以进入城镇住房保障范围的农民工数量大约占城镇人口总数的%左右，每年增加 15 万户左右。 ? XX 年“城漂”需要纳入城镇住房保障体系的人员约占城镇人口的 1%。每年需要进入城镇住房保障范围的“城漂”数量大约为 5 万户。 ? 城镇住房存量中 60 平方米以下小户型住房比例达到 40%，其中 1 居室和 2 居室比例超过 90%。 ? 城中村住房成为城市外来人口的廉租房。 ? 近年城镇住房增量中的小户型住房比例保持相对较高水平。 ? 到目前为止，我国城镇化和住房市场提供的小面积住房比例相对支付能 力不足的住房保障对象比例是足够的，我国住房保障的核心问题不是小户型住房 存量的不足，而是低收入阶层住房支付能力不足的问题。 ? 加速住房存量流转，充分利用住房过滤发挥存量住房的保障作用。 本报告打破“二元”体制下对城镇范围内住房和居民群体的分割，以全部城镇范围为研究视角，分析不同群体的住房支付能力；根据住房存量结构状况提出现阶段我国城镇住房保障方式的建议。 一、住房保障定义 本报告认为，保障的本质含义是救助。住房保障是政府对社会成员中无力参与市场竞争者、以及竞争中的失败者进行的居所救助，是社会保障体系的一个组成部分。 第一，住房保障是社会保障的一部分，保障程度与整个社会保障理念有关，以基本保障为基础的社会保障体系决定了我国的住房保障也只能是低水平的基本保障。保障的本质含义是救助，是保障 “人人有房住” ，而不是保障“人人有住房” 。 从世界各国来看，不同的社会保障理论在不同时期各领风骚、大行其道，都有其时代背景渊源。西方社会保障理论的发展在较大程度上反映了自由放任主义与国家干预主义两大经济思潮兴衰交替的关系，需要结合当时历史背景实践来验证。近三十年来，世界各国都对本国的社会保障制度进行了较大范围的改革，改革的基本方向是围绕削减社会保障内容、降低社会保障支付水平而展开的，原因在于过高的社会保障支付内容与支付水平导致了国家财政在这方面的过重负担，并已影响到国家和企业在产业领域的投资，而这被认为是 70 年代以来西方国家经济危机的一个重要原因，接受保守主义理论思潮越多的国家，它的福利制度朝着这个方向发展的变革就越大。 再 分 英国、瑞典走在前列： 配 “从摇篮到坟墓”均有保障 强德国俾斯麦政府： 的福利国家 度 疾病社会保险法贝弗利齐福利国家危机 工伤事故保险法 “报告”美欧消减福利内容 老年和残障社会保险法 英国 “济贫法” 1819 世纪世纪后期1960 年代年代后 古典经济学德国新历史学派福利凯恩斯主义新自由主义 功利主义经济学新建桥学派经济学 民主社会主义学派 图 1 “追求再分配不同强度的理论与实践”之时间分布示意图 我国的社会保障体系是以基本保障为基础的。XX 年，党的十六大报告指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。坚持社会统筹和个人账户相结合，完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度。健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。多渠道筹集和积累社会保障基金。各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平。发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。 ”中央关于社会保障体系的论述阐明了我国社会保障体系以基本保障为基础。改革开放以来，我国生产力取得了令世人瞩目的发展，温饱问题已基本解决，正在 实现全面建设小康社会的目标，但是，生产力落后状况没有根本改变，这就决定了我们不能走西方国家高福利的道路，我国的社会保障只能是低水平的基本保障。