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关于农信社省级联社职能优化的探析 XX 年，农信社改革拉开序幕，而此次改革方案最大的政策 突破之一，是农信社的管理交由省政府负责，省级联社应 运而生。XX 年 8 月 10 日，随着中国最后一家农信社省级联 社*省联社挂牌的成立，中国银监会宣布，农信社第 一阶段改革试点工作已基本完成。而如今，这不可或缺的 省级管理机构未来的优化走向，仍是业内人士探讨的热点 问题之一。 省级管理机构的存在基于现实的需要 在农信社管理和风险责任全部交由省级政府负责的背 景下，省级联社这个特殊的机构被赋予了区域行业管理的 重任。同时，农信社，作为社区性银行机构，由众多小法 人组成，自身存在网点分散、经营规模小和管理基础薄弱 等弱点，从而内生出省级联社高层次服务平台的角色。省 级联社的行业管理和服务功能定位决定了其不可缺失的地 位，更强调了进一步优化的重要性。 完善法人治理机制的现实矛盾，要求行业管理必不可 少。首先，农信社体制几经变革，大量原始股金认定难、 归属难，加上对历史形成的巨额亏损和不良资产没有充分 的消化措施，没有进行真正意义上的财务清理和重组，很 难做到产权明晰。因此，在产权改革先天不足的情况下， 利用行业管理的力量形成监督和约束的弥补机制是必要的。 其次，农信社在特殊的产权构架下，数以万计的社员没有 表决权，即使是层层选出的社员代表和理事，也普遍缺乏 必要的金融知识和参与决策、实施监督的能力，使得从社 员(出资人)到企业的决策者、到经营管理者之间一系列的 委托代理关系难以真正有效形成。因此，行业管理作为一 种引导力量和纠偏机制必不可少。再者，农信社改革、发 展和管理等各项工作不可能脱离历史的轨迹，因此，在农 信社法人治理机制不完善、自我约束能力弱、风险管控基 础差、队伍整体素质还不高的条件下，有力的行业管理势 必不可缺少。此外，为了使政府出台的支农惠农等优惠政 策更好的落实，也有必要建立一个统一的行业管理平台， 形成有效的政策传导渠道。 社区性银行机构与开放的金融市场对接的矛盾，必须 建立高层次行业服务平台。一是社区性银行机构服务与开 放市场中客户需求的矛盾。开放的经济环境，客户跨区域 流动机会增加，因此，更需要跨区域甚至跨国金融服务， 而具有明显社区性特点的单个农信社很难适应和满足客户 需求，必然需要一种更高的服务平台帮助其以最小的成本 克服自身缺陷。二是单个小法人与大市场对接的矛盾。与 大银行相比，单个农信社在经营规模、人才、手段等方面 存在明显劣势。要克服这些劣势，又存在巨大的外部交易 成本与自身成本承担能力弱之间的矛盾。而更高的省级乃 至全国性的服务平台，恰能以最小的成本、最高的效率克 服此项难题。三是独立自主经营与系统风险防范的矛盾。 长期以来，农信社由于经营规模小、管理基础薄弱等因素 影响，自身抗风险能力弱，加上内部行业风险救助机制缺 失，导致局部的系统性突发风险时有发生，严重影响金融 稳定。省级服务平台的建立，能形成法人单位之间安全便 捷的资金调剂平台，这种高效快捷的风险救助机制，可以 大大提高抗风险能力。 对社区性银行机构建立区域性管理和服务平台，也是 其他国家的通行做法。纵观世界各国的合作金融，组建区 域性行业管理和服务机构，是一种通行惯例和一般趋势。 美国 2/3 以上的国民是信用社的社员。合作银行系统由一 个中央合作银行和 12 个区域性合作银行，联系大量信用社 构成，中央合作银行主要为区域性合作银行和信用社提供 贷款和其它服务。德国、法国是信用合作运动的发源地， 他们均在基层信用社之上建有区域性行业管理和服务机构。 德国早在 1872 年一些基层信用合作社开始联合组成地方性 的联合体，1876 年又在地方联合体基础上成立了中央联合 会，1932 年成立合作中央金库，成为德国农业合作系统的 全国性金融机构。法国的信用合作社最早诞生于 19 世纪后 期，称为“地方农业互助信贷银行”，1899 年由若干地方 农业互助信贷银行联合组成省农业互助信贷银行，1920 年 德国政府组建国家农业信贷银行，统一管理全国各省农业 互助信贷银行。这一体制一直延用至今。