关于产业小镇运营模式的研究与思考.docx

关于产业小镇运营模式的研究与思考 根据区委主要领导指示，7 月 18 日拿到上海思纳史密 斯文化创意产业投资有限公的以*产业小镇为抓手的城 乡一体化建设是当前深化农村改革的新模式相关材料后， 区委政研室进行了深入的学习与思考，与和*分管领导及 思纳公司相关负责人进行了初步的沟通，并牵头召开由相 关区级部门参加的座谈会进行了专题研究，对该模式有了 初步的理解。现将对该运营模式的总体考虑、问题风险、 政策配套进行简单分析，并提出相关建议，供区委区政府 主要领导决策参考。 一、*产业小镇运营模式的主要特色 关于以*产业小镇为抓手的城乡一体化建设的思考， 是基于该公司多年项目运作的成功经验，结合当前城乡一 体化、农业农村改革以及浙江推进“特色小镇”建设的相 关理论，并针对荻港村及南浔区的实际情况，作出的产业 小镇运营模式的创新，具有一定的前瞻性、务实性和可行 性。总体来说，这种模式主要有以下三个优点： 理念先进，代表了农村改革的方向。整个运营模式的 阐述中，充分运用了城乡一体化和消费领域供给侧改革的 相关理论，特别是农村“三权”入股、集体土地抵押等方 面的设想，与当前推进的农业农村改革方向高度吻合，具 有一定的前瞻性。 考虑全面，运营模式相对比较成熟。无论是“上合中 央政策、下契民众利益”，统筹解决农民富裕、农业发展、 农村面貌改善的“三农”问题，还是系统解决“钱从哪里 来，资金如何回收，人从哪里去，农民权益如何保障，产 业如何运营，基础设施如何建设”等问题，都提出了较为 务实的操作意见，方方面面考虑比较周到，而且提出了需 要解决的一些敏感性的问题，体现了思纳公司作为一家成 熟运营公司的深厚功底。 落点较准，成功运作的可行性较大。思纳公司建议以 荻港村为试点，推进*产业小镇的开发与建设，落脚点选 得比较准确。荻港村具有深厚的*文化积淀，景区已成功 创建国家 4A 级景区，在全国的知名度正在逐步打响，配套 设施正在逐渐成熟，游客日益增多，使得荻港村具有了推 进产业小镇较为优越的基础条件，以此为核心的休闲旅游 度假产业为小镇市场化运营奠定了良好的产业基础。相比 于南浔的城南试验区城乡一体化改革更多是在战略层面主 要靠政府推动，荻港村以*产业小镇为抓手推进城乡一体 化改革，更具有市场化运作的可行性。 二、项目动作存在的风险和主要问题 正如该文在一开始就提到，这种运营模式“可能会涉 及到一些敏感性问题”。事实上，我们经过研究，认为操 作这种模式首先需要对现有的法律和政策作出一些突破， 在目前的条件下操作具有一定的风险，也存在不少问题。 主要如下： 存在的主要风险： 1、政府兜底的风险。运营模式中提到，“如果乡村开 发平台难以承受，政府可以分担基础设施和产业培育的部 分投入，或者以提供担保、BT 模式、PPP 模式等，帮助企 业降低成本和经营风险”。这也就意味着一旦项目运作不 下去，最终将由政府来兜底，这对于政府来说，承受的风 险较大。 2、政策风险。主要有：一是 30 年土地承包期的问题， 要保障租用小镇土地市民或企业的用益物权，势必无法绕 过 2028 年第二轮土地承包到期的问题；二是集体用地的产 权处置问题。运营模式中需要将宅基地和农业用地的经营 权注入到乡村开发平台，一旦项目运作不下去，势必涉及 产权处置，而宅基地及土地流转退出仅限于本村村民和村 集体。三是农村经营性建设土地抵押的问题。到目前为止， 全国仅 33 个县区试点，湖州市仅德清县刚开始试点，在南 浔区试点尚无时间表。四是农村“三权”改革滞后的问题。 *产业小镇的运营是建立在农村“三权”入股的基础上， 但实际情况是农村“三权”确权的难度较大，周期较长， 可能会带来时序进度上的影响。此外，项目还涉及村庄建 设规划修编，传统古村落、历史文物及桑基鱼塘遗产保护 等相关政策问题。 3、法律风险。产业小镇模式为了规避土地红线，套用 了农村集体建房的帽子。我省对于农村聚集建房有前置要 求，即可以统一到国土上去核销建设用地。但一旦项目统 一运营，所有的居住、文化、养老等相关配套建设可能全 部要走农村集体建房的口子，这就会带来整个大范围的违 法建筑问题。 存在的主要问题： 除了上述政府兜底、政策和法律上的风险以外，项目 要实现成功运营，还面临不少现实问题。这些问题不解决， 项目恐怕难以操作。 1、权责对应问题。在*产业小镇开发建设模式中， 运营公司在项目中投入多少资金，占有多少股份，承担多 大的风险，均没有明确，而把更多的风险转移到政府和银 行，这不符合“利益共享、风险共担”的基本原则。 2、建设资金问题。项目运营中，前期农民安置及基础 设施建设等将是一笔庞大的资金投入。同时，由于我区集 体土地入市还存在法律障碍，而希望通过农村集体建设用 地抵押进行贷款目前尚不可行，如何解决前期大量的建设 资金来源是一大难题。 