关于农村居民市民化综合配套改革的路径探索.docx

关于农村居民市民化综合配套改革的路径 探索 在推进城镇化的发展阶段中，核心问题是农民市民化， “农民市民化”是根本解决“三农”问题的优选路径和最 终的落脚点。进一步推进社会主义新农村建设，统筹城乡 发展，加快城镇化发展进程，就必须促进农业转移人口转 变为城镇居民，着力推进城乡经济社会和谐发展。那么， 如何加快推进农村居民市民化综合配套改革。本文就此作 简要探索。 一、明确改革的指导思想、基本原则和总体目标 首先，明确改革的指导思想。农村居民市民化综合配 套改革，要以科学发展观为统领，以稳定和维护农民原有 的权益为着力点，以确保农民与城市居民享有同等权益和 待遇为推手，以明晰产权主体、理顺分配关系、规范经营 管理行为为重点，有组织、有步骤地积极稳步推进以村屯 改社区、村民改居民、农民改股东“三改”为主要内容的 “农民市民化”综合配套改革，逐步建立起科学的人口管 理机制、新型的农村集体经济产权制度和与城市化相适应 的管理体制，形成统筹城乡发展的运行机制,建设管理有序、 服务完善、文明祥和的新型城市社区，促进城乡社会和谐 发展。 其次，明确改革的基本原则。农村居民市民化综合配 套改革，要坚持以下六个基本原则。 坚持以人为本、自愿有偿的原则。坚持以人为本，坚 持农户个人自愿、循循善诱，充分保护农村居民的合法权 益，让农村居民带着资源、带着保障、带着尊严变市民， 确保农村转变人口变得来、留得住、享保障、过得好，切 实维护人民群众利益。 坚持统一领导、分工负责的原则。充分发挥党组织领 导核心作用，要在党组织统一部署和领导下，各级行政、 业务主管部门分工负责，具体落实指导，确保改革工作积 极稳妥地扎实有序进行。 坚持把握政策、维护稳定的原则。在实际操作中，要 健全户籍、住房、就业、社保、教育、土地等保障机制， 严格把握政策界限,正确处理国家、集体、个人三者利益关 系，维护群众利益，保持社会稳定。 坚持依靠群众、体现民意的原则。改革内容要体现大 多数群众的意愿，改革措施要取得大多数群众的支持，改 革成果要使大多数群众得到实惠。 坚持发扬民主、依法办事的原则。充分发扬民主，实 施阳光操作，保障群众的参与权、知情权、监督权和决策 权，建立群众利益表达诉求机制，严格依法办事。 坚持因地制宜、突出特色的原则。要注重结合自身的 实际，充分尊重群众的意愿，选择适宜的改革模式，做到 “一村一策”，形成自己的特色。 再次，明确配套改革的总体目标。农村居民市民化综 合配套改革，要以提高农民生活质量为最根本目的，结合 城乡规划、土地利用总体规划，综合考虑经济社会发展水 平、自然环境条件、城镇承载能力等因素，有序分步探索 比较成熟的改革模式、发展思路和制度体系，完成城区规 划内农村“三改”农民市民化综合配套改革。逐步实现农 村城市化、居住社区化、服务市场化、农业产业化、收入 多元化、就业非农化、福利社保化和资产股份化。城区规 划外村屯，本着大多数村民意愿，可参照本方案，实施农 村“三改”农民市民化综合配套改革。 二、认清综合配套改革的主要任务 农民市民化，是一项复杂的社会系统工程，既要解决 思想观念、行为方式的问题，又要解决提高素质、社会权 利的问题，还要解决提高生产生活质量和社会普遍参与的 问题。其主要任务应为： 城乡发展一体化。制定高品位的城乡发展一体化规划， 并着眼于区位优势与发展前景，统筹城乡资源优化配置， 基础设施统一网络，产业布局合理设置，社会事业项目均 衡布局，促进全市城乡高度融合，协同发展，共同繁荣。 权益保障法制化。坚持农民照样享受农民权利、照样 得到市民待遇的原则，进一步完善社会保障体系，建立与 之配套的政策保障制度体系，使农民利益保障制度化、长 效化、规范化，努力提升农民幸福指数。 基本生存社保化。落实以土地换保障的思路，统筹养 老保险基金，提高保障水平。推进各类保障体系衔接，完 善保障机制。促进农民低保户、五保户向城镇低保户过渡， 确保失地农民在身份转变后享受居民同等待遇。实施大病 统筹为主，医疗救助为补充的农村新型合作医疗制度，实 行经管分理，定额补偿，专款专用。 就业形态多元化。统筹城乡培训资源，实行统一培训。 在全市建立“市统一协调、镇负责、村为主体，各部门齐 抓共管”的就业与培训机制。统筹城乡就业优惠政策，统 筹城乡就业服务体系，建立三级就业网络。统筹资金投入， 失地农民的就业与城镇居民就业统筹考虑，统一资金安排。 集体资产股份化。