日本早在 1960 年 就已基本形成普及全国市、町、村所有农户的农业协同组 织(简称农协)。随后这些基层农协又入股组 XX、道、府、 县农协联合会，再由农协联合会入股组成农林中央金库。 通过存、贷款调剂各基层农协之间的资金余缺，加强对基 层农协的指导，并提供其它一些公共服务。荷兰合作银行 实行中央行和成员行两级法人体制，产权组织形式为典型 的合作制，由 200 多家成员出资共同组成和拥有中央行。 中央行、成员行共同组成一个相互担保体系，作为防范系 统性风险的行业救助机制。中央行主要为成员行提供服务， 同时经营各类银行业务。哥伦比亚、墨西哥的地区联社、 中央联社作为信用社代表和服务平台发挥作用，同时成立 审计委员会，受国家监管局委托履行监管职责。加拿大有 省级总社和全国总社作为信用社利益代表者，并提供结算、 资金融通、产品研发等服务功能。同时由政府组建信用社 存款保险公司，省级政府立法赋予存款保险公司对信用社 的监管权力。由此可见，在基层信用社之上设立类似省级 联社的管理服务机构，并不是中国首创和特有的，而是国 际上一种普遍的做法。 职能优化需符合农信社发展的内在需求 必须与法人单位产权制度相对接。上一轮产权改革， 致力于完善基层联社的法人治理机制，尊重股东的意愿， 实现股东权益，从而形成有效的激励和约束机制。省级联 社的进一步优化，同样需要寻求管理者、服务者和经营者 “三位一体”的一致性，找出最有利于促进农信社发展壮 大和风险控制的办法。同时，根据法人单位自我约束机制 完善的状况，不断调整优化管理办法，因地制宜，帮助法 人单位实现科学决策、把握经营方向和管住经营风险，使 各项管理产生正向作用而不构成企业改革发展阻力。 服务功能定位于农信社的内在需求。目前，农信社由 于法人多、规模小、实力弱、人才缺，在经营管理的很多 方面都迫切需要一种更高层次的公共服务平台。省级联社 的功能定位必须从满足农信社共同的内在需求出发，在加 强和优化行业管理的同时，强化为基层法人提供全面、优 质、高效的宏观服务功能，以帮助他们发挥优势，克服劣 势，加速与开放型金融市场的对接。 管理职能必须根据其权力来源不断优化。其一，是自 律性行业管理权。源于基层联社对公共管理和服务的需要， 通过共同制定章程或以社员大会决议形式，赋予省级联社 管理权限，委托省级联社提供统一服务，形成共同的规则。 其二，是行政性行业管理权。省级联社作为社会公共事务 的管理者和最终风险责任的承担者，可以根据风险管理目 标设计管理平台和手段，努力维护金融消费者的利益和金 融市场秩序的稳定，并对地方银行机构实施必要监督管理。 其三，是组织性行业管理权。是基于执政党的历史使命而 形成的职权，如果运用得当，能为农信社加强管理、加快 发展、防范风险提供强有力的组织保证。以上三种职权都 有其服务目的和内容，都是为了实现科学有效管理、促进 企业可持续发展、改善金融服务、维护金融消费者利益等 目标。因此，促进自律性、行政性、组织性三种职权的有 效行使和合理配置，是形成和优化省级联社行业管理和服 务的基本思路。 履职应按照责权利对等的原则作出安排。省级联社应 该在省政府领导下，按照责权对称原则，有效履行对农信 社的管理、指导、协调和服务职能。然而，责权不对称是 行业管理部门当前面临的主要问题。一方面政府或监管部 门把省级联社当作一个全省统一法人主体追责，而实际上， 省级联社对各独立法人又难以进行直接管理与控制。强化 省级联社行业管理职能，形成与其责任对等的权威，使其 承担的责任与管理的能力、幅度、深度相一致，才能形成 一种自上而下的管理合力，省级政府风险管理责任才能最 终落实。 多种省级联社体制优化模式对比 省级联社改革的目标，国务院 15 号文件已明确，就是 要进一步强化其为农服务功能和自身可持续发展能力。目 前而言，最迫切的就是有效满足基级联社对宏观管理和公 共服务的需要，增强市场竞争力和服务地方经济的能力。 当前，业内已提出多种省级联社管理体制优化模式，除规 范后的省级联社模式以外，还有强管理的统一法人模式和 弱管理的服务公司模式，以及界于其间的一系列过渡形态。 当然，任何模式都有利有弊，关键在于如何设定行为规则 去趋利避害。 