公办养老机构一院两制改革探析.docx

公办养老机构一院两制改革探析 随着“全面深化改革”的持续发力，公办养老机构的 改革也正在加快推进。“公建民营”、“公办民营”是公 办养老机构改革发展的大趋势和大方向。但是，由于受资 金、人员、供养对象和运营情况等因素限制，公办养老机 构在改革的过程中，不可能、也不能采取“一刀切”的方 法一“公”了之，可采取渐进式的“一院两制”模式进行 缓冲和过度，待条件成熟后再逐步向“公建民营”、“公 办民营”发展。本文重点从以下几个方面进行了探析。 一、实行“一院两制”的动因探析 所谓“一院两制”，就是公办养老机构将供养老人与 代养老人分区入住，将代养老人入住区域实行对外租赁经 营，租赁区域的人事、收费等按企业化、市场化方式运作， 通过实行“一院两制”，破解公办养老机构在职责权利、 人员配置、经费拨付、收入分配等方面存在的体制性机制 性障碍。 对公办养老机构进行“一院两制”改革，一方面是因 为全面深化改革的大气候形成倒逼压力，另一方面是因为 内部服务管理运行体制机制的陈旧落后而催生改革。 动因一：国有资产投入大，但产生的效能不高。 公办养老机构经过历年投资建设，具有资产大和人员 多等特点，但其产生的社会效益和经济效益尚不能满足日 益增长的养老服务需求。社会效益方面，公办养老机构的 建设资金主要来源于国家投资、福彩公益金和地方财政， 从养老院规划开始到项目完成，每个环节都要多方支持， 由于资金筹集困难，建设周期长，养老床位迟迟不能投入 使用，面临床少人多的局面，很难实现社会效益最大化。 经济效益方面，公办养老机构在服务收费上，受物价、审 计等方面制约，加上要体现托底线、救急难的福利性，定 价低且调整困难，普遍低于当地经济社会发展水平，扣除 “开门”成本和人工工资，在确保没有安全责任事故的前 提下，仅能保本或微利运营，更难实现经济效益最优化。 动因二：受管理体制机制限制，缺乏发展活力。 公办养老机构在收支分配、管理服务、劳动人事、服 务项目上缺乏自主活力。公办养老机构的主要经费来源是 靠财政拨付，自身缺乏造血功能，在宣传策划、创新服务 等项目上投入不足，难以聘请素质高、经验丰富的管理人 才和专业医疗技术人才，存在“防止意外事故，确保吃饱 穿暖”，“重常规生活服务，轻医疗康复服务”等“维持 会长”现象。同时，由于受服务项目和服务收费的严格限 制，无法为老人提供特制的个性化消费服务。公办养老机 构实行国家统一的工资标准，缺乏科学合理的绩效工资考 核机制，端“铁饭碗”、吃“大锅饭”、“干多干少一个 样、干好干坏一个样”等问题仍然不同程度存在，导致管 理不善、服务不优，缺乏竞争意识、危机意识。 动因三：推动养老服务体系建设力度不够。 公办养老机构具有设施好、收费低等优势，形成了公 办“一床难求”，民办“一人难求”的局面，一定程度上 制约了养老服务市场的发育和发展。公办养老机构作为政 府主办养老机构，有成熟的养老管理和技术力量，面对社 会上日益增长的养老需求，如能输出自己的管理和技术， 尝试规模和连锁经营，无论是对政府、对社会、对老年人 及家庭，还是对单位自身，都是有百利而无一害。但是， 由于受单位的性质制约，很难像企业那样自主、自由经营。 如果能够通过“一院两制”向实体发展，通过吸纳社会力 量和社会资金为我所用，通过主动与社区居家养老服务对 接，实行养老资源、技术、人才输出，通过对外参与承接 养老项目和养老工程的建设，就能开辟养老服务新天地， 实现跨出院门大办养老、办大养老的目标。 二、实行“一院两制”的成效探析 对公办养老机构实施“一院两制”改革，将代养区域 进行市场化运作，既能保持公办养老机构社会福利服务性 质，又可发挥民间运营团队的专业化养老服务优势，关键 是可以让老人享受到多样化的优质服务，可谓一举多得， 一改三赢。 成效一：有利于理顺公办养老机构权责关系。 