经营性资产比较多，有固定回报和 收入来源的村，进行集体资产股份量化，股东按股分红； 经营性资产比较少，货币性资产比较多，可预先提取三年 分红资金，再量化到人，每年领取一定的生活补助；对底 子薄、土地基本被征用的村实行村改居后终止村经济合作 社，进入城市系统。实行土地股份合作制，变土地承包权 为村民股权，明晰土地使用权的产权，土地集中后由村统 一经营或发包。 基层管理规范化。不断探索完善党在农村的领导方式， 加强基层班子建设，强化基层民主管理；改革管理体制， 做好村改居工作，并将原有的村两委取消，村经济合作社 终止，以股份公司行使经济职能，相关公共服务由社区居 委会接管。 农民生活宜居化。农民市民化过程中，实施拆一片农 居，建一个城市社区，把新型农民社区建设成为配套齐全， 布局合理，环境优美的生态型居住区，实行城市社区的物 业管理。同时投入资金对未拆迁的村实行全面的环境整治， 改善道路、绿化、卫生、河道保洁等面貌。 农民观念现代化。有针对性地在职业培训中渗透城市 市民相关内容的教育，扩大媒体网络的覆盖面；扩大就业 渠道与就业面，促进职业角色多样化和社会角色多样化； 有意识地打破固有生活空间，加大地域流动性，促进全面 融入城市主流社会。 三、健全改革配套政策机制 调整户籍管理制度。在原有的户籍政策的基础上，侧 重于取消附属在户口上的各种利益，剔除粘附在户籍关系 上的种种经济差别，达到户籍与各种社会福利待遇完全脱 节。给转变为市民的农民以原城市居民待遇，彻底打破城 乡分割的二元社会结构，逐步实现人口的自由迁徙并建立 起城乡一体化的户籍管理制度。真正形成城乡居民统一的 社会身份，不再有任何利益分配、资源安排的差别。 调整土地政策。实施村集体经济股份合作制改革和土 地股权制改革，积极推动农村集体土地使用制度改革，推 行土地股份制，农民以土地折股，建立土地股份合作社或 股份制农业企业，实行规模经营，农民根据土地的经营状 况每年参与股份分红。鼓励农村转户居民在市内以流转方 式有偿转让或退出宅基地使用权和自有农房所有权。 改革社会保障制度。建立一套适合农村的社会保障制 度。通过以土地换社保的办法，将土地补偿费和劳动安置 费优先用于解决失地农民的养老保险，实现社会保障对土 地保障的有效替代。农村转户居民，有用人单位并签订稳 定劳动合同的，随用人单位参加就业地城镇职工基本医疗 保险；没有单位的灵活就业人员，可在合法稳定住所居住 地自愿参加城镇居民基本医疗保险或城镇职工基本医疗保 险，并按照有关规定办理转移接续手续 就业制度改革。制定城乡统一的劳动力就业政策，建 立城乡统一的劳动就业市场。进一步整合城乡劳动力市场。 构筑政府和社会多方为农村劳动力提供就业信息、技术培 训、咨询、中介和合法权益保护的服务网络。进一步整合 劳动力培训市场，引导和教育失地农民转变观念，确立自 谋职业、竞争就业的新意识，提高参加和接受教育培训的 自觉性，积极主动地参与市场化就业。整合各部门就业促 进扶持资金，加大对劳动密集型企业录用农村转户进城居 民的支持力度。 建立住房保障机制。农村转户居民，有用工单位的纳 入住房公积金保障范围，通过申请住房公积金贷款购买普 通商品住房，符合条件的可申请购买经济适用住房；在城 镇有合法稳定职业的农村转户居民，符合条件的可申请租 住公共租赁房。在城郊农村的改造上，应按照城市总体规 划，进行分类实施、集中建设、统一安置，形成地域上相 对集中，具有规模效益的功能小区，彻底打破原有的分散、 杂乱、没有配套功能的建设方式。 加快社区管理制度改革。促进社区管理由农村范式向 城市范式转变，尽快实现转户农民社会关系的转型，农村 村落的行政村管理向城市社区的居委会管理转变，从农村 文化向城市文化转变。加快撤村建居，加强现代城市文化 建设，促进农民与市民的文化交流，加快生活观念和生活 方式的更新。 四、创造和确定综合配套改革的条件和内容 农村居民市民化综合配套改革，是解决“三农”问题， 实现农村现代化的最为重要的攻坚阶段。因此，必须创造 改革的条件，确定改革的内容。 首先，创造改革工作的条件。改革工作的前提条件应 是：领导班子团结，有凝聚力和战斗力，有驾驭改革复杂 局面的能力；干部群众有改革的愿望，并能得到大多数群 众的拥护和支持；村屯稳定，不发生有影响的集体访、越 级访事件。 其次，确定改革工作的内容。各乡镇依据改革工作的 条件，选择条件成熟的村作为推行“三改”农民市民化综 合配套改革的先行村。改革的主要内容应是： 1、撤村建社区。