住房制度市场化

住房制度市场化篇一：中国住房制度改革的历程中国住房制度改革的历程 1958 到 1978 年前的租房制度 新中国成立之初，我国实施“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。城镇居民的住房主要由所在单位解决，各级政府和单位统一按照国家的基本建设投资计划进行住房建设，住房建设资金的来源 90主要靠政府拨款，少量靠单位自筹。住房建好后，单位以低租金分配给职工居住，住房成为一种福利。应该说，这种制度模式在当时较低水平的消费层次上，较好地满足了职工的基本住房需求。实行住房分配与工资制度挂钩。国家在职工的工资中扣除一部分用于住宅建设，住宅建成后，国家授权工作单位将住宅作为福利和实物工资分给职工。 1958 年到 1977 年的 20 年里，我国一直实行这一住房制度，但是在这段时间里，我国政府坚持以发展生产为先，住房基本建设投资规模逐年削减，因此，住房供给不足也不断显现成为严重的社会问题。 1978 年1993 年住房实物分配制度改革阶段 由于福利分房制度逐渐暴露出的问题以及住房供给不足矛盾的突出，促使我国政府必须寻求解决途径。1978 年9 月，城市住宅建设会议在京召开，会议传达了复出一年多的邓小平的一次谈话。邓小平说， “解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把私人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。” 1978 年1993 年的 15 年是我国福利分房制度改革不断探索和发展的阶段，具体可以分为两个阶段： 第一阶段是福利分房制度改革探索阶段（19781985 年） 。在这一阶段里，我国政府进行了公房出售和补贴出售住房试点，为住房制度改革进行了多种形式的尝试和创新，积累有益的经验。1980 年邓小平再一次说，“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖，不但新房可以出售，老房子也可以出售，可以一次付款，也可以分期付款，10 年、15 年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整，要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算，对低工资的职工要给予补贴。 ”1980 年 6 月中共中央、国务院在批转全国基本建设工作会议汇报提纲中正式提出实行住房商品化政策。国家规定， “准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅” 。 截至 1985 年底，全国共有 160 个城市和 300 个县镇实行了补贴售房，共出售住房 1093 万平方米。在出售公房的同时，有的地方还实行了住房租金的改革，进行了一些有益的尝试。主要做法有“按成本计租，定额补贴” ， “超标加租” ，对青年公寓实行“新房新租” 。 第二阶段是福利分房制度改革深化阶段（1986 年1993 年） 。在之前试点的基础上，1986 年以后，城镇住房制度改革取得了重大突破，掀起了第一轮房改热潮。 1986 年 2 月，成立了“国务院住房制度改革领导小组” ，下设办公室，负责领导和协调全国的房改工作。1988年 1 月国务院召开了“第一次全国住房制度改革工作会议” ，同年 2 月国务院批准印发了国务院住房制度改革领导小组关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案 ，标志着住房制度改革进入了整体方案设计和全面试点阶段。1991 年 6 月，国务院发出了关于积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知 ，提出分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、集资合作建房、出售公房等多种形式推进房改的思路。同年 10 月召开了全国第二次房改工作会议，确定了租、售、建并举，以提租为重点， “多提少补”或“小步提租不补贴”的租金改革原则；基本思路是通过提高租金，促进售房，回收资金，促进建房，形成住宅建设、流通的良性循环。