因此，中央反复强调的是基本保障或最低社会保障，这是符合我国经济社会发展实际水平的，是对我国经济社会发展状况的正确把握，使中国社会保障始终建立在现实的土地上，避免陷入西方国家高福利的泥潭。以基本保障为基础的社会保障体系决定了我国的住房保障也只能是低水平的基本保障。保障的本质含义是救助，是保障 “人人有房住” （即可以满足其享受社会基本的、最低标准的住房需求） ，而不是保障“人人有住房” （即拥有住房资产并享受资产升值效益） 。 第二，不能将“住房保障”泛化为包括中等收入群体的“住房普遍福利” ，保障住房的主要形式是廉租房，经济适用房政策和双限商品房政策是在特定阶段实行的住房政策，随着经济和社会背景的改变，这两种住房政策应该逐步淡出，而不应该作为住房保障的内容而长期存在。 经济适用房政策和双限商品房政策是在特定阶段实行的住房政策，其中，经济适用房政策是在上世纪 90 年代初期加速推进住房商品化的背景下产生的，而双限商品房则是在近年房价持续高涨形势下，部分地方政府为平抑房价上涨而采取的一种住房政策。经济适用房政策曾经对促进住房体制改革、减少住房新旧体制转轨的剧烈震荡，促进适应市场经济体制新的住房保障政策体系的形成和发展发挥了积极的作用。但早期的经济适用房建设由于在供应对象上定义范围过大，既无明确的准入标准又无明确的建设标准，致使经济适用房在 1998 年以后全面取消福利分房、推进住房分配货币化、市场化和住房价格日趋上涨的整体环境下，其提供住房保障的作用和意义逐步缩小，很多经济适用房并没有被需要得到住房保障的城镇中低收入、低收入获得，而是有相当部分是为中高收入甚至是高收入人群获得。近年来，随着经济适用房准入标准和建设标准的逐步明确，以及政府对购买者审核力度的逐步增强，高收入者购买“经济适用房”现象有所减小，矛盾有所缓和。但是，到目前为止经济适用房的对象仍过于宽泛，集资合作建房和公务员住房都在经济适用房的框架下，仍然存在“保障泛化”的倾向。市场经济的基本准则是明晰的资产权利和在此基础上的等价交换。因此，如果放开这个“包含了补贴的资产”市场，将构成对房地产市场的破坏，而且， “含补贴的东西将永远供不应求” 。 根据我国以基本保障和最低生活保障为基础的社会保障制度建设原则，我们认为保障住房的主要形式应是廉租房，不主张再继续推进“经济适用房”和“两限房”的建设。廉租房的要素包括住房面积和住房质量，在对城市公共服务和就业机会具有基本可达性的地方为低收入者提供居住机会，提高其健康水平、技能水平和融入社会经济生活的能力，帮助其最终摆脱贫困。 第三，住房保障应面向城镇常住人口而不仅仅是户籍人口。人力资本是城市经济发展的重要资源，为城市经济增长做出贡献的是城镇常住人口而不仅仅是户籍人口，住房保障是实现人力资本提升的必要条件，有利于城市产业结构的升级和城市社会经济的可持续发展。 由于“二元”制度的存在，目前住在城镇范围内的居民并不都是当地城市户籍人口，城镇范围内的土地不完全是国有土地，城镇范围内的住房也不全是国有土地上的住房，农村人口、集体土地、集体土地上的住房与城市户籍人口、国有土地、国有土地上的住房同时存在于城镇范围，这决定了我国城镇住房保障制度绝不能够仅仅面对城市户籍人口和他们所住的房屋。 改革开放 20 余年，我国经历了快速城镇化过程，城镇化水平从 1978 年的%提高到 XX 年末的%，城区范围迅速向郊区蔓延，全国地级城市建成区面积由 XX 年的 22439 平方公里增加至 XX 年的 33660 平方公里。在城市建成区的飞速扩展中，农地被迅速征用进行建设，而拆迁安置相对麻烦的村落则被保留下来，形成了 城镇建成区范围内大大小小的城中村。也就是说，城镇范围内的全部住房分为两种性质：一是建在国有土地上的城镇住房；二是建在集体土地上的城中村住房。这两种性质的住房都是城镇常住人口的住房供给源。