此模式是由农信社县法人机构自下而上入股组成，实 行两级法人制，公司致力于发挥好对基层法人社的服务职 能，主要承担规则制定、业务指导、清算结算、人员培训 等功能。其弊端在于缺少必要的行业管理权威，统一的服 务规则将难以形成和执行，难以形成行业的比较优势，最 终也将会失去存在的价值。特别是在法人单位存在内在缺 陷而不能脱离行业管理时，这种模式尚不可取。 第一步，规范完善省级联社履职行为。理顺与法人社 的关系以及与金融监管的关系，履行好对辖内农村合作金 融机构的管理、指导、协调和服务职能。第二步，组建管 理服务型省级农村合作银行。由辖内全部成员行出资，按 照“行业管理金融服务”的职能定位，筹建省级农村合 作银行。省级农村合作银行与成员行为二级法人关系，围 绕服务成员行发展开展各项非零售型的对公业务，不干预 成员行的具体经营活动。第三步，实行服务、管理和经营 并存的省级合作银行模式。在前阶段平稳运行的基础上， 逐步扩大业务经营范围，开展针对城区个人和企业的零售 业务。第四步，进一步转换职能，以经营服务为主，逐步 淡化行业管理职能。在清产核资和自愿的基础上，与设区 市城区农村合作银行逐步统一法人，使之成为省农村合作 银行分支机构。对其他资产质量优良和经营水平较高的联 社，在国家建立了存款保险制度以及其他条件成熟后由省 农村合作银行收购其资产负债，注销其独立法人资格，发 展成省农村合作银行分支机构。因此，通过四个阶段的逐 步推进，将使省级机构逐步成为全省农村合作金融机构的 客户管理中心、利润管理中心、风险管理中心和行为管理 中心。笔者认为，现在省级联社大多运作比较成功，而在 此基础上不断完善、最终建立联合银行是当前相对最可行 的方案。 这是一种过渡形态，是通过引入战略投资者，成立金 融投资公司，再分别参股或控股下级联社，力图通过资本 纽带建立管理权力的合法来源。但是，同样面临实际操作 的难点。最重要的便是解决金融控股公司资本来源问题， 既要考虑引进战略投资者形式给下级联社带来的资本约束 乃至资本控制问题，又要避免用行政手段推动而产生的新、 老股东的利益冲突。此外，更值得注意的是，在一个控股 公司的框架下，把众多社区性的银行机构变为一个大的银 行集团，通过股权控制，极大化少数控股股东的利益，这 违背了农信社改革的初衷。 控制力增强，执行力提高；研发创新能力增强，有利 于形成规模经济；更利于业务多元化拓展，促进系统资源 优化配置；标准化、流程化规制比较容易推行；有利于形 成企业文化合力；节省管理和交易成本，提高管理效率。 但是，也存在一定弊端和实施的难点。一是社区性属性和 为农服务的力度可能会有所弱化。二是产权重组操作难度 大。统一法人就意味着对现有产权制度进行彻底改造，那 么现有的大量社员是退是留？要他们退股，不说现有的初 始社员不知所终，以何标准退、对应什么样的责权利也是 一个现实难题。如果不退，保留原有社员为统一法人的股 东，那么这些大量小股东追求服务的便利和平等权利的取 向与注资重组的大股东追求决策权和资本回报的取向，始 终是一对矛盾。三是风险管控难度大。组建统一法人后， 县级法人资格取消，承担风险的责任主体自然上升到省级 统一法人，但是大量分散的服务终端，面对大量非正规需 求的客户，要管住风险，难度非常大。当然也可能通过建 立相应业务模式和授权体系，有效解决这个问题。四是地 区发展的不平衡性可能引起强烈的内部冲突。对一些经营 管理较好的县级法人来说，组建省级统一法人没有什么实 质性的好处，会产生抵触，使统一法人内部股东利益冲突 扩大。当然通过设计内部管理机制时可以缓解这种冲突。 当前强化省级联社功能对策及建议 总之，无论省级联社未来的走向是什么，最主要的判 断标准就是看是否有利于农信社更好地服务三农，是否有 利于农信社更好更快的发展，是否有利于农信社实现规范 化管理，是否有利于防范农信社系统性风险。也就是说， 省级机构改革的关键，取决于农信社发展需要什么样的管 理和服务平台。同样，这也是省级联社当前工作的焦点。 要进一步规范管理行为，提升行业管理水平。首先， 要把握以下基本原则，即：遵照章程，民主管理；根据授 权，依法管理；依照规范，科学管理；党的建设，相辅相 成；因地制宜，分类指导；其次，要优化改进管理方法， 减少具体的、直接的管理，以宏观、管理、间接管理为主。 再次