3、项目用地问题。*产业小镇模式中提出“运用土 地增减挂钩、农村集体建设用地整理与集中使用的政策， 努力实现“不增加建设用地、不减少农用地”的设想。事 实上，既要提供租赁居住用房，又要建设农民安置房，还 要配套相关产业设施用房，不仅通过土地增减挂钩实现占 补平衡是一句空话，很有可能还需要增加国有或集体建设 用地指标。 4、政策支持问题。在目前现有的政策支持中，特色小 镇政策相对力度较大，荻港村本身已经拿到了特色小镇的 相关政策。另外，荻港村建设*产业小镇其实也名不符实， 难以在这一方面争取上级更多的政策支持。 此外，该运营模式对于土地承包权的经营收益没有一 个兜底政策，在维护农民权益方面涉及较少，这势必会影 响农民参与的积极性；由于产业小镇的所有权属于融合农 民和村集体利益的乡村开发平台，市民没有产权证，只是 长期租用，能否吸引足够的客源，实现资金平衡及收益， 也存在较大的不确定性。 三、我区提供相关配套政策支持的可行性 针对*产业小镇运营模式中指出的三大方面 10 项配 套政策的建议，我们召集区级相关部门进行了论证，主要 如下： 关于土地政策方面：一，建立农民土地承包经营权、 宅基地使用权的自愿有偿进出机制，要与我区农村改革的 进程相适应。区委区政府可以在这个方面作出积极的探索 和争取，但应得到上级相关部门的支持和许可。二，运用 土地增减挂钩方面，我区运作已经相对比较成熟，但根据 该模式的运营方式，取得节余土地指标用于建设用地的空 间不大；三，30 年土地承包期的问题难以回避，这是全国 都面临的普便性问题。通过以前南浔农博园、南浔国际香 草园等项目的实践，我区在这个方面也已有了相应的操作 办法，努力确保第二轮土地承包到期后维持租约权益和农 民的相应权益问题。 关于招商政策方面：对于在工商注册领域给予一站式 和一条龙服务，在税务和劳动领域获得类似科技文创开发 区的优惠政策，以及在法务领域提供法律援助等产业招商 政策，这与现行的相关政策相符，不存在政策障碍。需要 说明的是，政府提供法务援助的对象只能是经济组织和自 然人，对企业的相关服务需要通过市场化的相关法律服务 机构提供。 关于金融政策方面：在建设期，农村“三权”抵押贷 款目前在我区刚起步，仅南浔银行一家试水，希望通过集 体用地与国有用地“同地同权同价”为原则，设立农村集 体建设用地抵押贷款目前尚难以实现，银行的积极性也不 会很高，需要通过其它社会化途径筹集。在运营期和成熟 期社会消费类的贷款，银行会积极参与，不存在障碍。 四、相关建议 从总体上看，通过*产业小镇推进城乡一体化改革的 模式，同当前我国农村改革和城乡一体化的方向相符，具 有理论前瞻性，方法考虑比较周到，选点基础条件较好， 如果能在小范围内进行积极试点和有效突破，还是具有较 大的可行性。项目一旦成功运营，可以成为全省乃至全国 范围内农村改革的样板，并为我区的城乡一体化改革和特 色小镇建设积累经验。因此，尽管这种模式存在一些风险 与问题，但我们建议应积极探索，大胆尝试，努力将理念 转化为现实。就该运营模式要建立合作的基础，区委政研 室提出如下建议： 建立合理的风险共担机制，有效防控系统性风险。按 照“政府引导、市场主体，利益共享、风险共担”原则， 组建乡村开发平台即成立混合所有制合资公司在建立之初 就需严格明确村集体、地方政府、金融机构、市场化机构 各方的职责权益，各自承担相应的风险，避免合作中出现 权责不清，一旦项目失败风险全部转嫁给政府的现象。按 现有的国家政策，政府也不会为市场运作的公司进行兜底 和提供财政背书，只承担职责范围内的相应风险。 积极引导社会资金投入，有效解决前期建设资金问题。 按照现有的金融政策以及我区的实际，建设期的巨大资金 的主要来源不会是银行，这就需要在整体运作之前，首先 要确定引入社会资金或者采取 PPP 方式的相关融资方案。 对项目区范围内土地增减挂钩进行测算，妥善解决项 目用地问题。确定项目实施方案前，必须要对项目区范围 内的土地状况进行详细统计，并根据项目运作方案，对哪 些农民住房需要保留，哪些需要拆除，以及通过土地增减 挂钩能够获得多少土地指标等，都要进行详细的测算。根 据项目的总体情况，区政府要明确哪些可以通过农民建房 的方式解决，哪些需通过国有建设用地程序开发，以及政 府可提供建设用地指标的数量等等。 积极向上级部门争取政策，加快推进农业农村改革进 程，为项目推进突破法律和政策的束缚。*产业小镇运营 模式能否成功运营，取决于农村改革的进程。区委、区政 府应当努力向上级争取相关支持小范围内改革试点，同时 要加大我区特别是试点区范围内的农村“三权”改革进程， 为项目运营奠定政策基础。 与现行我区农房集聚政策有效衔接，妥善解决农民安 置问题。*产业小镇运营模式中，提出以“农村开发平台 出资建设农民社区，农民免费入住，并将自身宅基地和农