利用国家统计局调查数据进行分析，可以得出城中村住房是城市常住人口重要的住房供给源：全国城市范围内，城中村住房面积占全部城市住房面积的 33%，城中村住房间数占全部城市住房间数的%；城中村住房解决了%城市常住人口的住房问题（见图 2） 。 图 2 城中村住房是城市常住人口重要的住房供给源 除城中村外，还有部分“农转非”住房在城镇化过程中进入城镇。 “农转非”住房同城中村住房相比，已经完全转变为城镇住房，改为国有土地上的房屋产权，进入城镇住房统计系统。城中村住房和“农转非”住房是我国城镇范围内住房增量的重要贡献者。根据 XX 年人口普查数据和 XX 年 1%人口调查数据估计，XX-XX 年，我国城镇范围内的住房存量由亿平方米增加到 156 亿平方米，住房增量为亿平方米 1。其中，城镇住房建设竣工量为 30 亿平方米，城镇住房拆迁量约为亿平方米，进入城镇范围的“城中村”住房约为 28 亿平方米， “农转非”住房约为 12 亿平方米。这一时期，城镇住宅建设对城镇范围内住房增量的贡献为38%，城中村住宅对城镇范围内住房增量的贡献为%， “农转非”住宅对城镇范围内住房增量的贡献为%（见图 3） 。 1 此处城镇范围内的住房存量大于建设部统计的城镇住房存量。原因是人口统计中的城镇范围大于建设部住房统计的城镇口径。 篇二：论我国住房保障制度存在的问题及对策 论我国住房保障制度存在的问题及对策 摘要 住房是人类赖以生存发展的基本生活需要，与人们的日常生活休戚相关。目前中国在住房保障制度运行过程中，尚面临着诸多问题，这些问题的存在迫切要求我们进一步完善现行的住房保障制度，最终形成公平合理的住房保障体系。本文从研究住房保障制度存在的一些问题出发，提出完善住房保障体系的法律法，加强管理，建立和完善保障性住房的相应对策，希望通过这些措施让其真正发挥对中低收入家庭的住房保障作用。 关键词;住房保障制度;经济适用房制度; 廉租房制度;住房公积金制度;中低收入居民 目录 一、 引言 二、 我国住房制度的发展及现状 三、 我国住房保障制度存在的问题 （一）经济适用房制度存在的问题 1、购买对象界定不准，涵盖面过广 2、投资比重下降，供求矛盾尖锐化 3、缺乏有效的退出机制 4、政策不够清晰，执行过程中屡被异化, 容易产生新的分配不公和腐败 （二）廉租住房制度存在的问题 1、廉租房的对象不够广泛 2、部分城市尚未建立稳定、规范的资金渠道，使得廉租住房的资金问题得不到解决 3、围绕廉租房的住房保障制度建设滞后，面向低收入家庭的房源仍然不足 （三）住房公积金制度存在的问题 1、覆盖面不广，融资渠道狭窄 2、分配和使用不合理 3、住房公积金监督机制缺乏，处罚力度不够 四、我国住房保障制度的对策 (一) 尽快完善住房保障方面的法律法规，明确购买对象及覆盖范围 （二）建立多层次的住房保障体系 （三）发展和完善住房保障供应体系，要处理好“公平”的关系 （四）明确和规范地方政府实施住房保障的职责 （五）建立有效的住房保障金融支持政策 （六）建立健全的监督反馈政策,严格管理机构机制 五、结语 参考文献 致谢 一、 引言 住房问题与国家利益、社会公共利益和人民的切身利益息息相关。近几年来，随着我国城镇化进程的快速推进，城镇人口不断增长以及不同群体间收入差距的持续拉大和房价的日益高涨，各大城市的住房形势也日趋严峻，住房问题已成为社会关注的焦点。由于住房问题的解决与否涉及到城市发展、民生与社会稳定等不同层面的内容，由此决定了住房政策的复杂性。如何进一步完善住房保障体系，切实解决城镇居民住房问题，成为保障和改善民生的一项重要内容。 二、 我国住房制度的发展及现状 中国住房保障制度的发展是伴随着中国住房制度改革的不断发展而完善的，其演变基本遵循着从全面福利迅速转型为市场主导，再到当前的民生主导的路径。我国自从1998 年停止了住房的实物分配，住房分配体制发生了根本性的转变，由过去社会福利分房转变为由市场决定的货币购房。