1993 年 11 月，国务院房改领导小组在北京召开了第三次房改工作会议，改变了第二次房改会议确定的思路，代之以“以出售公房为重点，售、租、建并举”的新方案。 1994 年-1998 年住房实物分配向住房市场化改革的过渡阶段 1994 年 7 月 18 日国务院下发了关于深化城镇住房制度改革的决定 ，确定房改的根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。总结为“三改四建” 。 1998 年7 月 3 日发布国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 （国发199823 号） 。 1998 年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化； 建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系； 发展住房金融，培育和规范住房交易市场。 强调经济适用房占主体地位，还规定“利润控制在以下” 目标是左右的居民购买经济适用房 1999 年-XX 年住房市场化全面推行阶段 自从199823 号文后，我国房地产业发展迅速，根据国研中心的统计数据，1998 年至 XX 年我国的房地产投资完成额持续了 7 年的两位数的快速增长，7 年的同比增长率分别为 14%、14%、21%、27%、23%、30%和 30%。 XX 年 8 月国发XX18 号文 将国发199823 号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房” ，要“增加普通商品住房供应。?采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例。?努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。 ”同时将经济适用房的性质重新定位为“是具有保障性质的政策性商品住房” 。18 号文的出台将大多数家庭的住房推向了市场，实现了我国住房市场化的根本转变。 XX 年至今房地产调控阶段 国发XX18 号文实施以后，我国房地产业高速发展，但与此同时由于房价的过快上涨，也引发了一系列社会问题，百姓住房难问题越来越突出，我国政府开始加强宏观调控。 XX 年 3 月 26 日，为了对房价上涨过快的问题“加以全局性控制” ，国务院办公厅发出关于切实稳定住房价格的通知 ，就稳定房价提出八条意见（“国八条” ） ；4 月 27日，温家宝总理又召开国务院常务会议，研究进一步加强房地产市场宏观调控问题，并提出八项 措施引导和调控房地产市场（即“新国八条” ） ；5 月11 日，七部委又出台关于做好稳定住房价格工作的意见（稳定房价的八条措施） ；5 月 31 日，三部委出台关于加强房地产税收管理的通知 ，限制期房转卖；10 月 18 日，国家税务总局下发关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知 ，强调要对 20个人所得税进行一体化征收。XX 年 5 月，国务院又出台了稳定房价，整顿房地产市场秩序的六项措施（即“国六条” ） 。随后，我国不断出台各种调控措施，进一步紧缩“银根” 、 “地根” ，但是房地产调控至今，稳定房价的目标尚未达到，以北京、上海、深圳等城市为代表，全国房价总体继续上涨。今年 8 月 7 日国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见 （24 号文）的出台引起了社会各界的广泛关注。24 号文要求进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，逐步改善其他住房困难群体的居住条件，完善配套政策和工作机制。24 号文首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能。业界普遍认为 24 号文标志着政府住宅调控思路的转变，其关键是要建立多层次住房保障体系建设，加快住房分类供应体制的实施。 篇二：城镇住房改革的市场化与政府主导分析 5城镇住房制度改革的市场化与政府主导分析 周仁准 【摘 要】城市住房市场化存在失灵的内在缺陷，其形成原因包含城镇住房公共产品属性产生的引致投资效应、房地产市场的信息不对称、市场经济的逐利本性和我国现有税收制度设计的内在缺陷。