实行“一院两制”后，有利于将公办养老机构从繁重 的代养服务中脱离出来，从以直接提供服务为主，转变为 以购买服务和服务监管为主，以增强其内在生机与活力。 在人员管理上，“一院两制”的实施，可以节省大部分工 作人员，集中在编人员专心做好供养服务。在经费上，由 民营方负责代养服务各项开支，能够减轻公办养老机构经 费负担，同时民营方的租金可以弥补供养经费的不足，更 好地改善“三无”及困难人员的养老服务工作。在管理上， 通过实施分类管理，公办养老机构既能够充分履行社会托 底职能，又能够最大限度地承担社会代养职能，可以有效 破解供养代养扯不断、理还乱，双线作战、两头受气、吃 亏不讨好的被动局面。 成效二：有利于提升民办养老机构服务水平。 “一院两制”运营模式可以大大降低社会力量进入养 老行业的门槛，可以让民办养老机构将主要力量投入到管 理服务上来，打造自己的品牌。在前期投入上，民营方省 去了土地、建筑等方面的巨额投资，仅需将必要的资金用 于前期的运营运转，没有后顾之忧，可以“轻装上阵”。 在扶持上，民办养老机构能够享受到政府一系列有关养老 方面的优惠政策，以及公办养老机构的专业养老技术人才 支持。在运营上，可将配餐送餐、卫生保洁等服务项目， 择优外包给餐饮企业、家政公司等各类社会组织和市场主 体，提升专业化水平。在人员管理上，可以自主优化人员 配置，自主调节养老服务收费价格，达到经济效益最优化， 员工的工资必然会增加，这将成为吸引和留住养老服务人 才的关键。 成效三：有利于平衡养老服务市场。 “一院两制”能够破除公办与民办之间的差异，能够 运用市场的杠杆作用，优化养老资源配置，促进养老服务 水平竞进提质、升级增效。一是机构内老人的个性化服务 能够得到满足，既能享受到公办养老机构精致的硬件设施， 又能享受到民办养老机构精细的软件服务。二是服务惠及 周边老人。民办养老机构发展灵活，可利用成功经验建立 分支机构，分布在周围社区，规模在 50 张床位左右，而且 一专多能，不仅收住社区的失能失智老人，而且培育和发 送护理员到家庭，为失能失智程度较轻的老人服务，还可 以开办社区日间照护中心，实行喘息服务和为老人送餐服 务，满足多样化、个性化养老服务需求。 三、实行“一院两制”的方法探析 实施“一院两制”改革，需要注意方式方法，重点要 把握以下几个环节。 方法一：精心设计改革方案，争取多方支持。 “一院两制”涉及多个环节，需精心组织，并争取上 级的大力支持。在区域划定上，将租赁区和供养区合理分 开，做到各自的配套服务设施相互之间不影响。在租赁期 限上，要科学设定，期限过短对民营方缺乏吸引力，期限 过长存在市场风险，一般以五年以上、十年以内为宜。在 费用收取上，既要防止民营方唯利是图，也要防止其无利 可图，在合作初期，出租方可酌情减免国有资产使用费等， 让民营方在轻松的氛围中集中时间、精力、能力在管理服 务上下功夫，完善内部管理体系，降低成本，提高效率。 公办养老机构制定详细改革方案后，报上级民政主管机关 备案，并积极争取相关部门特别是财政部门的支持，帮助 民营方落实床位建设补贴和运营补贴等相关待遇。 方法二：公开招标选定合作方，明晰双方权责。 选定合适的民营方是顺利推进“一院两制”改革的关 键，可采取公开招投标的方式，从社会公德、职业道德、 经营者个人品德、经营能力、对养老事业的热爱程度、经 济指标、诚实守信等多方面考察，优中选优。为明晰权责， 督促经营者管理服务到位，公办养老机构要安排专人专班 负责管理，对民营方要明确其法人资格，并监督其承担法 律赋予的权利和义务。要明确规定公办养老机构的国有资 产归公办养老机构所有，民营方个人添置的部分归经营者 个人所有，对租赁的设备，只有使用权，并以合同的形式 固定下来，防止国有资产流失。在利润分配上，民营方除 按协议条款定期缴纳租金外，其余部分归民营方所有，真 正实行投资由民营方支付，人员由民营方聘用，收支由民 营方支配，管理由民营方决策，完全自主经营、自负盈亏。 