同时由于我国城市化进程加速，土地价格和住房价格迅速上涨，使得部分居民的住房支付能力不足，这就要求有一种制度即住房保障制度来保障这一部分人的住房，体现社会的公平性原则。 目前, 城市住房保障制度主要由经济适用房制度、廉租住房制度和住房公积金制度三部分构成, 三种制度针对不同的保障对象, 实行不同的保障标准, 以实现公民的住房保障权。然而事实证明，保障体系并没有达到理想的效果。 三、 我国住房保障制度存在的问题 (一)经济适用房制度存在的问题 1、购买对象界定不准，涵盖面过广 购买对象的界定不明是目前经济适用房政策中最大问题与障碍，它使经济适用房的经济性不能真正发挥。根据国务院关于深化城镇住房制度改革的决定和经济适用住房建设管理办法的规定，经济适用房的供应对象为中低收入家 庭。而目前，就整个社会来说，我国还没有一个权威部门来判定家庭的收入标准，也没有完善的个人收入金融管理机制，个人经济收入的多少很难确定，高、中、低收入的标准也很难统一，在执行中就留下了明显的政策漏洞: 无法限制高收入者购买这类住房。经济适用房政策的适用面较为宽泛，基本涵盖了居住困难户、中低收入的公务员、企业职工、教师、退伍军人、合作建房者、拆迁安置户等。而在其他国家以日本的住房金融共库制度为例，公库的贷款对象主要包括以下四类：一是建造或购置私有住宅的个人，二是建造租赁用住宅的个人（或法人）以及地方住宅供给公社，三是建造出售用住宅的地方住宅供给公社或民间开发商，四是从事旧城改造的企业等。虽然该制度与我国的经济适用房制度在执行方式中有所区别，但其对享受对象的准确界定是者值得我们借鉴的。2、投资比重下降，供求矛盾尖锐化 我国中低收入人数多, 收入差距大, 各地政府每年提供的经济适用房远远不能满足中低收入者的需求, 使许多地方出现抢购经济适用房或排队买房现象; 另外有一些地方政府考虑土地收益和经济利益, 发展经济适用房积极性不高。每年新建住房中, 经济适用房所占的比例较小。政府对经济适用房的有限供应赶不上目标供应对象的无限需求。 3、缺乏有效的退出机制 有些保障房制度的目标群体在申报时属于保障房供给的目标群体后, 但是几年后由于政府和自身的共同努力使其脱离了低保线。但其仍享有保障房, 而那些收人没有到达低保线的群众却没有保障房。这样就导致了资源的浪费, 保障房制度没有完全发挥其应有的作用。 4、政策不够清晰，执行过程中屡被异化, 容易产生新的分配不公和腐败 经济适用房和商品房的本质区别没有界定清晰，在房屋的交易市场上没有任何约束，这样便为投资经济适用房提供了缝隙，造成房产市场的混乱。近年来，伴随全国房价普遍上涨，商品房市场如日中天，价格一再飙升，经济适用房通过 二手房买卖，价格也有高幅上涨，这样保障性住房反而成为投资的工具，使得一些中高收入阶层起了投机的念头，想方设法得到保障房，从而获得投机收益。这就影响了住房困难的中低收入家庭享受住房保障制度的优惠, 引起社会对经济适用房制度存废的疑义。（二）廉租住房制度存在的问题 1、廉租房的对象不够广泛 城镇最低收入家庭廉租住房管理办法规定，廉租房制度的保障对象是住房困难的低收入家庭，保障对象的具体条件和保障标准则由市、县人民政府房地产行政主管部门会同财政、民政、国土资源、税务等有关部门一起制定。根据各地的规定和做法，廉租房的分配对象主要是具有城市户口且收入低的困难户家庭，随着社会的转型，城市打工者、进城民工、城乡结合部的农民等大量的流动人口则排除在此保障范围，廉租住房制度覆盖面有待进一步扩大。 2、部分城市尚未建立稳定、规范的资金渠道，使得廉租住房的资金问题得不到解决 除去近几年国家在保障性住房方面的扶持资金以外，目前只有少数城市建立了制度性的财政资金供应计划，而多数城市依靠住房公积金的增值收益、土地出让净收益按照不低于 10%的比例安排用于廉租住房保障的资金作为廉租住房资金来源的主渠道。