重新界定政府在住房保障制度的主导性作用是基于社会公平的考量，也是基于政府执政合法性的思考。优化我国现有城镇住房保障体制建设关键在于坚持政府宏观调控下的城镇住房的市场化方向，加强房地产市场监管和调控，推进城镇住房的法制化进程和制定差别化的城镇住房税收政策等。 【关键词】住房保障制度、市场化、政府主导 自 1998 年以来，我国的房地产市场化改革在取得骄人成绩的同时，也给我国的国民经济的可持续性发展带来诸多困局。重新反思和检讨我国城镇住房保障制度的发展路径选择，对于有效激发市场在房地产市场的资源配置作用，对于正确界定政府在住宅保障建设中的地位与作用具有重要理论意义与现实意义。 1 住房改革市场化失灵原因分析 我国住房的市场化改革在大力调动市场积极性以改善人们住房条件和拉抬国民经济增长的同时，也存在着买租寻租、泡沫经济与市场失灵等不可回避问题。当前，快速攀升的房价在不断制造经济泡沫的同时，也粉碎了住房改革市场化万能的神话。住房改革市场化的局限性不断凸现，其关键就在于住房改革市场化的“失灵” 。住房改革过度依赖市场而导致市场失灵的原因主要有以下三个方面： 城镇住房公共产品属性产生的引致投资效应 在我国当前现有的城乡二元经济格局中，城镇的建设占据了政府财政支出主要份额。每一块商业土地的住房开发都将引致政府相应的道路建设、基础性教育、医疗卫生、水电通信、社会保障与社会治安等投入，引致相应商业投资效应。谁购买了商业住房就享有由政府提供的上述相应公共服务，反之，则不具有享受上述政府提供的公共服务的资格，即使为这个城市建设发展付出汗水的农民工也不例外。由此可见，在城乡二元经济依然并存的当下，城镇商业住房绝非仅仅是一套住宅那么简单，它还具有社会公共产品的属性。商业住宅的公共产品属性必然会吸引人们对相应住房的投资，甚至投机行为，其中既有本人为理财而实施的投资或投机行为，也有父母为子女今后的求学、就业和结婚而提前进行的买房行为，上述行为推动和诱发了城市商品房的价格上涨，最终导致住宅紧张与市场配置失灵。 周仁准：男，安徽肥东人，1970 年 8 月，河海大学马克思主义学院博士，安徽工业大学副教授，主要从事宏观经济发展与政策研究。 房地产市场的信息不对称信息对称是开展市场公平买卖的基础。为有效消解房地产业的价格泡沫，促进我国房地产业健康有序发展，我国的舆论界曾数次发问，要求房地产商公布其经营成本，但房地产商都以保护“商业秘密”加以拒绝。其实，房地产商不愿公布其经营成本，原因主要包括两点：其一，其经营成本中可能包含诸如房地产地皮及其运行中权钱交易的“买租”等不规范支出，开发商肯定不会公布这部分成本支出；其二，掌控房地产买卖中的信息优势是获得商品房买卖中定价权的重要策略，也是房地产商据以获得暴利的基础。此外，房地产商还采取了一系列诸如捂盘惜售、发布虚假信息和营造“房价必涨”舆论等误导消费者等信息，以借机炒作谋求暴利。 市场经济的逐利本性 市场经济的本质不仅在于通过市场来优化资源配置，还具有单纯追求经济利润的价值取向。通过市场化手段来实现住房体制改革的本意是避免行政手段调配住宅不规范性，实现住宅资源配置的有效合理。但现实情况却是：基于“寻租”与“求租”的严峻现实，商业住宅的配置无法完全避免因权力介入的不规范性，追逐利润的房地产市场化改革扩大了社会不同阶层之间的差别鸿沟，社会底层民众往往因高启房价而望房兴叹，无法实现自己住房梦，他们对现有社会政策的不满也因此激增，这与和谐社会改革诉求相去甚远，也为持续快速发展的国民经济埋下隐患。 税收制度设计的内在缺陷 我国面前涉及房地产的税种多达十三种，其中以房地产为直接征税对象的税种有：城市房地产税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税六种，以房地产为间接征税对象的税种有：营业税、企业所得税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、教育费附加和印花税七个，内容涉及土地使用权的取得和房地产的开发、经营、流转和保有等环节。由于历史原因，我国现有房地产税种主要课征于房地产流转环节，重流转环节和轻保有环节。这种税制安排在调控房地产市场的同时，容易被房地产商将税负转嫁给购房者，也为投机者在房地产保有环节的投机留有了操作空间。 2 新中国建立之后，在高度计划的经济体制下，我国城镇居民的住房解决主要采取实物分配的制度。