撤消村委会建制，制定实施城市社 区建设工作暂行办法的规定，组建社区委员会，实行城 市化管理。原则上撤销一个村民委员会，成立一个社区委 员会。 2、改建村党组织。撤村建社区的行政村，撤消原村党 组织，改建社区党组织。社区党组织是社区组织的领导核 心，在乡镇党委的领导下开展工作。原村民兵、共青团、 妇联等群团组织继续由乡镇党委领导。社区委员会和股份 合作公司可以根据需要建立工会组织。 3、村民改居民。撤村建社区的行政村，按延吉市公安 局户籍管理办法和改革有关规定，符合条件的一次性转为 城市户口，享受市民待遇；其他人员，经本人申请可转为 城市户口，经过 1-2 年的过渡期，待条件成熟后可享受市 民待遇。 4、农民改股东。分别实施村集体经济股份合作制改革 和土地股权制改革。通过“确定股权、量化到人、按股分 红”或“确定股权、界定成员、不量化股值”等改革模式， 成立股份合作经营公司，明晰产权关系和集体经济组织成 员身份，配股后股权可以在原村经济组织成员间继承、转 让和抵押，但不能退股提现。签订 30 年土地承包合同的继 续按合同规定执行，享有承包土地使用权。股份合作经营 公司财务仍采取“社财镇管”的管理模式。 5、农村社区基础设施建设。村改社区后，对城区规划 内的社区公共设施建设、维护和管理实行若干年过渡期， 过渡期内由股份合作公司负责维护、建设和管理，并负担 环境卫生、社区管理等费用；过渡期后由市政府负责维护、 建设和管理，并负责相关费用。城区规划外的农村社区公 共设施建设、维护和管理，仍由股份合作公司负责维护、 建设和管理，并负担相关费用。乡镇政府负责环境卫生治 理工作。 6、社会保障和劳动就业。土地被征用后，符合年龄条 件的原村民均按城市企业员工标准参加城市养老保险和医 疗保险。农业户口村民转为非农业户口的城市居民后，享 受城市居民最低生活保障标准。符合就业条件的原村民可 在城区范围内应聘就业，城市劳动部门对转制后的村民就 业进行规划、培训。 五、积极稳妥推进改革的各项步骤 农民市民化问题是当前“三农”的紧要问题和城乡发 展一体化的核心问题。为此，综合配套改革工作必须坚持 有序渐进的要求，分若干个阶段进行。 首先，成立机构，制定方案。要成立市县农民市民化 综合配套改革试点工作领导小组，并组建村改社区、改建 村党组织、村民改市民、集体经济股份制改革、农村城市 建设、社会保障、农村医疗保障等工作组。在领导小组统 一部署下，各工作组明确分工，落实责任，搞好调研论证， 研究相关政策，制定切实可行的专项工作实施方案，具体 负责改革试点工作。 其次，广泛动员，统一思想。要召开农民市民化综合 配套改革试点工作动员大会，明确实行综合配套改革的重 大意义，进一步统一干部群众的思想，对改革工作任务进 行全面安排部署。并深入村屯广泛宣传改革的必要性，把 农民市民改革变为农民的自觉行动，真正成为“三改”的 主体和受益者。 再次，组织实施，确保稳定。乡镇组织要结合实际， 选择 1-2 个典型村作为改革工作的先行村。在具体实施过 程中，要严格遵循程序，把握政策，体现民意，维护社会 稳定，确保改革顺利进行。 第四，总结经验，完善制度。镇村各工作组要及时总 结上报工作任务完成情况，并及时总结经验，查漏补缺， 不断研究和解决存在的问题，通过补充、提高和完善，形 成比较成熟的改革模式、发展思路和制度体系，发挥示范 作用，推动全面改革工作。 六、切实加强综合配套改革的领导 农民市民化综合配套改革，不仅仅是职业身份的转变 和居住空间的转移，更是农民人的全面发展的的重要实践。 因此，各级党政组织必须切实加强改革的领导。 首先，统一思想，提高认识。实施农民市民化综合配 套改革工作是推进城乡一体化的重要措施，是农村家庭联 产承包责任制以来的又一次重大变革。要从关注民生、改 善民生工作实际出发，广泛宣传，使广大农民群众，特别 是各级领导干部，充分认识这场历史性变革的深远意义， 为农民市民化综合配套改革工作创造良好的社会环境和舆 论氛围，促进全市经济社会又好又快发展。 其次，加强领导，明确责任。改革工作政策性强，涉 及面广，操作难度大，相关部门要从改革大局出发，各级 领导干部要高度重视，统筹谋划，精心组织，领导小组各 成员单位要抽调熟悉业务、责任心强的人员，组成专门指 导队伍，集中精力，集中时间，按照具体任务和职责，在 规定的时间内完成改革工作各项任务。 再次，依靠群众，密切配合。农民市民化综合配套改 革工作涉及到广大群众的切身利益，是国家、集体、个人 三者利益的再分配，要宣传群众、组织群