这部分资金比较灵活，但后续资金没有保证，许多城市推行不了租金补贴保障方式，只能是筹措一次资金，建设或购买一批廉租住房，资金供应没有长效保障机制。 3、围绕廉租房的住房保障制度建设滞后，面向低收入家庭的房源仍然不足 随着国家对保障性住房资金扶持力度的加大，各地廉租住房建设面积稳步增大，提供了一批可供低收入家庭使用的房源，但随着城市旧城改造的推进，市场中可供租赁的小户型、低价位房源又日趋减少，所以仍有一部分廉租住房保障家 篇三：我国住房保障制度的问题和对策我国住房保障制度的问题和对策 自从 1998 年实现城镇住房制度改革以来至今，我国基本上已经建立起住房公积金、经济适用房、廉租房组成的住房保障体系，为解决广大群众的住房问题，特别是低收入人群的住房问题发挥了重要作用。但是，由于我国住房保障制度启动较晚，在执行过程中存在一些问题，需要进一步解决和完善。 1. 对保障性住房的供应对象规定不合理，实际的供应对象存在偏差 首先，很多地区的保障性住房对供应对象都要求具有本地的非农户籍。但随着我国经济的快速发展，城市化水平不断地推进，城市中的流动人口也越来越多，比起具有当地城镇户口的职工，他们的收入普遍更低，居住条件更差，更应享受住房保障。但现行住房保障制度却将他们排斥在外，每年春节中国特有的返乡大潮在某种程度上对现行住房制度的一种反映。 其次，现行的住房保障制度未能覆盖部分中低收入者，供应对象存在政策空白区，形成夹心阶层。这些阶层主要是指其收入水平和住房标准超过了保障性住房的范围，而又没有能力购买商品房的人群。这部分人主要包括新就业人员、外来务工人员、以及不够廉租房申请条件又无力购买经济适用房的家庭等。 此外，经济适用房的供应对象发生偏差。经济适用房的供应对象应该是城市低收入家庭，但由于我国目前对居民的收入没有确切的统计资料，加上相关的法律以及监督机制不完整，以及相应的腐败问题，导致部分高收入者和投机者进入经济适用房市场，经济适用房供应对象发生严重偏差。因此，常常会有开着高档汽车前去购买经济适用房的现象发生。 2. 保障性住房的集中建设导致城市居住空间分异程度的加剧。 保障性住房在建设过程中往往采取集中建设，这将造成城市居住空间的贫富隔离，会导致不同阶层间的对立与冲突更加显现，造成同一地区社会认同、社会参与、社会整合的困难，加剧低收入阶层的弱势地位。 3. 廉租房制度建设缓慢，覆盖范围小 在廉租房的供应方面，政府对兴建廉租住房的投入过小，房地产开发公司不愿意承建廉租房，这导致了廉租房的建设过为缓慢，远不能覆盖到所需要的人群。全国土地出让收支基本情况显示，XX 年全国用于廉租住房支出仅为 亿元，仅占当年土地出让支出总额的%。土地出让净收益资金低于廉租住房保障资金管理办法中规定的 10%的比例。4. 保障房的监管和退出机制不够健全 我国大部分城市尚未建立起保障房的科学监管与退出机制，一些城市的低收入群体虽然已经摆脱了贫困，但依然占有廉租房的情况屡见不鲜。其后果，一方面影响了保障性住房的有效流动，限制了这一稀缺资源效益最大化的配置；另一方面造成了保障性住房资源未能真正供给于最需要的低收入家庭，违背了社会公平原则。 5. 保障性住房产品的内部相互割裂 在不同的阶段，根据不同的工作重点，我国推出了经济适用房、廉租房、限价房、公共租赁住房等一批住房保障政策和相关产品。然而，这些保障政策规定和产品处于内部相互割裂的状态，互不隶属。比如租售安排上，经济适用房只售不租，廉租房以租为主。在腾退方式上，经济适用房五年之后还可以售卖，这意味着经济适用房对应保障对象相对于廉租房、公租房保障对象的收益会大很多。 住房保障制度建设的几点建议： 1. 扩大并明确城镇保障性住房的供应对象。 首先，保障性住房不能只限制在当地的城镇户口，而应当包括那些无本地户口的常住居民，协调好外地农村户籍人口在原籍的宅基地的转换机制。其次，住房保障制度还应充分考虑到夹心阶级，将政策的范围扩大到那些既不够保障