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依法治国之我见 【内容摘要】依法治国、建立法治社会是党和国家的大政 方针。法治是保持社会稳定和长治久安的基础，也是维系 社会进步、保障人民福祉、促进经济繁荣的关键所在。依 法治国的关键是依法行政和公正司法。本文试就如何依法 行政和公正司法进行探讨。 【关键词】职务犯罪对策 依法治国与法治的概念在内涵上是相同的，因为法治 本身表达了一种治国方略或社会调控方式。法治是保持社 会稳定和长治久安的基础，也是维系社会进步、保障人民 福祉、促进经济繁荣的关键所在。随着我国社会主义市场 经济的发展，关于法治应成为我国社会所追求的目标的观 点，已成为有识之士的共识，下面仅就立法、执法和司法 中的问题谈几点看法。 一、依法治国的关键在于依法行政 依法治国必须要切实贯彻依法行政。法治的本来含义 是指“法的统治”，即法居于国家与社会的统治地位，而 不只是国家用法来治，在真正的法治社会，国家机构本身 也受法的统治，即受法的制约和监督，只有在政府的行政 权力受到法的严格制约的情况下，才意味着法治的真正建 立和完善。在实践中通常流行的所谓“权大于法”，很大 程度上就是指行政权力大于法律、行政权力不受法律的制 约，这显然是与法治的原则背道而驰的。行政机关是国家 机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切， 因而也是权力最大、机构最多、人数最众的一个部门。行 政机关在社会生活中的极端重要性，决定了依法治国的关 键在于依法行政。 为实行依法行政，我国已先后制订了行政诉讼法、 行政复议条例、国家公务员暂行条例、国家赔 偿法等法律、法规，并已在实施中产生了明显的效果。 尤其是在行政诉讼法颁行以后，法院已可以对行政机 关的具体行政行为实行司法审查，这对保障行政机关依法 行政是十分必要的。但在实践中，行政机关的活动离依法 行政的要求还有很大的差距。行政“执法活动中乱立章法、 以言代法、以权压法、干扰执法、越权执法、滥施处罚、 以罚代法、以罚代刑、徇私枉法、贪赃枉法、不履行法定 职责等执法违法的现象仍然存在，有些现象表现得还相当 突出。”对此，笔者认为当前应急需解决如下问题： 1.健全对行政规章的审查制度。实行正常的行政管理， 需要行政机关制订必要的法规、规章和其他规范性文件， 行政立法是我国立法的重要组成部分，它们对有效地调整 社会和经济管理关系，发挥了重要作用。然而，应当看到 许多政府部门制订的规章因受到部门利益的主导，注重的 是“设立机构、行使权力、收取费用、罚款没收”，在制 订时缺乏合理的科学的论证。一些规章与法律的规定并不 完全符合。某些规章甚至为乱收费、乱罚款提供了根据。 从实践来看，建立和完善各类规章的审查制度对保证依法 行政十分必要。 2.尽快制订行政程序法，确保行政机关实施的行政行 为在程序上合法。程序是法律的生命，行政程序的法律化 是现代法治国家重要的法律原则。依法行政，不仅仅是要 求行政机关所实施的行政行为在内容上合法，而且应包括 行政机关行使行政权的行为在程序上也应合法。行政机关 在从事行政立法、行政许可、行政惩戒、行政处罚、行政 调处、行政征收、行政强制和行政救济等行为时，都必须 符合法定的程序，当前，为制止行政机关“乱收费”现象， 应当对任何一项收费办法的出台规定一套严格的程序，并 对行政机关收费的权限范围、收费标准、收费的支出，违 反收费程序的责任、对受损害的公民和法人的补救等，都 需要作出明确的规定。 3.加强对行政执法的监督，行政执法效率的高低，执 法人员的廉洁公正，是广大公民极为关心且与其利益极为 密切的问题。但行政执法效果与广大人民群众的期望仍有 明显差距，而行政执法中存在的问题，很大程度上是因为 缺乏对行政执法的合理的监督机制造成的。