1998 年 7 月，国务院发出关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知明确规定“停止住房实物分配”和城市住房市场化改革。自此，市场化改革成为我国城镇居民住房问题解决的基本方向。但是，十几年的城镇住宅市场化改革的经验表明，纯粹依赖市场化的方法无法有效解决我国城市化进程中的住宅问题，在将城镇住房市场化改革作为基本方向的同时，也应理性分析其内在可供选择的其他政策路径。 有形之手与无形之手并用，推进房地产市场的健康发展 在发挥市场对城镇房地产市场资源有效配置的基础上，政府应制定出台相应配套的宏观调控措施。市场对社会资源的微观配置注重的是经济效益，由此决定了市场在调动不同的社会主体开展生产与交易积极性的基础上，虽然有助于（在完全市场背景下）社会资源的充分有效利用，但市场经济也是竞争的经济，残酷的市场竞争容易扩大社会的贫富差距，使贫者愈贫、富者愈富，不利于社会的长久稳定，无助于保持和增加社会消费市场的购买力。市场经济从来不是万能的，对于涉及国计民生的议题（尤其是当前的城镇住房建设保障问题） ，政府必须始终站在战略发展的高度审视我国的房地产改革的有序推进，政府宏观调控强有力的有形之手与市场经济的无形之手应协调并用。政府应灵活应用财政政策与货币政策等加强对房产市场的调控，清除房地产市场监管制度制定与执行的盲区，确保我国房地产市场的长期健康有序发展。加强政府在城镇住房保障建设的主导作用有利于维护社会公平正义，增强政府执政合法性。加快推进政府主导的城镇住房保障制度建设是关系千家万户福祉的民生工程，也是社会主义制度的内在要求。我国住房制度改革的历程表明，单一依赖政府计划或单位集体来实现“住有所居”的设想，其历史教训记忆犹新，同样，过度依赖市场解决住房的构想也是天真的，其弊端已显而易见。如果将上述两种协调并用，则在充分调动微观主体积极性、主动性与创造性的同时，还可以充分体现政府是全体民众（尤其是社会弱势群体）福祉的创造者、捍卫者与维护者，增强政府执政的合法性。伴随着市场经济的快速孕育发展，我国的国民经济在获得飞速增长的同时，社会阶层分化也不断加剧， “城乡之间的收入差距则呈现逐渐拉大的趋势，全国基尼系数连续三年闯过警戒线”，直逼的基尼系数在考验着国民的心理承受底线，在威胁着社会的稳定，也在向政府提出关注社会弱势群体的警讯。加快推进政府主导的住房保障制度建设，切实关照农民工等城市弱势群体的民生，因为“他们是上学难、看病难、住房难等民生困难的主要承受者，因而有较强的挫折感、不公平感，甚至相对剥夺感”。凸出政府在城镇住房保障建设中的主动性，维护和谐稳定的社会局面，既是政府执政合理性的现实需要，也是政府执政合法性的内在需要。 加快住房保障制度建设与完善的制度化建构与经验积累。我国的改革开放自始至终就是渐进摸索式的发展战略， “摸着石头过河”成为我国特点的生动写照。我国的房地产业的改革也不例外。同时也应看到，我国的房地产业政策随着房地产业的震荡发展而摇摆不定，时而治理整顿，时而鼓励加温，其间积累了丰富的社会治理经验。例如：XX 年提出了“促进房地产业健康发展的六项措施” （又称“国六条” ） ，其政策内容涉及住房供应结构、税收、信贷、土地、廉租房和经济适用房建设等方面；XX 年出台了关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通 知 ，开始对土地增值税按四级超率累进税率进行改革；XX 年国务院提出了“出台扩大内需十项措施”的“国十条” ；XX 年国务院为决遏制部分城市房价过快上涨又出台了“新国十条” 。XX 年新年刚过，以征收房产税为代表的进一步调控房地产的重拳再次出击，上海和重庆作为部分个人住房征收房产税的改革试点率先。上述政策的制定与执行在有效调控房地产股市场的同时，也为我国今后房地产市场的规范化治理积累了经验。基于上述原因，我国当前的城市居民住房保障建设除了市场化操作之外，还包括廉租房、经济适用房、限价房和公共租赁住房等一系列制度设计，并已取得了可喜成绩。其中，廉租房是我国当前住房保障的一项重要制度安排，它采用政府租金补贴或实物配租的方式以解决城镇居民中的低收入群体的住房困难，是我国住房保 障体系的一个重要组成部分。我国的廉租房制度开始于 1998 年的国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知 。