方法三：科学合理处置遗留问题，组织人员分流。 目前，公办养老机构普遍存在冗员现象，需要提前做 好工作人员与服务对象分流工作。工作人员分流可采取两 种途径，一是鼓励引导员工通过登记成立民办非企业单位 或公司制企业，利用专业优势承接公办养老机构日常运营 和服务外包项目，实现人员分流和机制转换。二是由民政 主管机关在本系统进行分流，按照个人意愿和能力，让大 部分人员留在公办养老机构工作，一部分调剂到本系统内， 逐步消化分流人员。在薪酬管理方面，统一实行绩效考核， 按劳分配、奖勤罚懒。在服务对象方面，根据老人的不同 需求，采取“老人老办法，新人新办法”，对以往入住的 老人，由物价部门核定收费价格，对新进自愿入住的老人， 护理价格随行定价。 方法四：为民营方提供扶持服务，同时加强监督检查。 “一院两制”能否成功，公办方对民营方的扶持是前 提，监管是保障。一是在租金、合作时限和补贴上的支持。 养老服务属公益事业，只能是微利薄利经营，不能等同于 纯粹的商业服务，更不能追求经济利益最大化。为了减轻 民营方压力，公办方要积极协助民营方争取相关补贴，在 租金和时限上给予适当优惠。二是提供智力支撑。公办方 安排管理人员和专业技术人员，根据床位数和实际入住老 人数，以一定比例充实到民营方，以提高其管理和服务水 平。三是给予适当奖励。公办方要按照养老服务标准化要 求，每年对民营方进行一次年度考核评比，根据其入住率、 服务质量、社会满意度、规范管理等情况，对民营方给予 资金奖励。在监督方面，要加强考察、评估与监督，当民 营方出现服务不优、管理不善、投诉不断等问题，特别是 存在重大安全隐患和严重不诚信等问题时，要直接介入， 责令停业整顿，直至终止合同。要协同卫生、质检、街道、 社区等部门和单位共同指导、共同监督，既放手让其发展 经营，又从管理、质量上严格指导把关，使其走上健康发 展、有序运行的良性轨道。 四、实行“一院两制”面临的问题探析 “一院两制”的改革，不可能一蹴而就，一劳永逸， 在改革过程中，要解决好以下几个问题。 问题一：加快思想解放和观念更新。 公办养老机构实施“一院两制”改革，涉及人员安置、 收入分配和资源整合等诸多现实问题，难度高、任务重、 压力大，干部职工普遍存在畏难、消极情绪和等待观望心 理。要教育干部职工认清改革大势和公办养老机构发展趋 势，认识到实行“一院两制”改革，不仅为公办养老机构 引来发展“活水”，社会效益和经济效益会得到较大提高， 而且能够促进干部职工转变思想观念，跟上发展形势，不 被时代所淘汰。古人云：兵无常势，水无常形。随着各项 改革的不断深入，养老事业的改革和发展也要与时俱进， 不断适应市场变化，要从传统的依靠行政手段管理养老事 业转变为依靠市场手段发展养老事业。通过改革，激发干 部职工的危机意识和服务意识，增强做好养老服务工作的 责任感和使命感。 问题二：加快公办养老机构服务外延。 公办养老机构实施“一院两制”后，要做好示范带动、 资源共享、教育培训等工作。在示范创建方面，严格按照 示范性养老机构建设标准进行规范，软硬件全面达标，实 现供养服务程序化、标准化、专业化和科学化，真正成为 社会办养老机构学习的标杆。在资源共享方面，可以建立 一支专职的社区居家养老服务队伍，输出公办养老机构的 优质服务。通过“两个走进”即走进社区、走进医院，拓 宽服务渠道，广泛开展家庭保姆、家政服务、住院陪护等 多元化的社区居家养老服务。在教育培训方面，要充分利 用空闲资源和技术优势，并通过与专业护理职业培训学校 结成联合体等方式，为周边社区提供日间托老服务和居家 养老服务技术指导，加强对社区养老服务的人才的孵化和 专业技术支持，提高社区养老服务水平。 问题三：加快民办养老机构养医融合。 民营方要发挥自身灵活优势，采取多种