我国行政诉讼 法的颁布为对行政行为的司法监督提供了法律依据，但行 政自由裁量权受司法审查的范围仍然有限，司法监督需要 进一步加强。笔者认为，只要公民、法人或其他组织认为 行政机关的具体行政行为侵犯了其财产和人身权利，并在 法院提起诉讼，法院都应当受理，并应对具体行政行为的 合法性予以审查。在对行政执法的监督方面，尤其应加强 国家权力机关对各级人民政府的监督。全国和地方各级人 大应经常展开一些有针对性的、有效的执法检查，而不能 做流于形式的检查监督，对发现的问题应及时督促有关部 门限期改正，而政府有关部门也应及时向人大报告改正的 结果。当然，也应加强行政机关的内部监督，充分发挥监 察机关和审计机关的监督职能。对“乱收费、乱罚款”现 象应予以制止，对所谓处罚和收费中的利益分成制度应坚 决予以废除，对各种“小金库”和私设的帐户要完全纳入 审计的监督范围，从而消除行政执法中因利益驱动而造成 的对公民和法人的合法权益的侵害。 二、依法治国需要司法公正 党的十五大报告明确指出：“推进司法改革，从制度 上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”， 是加强法制建设的重要内容。众所周知，当前司法审判工 作中最大的弊端是地方保护主义以及裁判不公。地方保护 主义的表现形式是多样的，审判实践中最常见的是各级地 方领导从维护本地当事人和地方的特殊利益出发，在执法 活动中对法院的审判工作横加干预，而一些办案人员也置 国家法律及案件事实于不顾，偏袒本地当事人，损害外地 当事人的合法权益。某些素质较差的法官则以地方保护主 义为保护伞，徇私枉法，处处为本地当事人开脱责任或谋 取利益，同时也用以换取个人的好处及非法利益。而因司 法腐败、徇私枉法、法律素养差等原因而造成的裁判不公 在某些地方的法院明显存在，且已引起人民群众的极大不 满。 笔者认为，保证司法公正，首先需要对人民法院的机 构设置和体制进行必要的改革。为了从体制上解决司法地 方保护主义的现象，应当改变目前人民法院的设置与行政 区划相一致、法院的人事任免完全由地方决定、法院的经 费完全由地方政府提供的状况，各级法院在人财物方面应 当逐步与地方适当分离，并最终过渡到完全与地方分离。 在法院的机构设置方面，应选择司法区域的独立为改革的 突破口，使司法管辖区域与行政管辖区域不相重合。各地 法院的法官应定期实行轮换制，从而摆脱司法的地方化和 行政化，铲除司法地方保护主义的基础。同时要纠正对司 法审判的不当甚至非法的干预。正如江泽民同志所指出的， “对执法中存在的地方保护主义和部门保护主义，对一些 领导干部以言代法、干预司法部门独立办案的行为要 依据党纪国法严肃查处。” 在审判方式改革方面，需要强调民事、经济案件判决 书应该详写判案理由。且每一项判决书都应当向社会公布， 以利于社会的监督。判决书不详写理由，不仅不能保证司 法的公正，而且会掩盖执法不公甚至贪赃枉法等各种非法 行为。从审判实践来看，凡是说理透彻、令当事人心服口 服的案件，基本上都能表明法官执法的公正，而仅认定事 实，不谈理由或理由不清，牵强附会的判决，即使事实清 楚，也不能使当事人信服，其中亦难免不出现执法不公。 尤其是对败诉一方而言，要其承担成百成千万的财产责任 而不对其讲清任何道理，即使理应败诉，当事人也不会服 气。所以在不少案件中，当事人在二审终结后，仍然没完 没了地告状、申诉、上访、影响了社会的安定。如果判决 说理透彻，也会大大增强对司法审判工作的监督。事实上， 许多案件之所以没有披露，很多是因为判决书说理不清而 难以披露。要真正加强对司法审判的监督，就应该将依法 可以披露的案件一律公开。说理透彻的高质量判决，自然 经得起社会公开舆论的评判。 最后，为保证公正司法，还必须强化监督机制，一方 面要加强人大的监督，各级人大应对司法审判工作实行强 有力的监督。不过人大的监督主要应是事后的、一般的监 督，而不应是对个