廉租房制度的制定执行在部分缓解了我国城市低收入群体的住房难问题的同时，也存在诸多问题，例如，地方政府执行的积极性不够，建设部 XX 年 4 月公布的廉租房政策执行情况显示：在全国 291 个地级以上城市中仍有 70 个城市没有实施廉租住房制度；廉租房建设的资金来源缺乏保障；廉租房金融缺失和廉租对象甄别困难等。经济适用房是为解决我国城市中低收入家庭住房难而制定执行的一种住房制度。我国经济适用房具有经济性和实用性、确定性、保障型和准商品性等鲜明特点。限价房政策出台于 XX 年，其原意为是“限套型”和“限房价” ，即为限制商品房房价过高而设计的。公共租赁住房政府主导的用于解决面向中低收入家庭、新就业职工以及部分外来务工人员的住房困难而出台的一种制度安排。 3 房地产业的健康有序发展不仅事关千家万户的“安居乐业” ，更事关我国国民经济的可持续发展。对此，必须清晰准确界定政府在城镇住房保障体制中的主导地位，坚持城镇住房市场化发展导向的同时，还应加强政府的宏观调控政策的制定与有效 落实执行，坚持经济效率与社会公平的有机结合。当前，应着力加强如下系列工作： 坚持政府宏观调控下的城镇住房的市场化方向 自我国城镇住房制度改革以来，已经先后经历了四种模式：计划经济模式（1978 年以前） 、 “计划主导+市场补充”模式（1981-1998 年） 、市场化模式（1998-XX 年）与“计划补充+市场主导”模式（自 XX 年至今） 。城镇住房政策改革以来的三十多年的实践表明，坚持市场化改革的主方向有助于充分调动了社会资本市场、劳动力市场等不同主体的积极性与主动性，坚持效率优先的住房市场化改革有助于不断优化社会资源的有效配置。 “计划补充+市场主导”模式应成为我国城镇住房制度改革的基本范式，即坚持政府宏观调控下的城镇住房的市场化改革方向。在坚持“计划补充+市场主导”范式中，应坚持住房产权的私有化、住房保障的层次化与住房分配的货币化改革方向，通过不断优化住房供给方式，最终达到改进人们的安居条件的 目的。坚持政府宏观调控下的城镇住房的市场化方向应努力实现制度创新。我国现有的住房改革还主要集中和局限于城市，广大的农村乡镇尚处于待开发状态。从单一的城市住房市场建设拓展到广大的乡镇区域应成为我国今后住房改革市场化的重要方向。推动我国广大乡镇地域的住宅市场化建设必须在尊重和吸引投资主体合法权益的前提下，开展制度创新，不断探索以吸引投资为重点、以土地利用优化与住宅市场化为基础的发展新局面。 加强房地产市场监管和调控，实现我国城镇住房制度改革的可持续发展 在城镇房地产管理制度尚不完善时，住房市场化改革在激励社会资源积极参与城镇住房建设的同时，也在不断推城镇住房价格的节节攀升，高快速攀升的房价成为我国城镇住房制度改革以来的一个显著表征。城镇住房政策涉及到千家万户的安居乐业，在贫富差距扩大与社会分层不断加大的改革背景下，完全市场化的城镇住房制度显然无法满足具有差异性的社会各阶层需求，尤其是无法满足收入较低的社会阶层的住房需求。相对于增长较慢的居民收入而言，高启的房价超出城镇居民现有收入所提供的购买能力，部分激化了人们对贫富差距日趋扩大社会现状的不满。因此，有效实施对我国房地产市场监管和调控，确保房价运行在合理区间，是我国当前房改的首要问题。加强政府对房地产市场的监管和调控，实现我国城镇住房制度改革的可持续发展，需要从以下五个方面着手：其一，建立和完善房地产市场的动态监管机制，制定科学合理的城镇住房评价方法，开展房地产市场发展的动态跟踪与监测分析，为房地产市场调控提供科学的理论依据与政策建议；其二，继续加强对城镇住房市场化的监督与调控，为房价平稳回落到理性价位创造空间；其三，调整现有房产税收政策，抑制房地产市场投机行为；其四，加大现有乡镇住房市场化建设的政策引导，有效消解城镇住房的过度需求；其五，增加城镇住房的有效供给，在发挥市场对城镇住房有效供给的同时，积极开展政府主导的城镇住房保障制度建设，增加政策性城镇住房供应，切实满足城镇居民的住房有效需要。 推进城镇住房的立法建设 市场经济也是法制经济，在顺利推进我国城镇住房制度改革发展的过程中，应坚持依法推进，所有的改革措施都应该被纳入到法治的范围内。加快推进我国城镇住房的法制建设是顺利推进我国城镇住房健康有序发展的基础。我国现有的关于城镇住房方面的法律规范，除了中华人民共和国个人所得税法与中华人民共和国企业所得税法两部法律是由全国人大颁布之外，其他相关法律法规规定基本上都属于