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关于加强铁路基本建设财务管理的思考 (呼和浩特铁路局 呼和浩特新客站指挥部，内蒙古 呼 和浩特 010050) 摘 要：文章从项目前期的管理问题、项目中期财务管 理 体制问题和项目后期的价值分析问题 3 个方面，分析了 目前铁路基建项目财务管理中存在的 主要问题，并就如何 加强和完善基建项目财务管理提出了建议。 关键词：铁路；建设；财务；管理 中图分类号：F53068 文献标识码：A 文章编号： 10076921(XX)09005202 铁路是关系到国计民生的重要基础设施，不断加大投 入，全面推进铁路建设已经成为共识。 按照 XX 年开始实 施的中长期铁路网规划，中国铁路建设的目标是将铁 路总里程从 XX 年底的 7.3 万 km 增加到 2020 年的 10 万 km，巨额的投资也随之而来。据估计，实施中长期铁 路 网规划后，未来十几年铁路建设需要投入资金将达 2 万 亿元人民币，平均每年达 1 000 亿 元。而瑞银证券去年 5 月发布的一份报告显示，仅按投资规模为 1.25 万亿元的铁 路“十一五 ”规划，XXXX 年的 3 年中，铁路建设年均资 本开支将超过 3 000 亿元。铁路新项目的 投入，是拉动经 济增长的重要亮点，不仅可以加快完善铁路路网，还会对 钢铁、水泥、机械 、有色金属、电子电器等行业起到有力 的拉动作用。而铁路基本建设本身具有固定性、单件 性、 长期性的特点, 项目决策失误或管理不善等都会造成巨大 损失和浪费,因此, 如何加强 和完善铁路基本建设投资的 财务管理工作是每一名项目管理者都需要考虑的问题。 1 当前铁路项目财务管理中存在的主要问题 1.1 项目前期存在的问题 1.1.1 投融资问题。铁路建设项目周期长、资金需求 量大，要求优化融资结构。如果项目前期资金融资渠道及 结 构有问题，易导致项目延期或失败。而目前，投融资的 风险约束机制尚未建立起来,“大锅 饭”体制没有打破， 宏观调控体系不完善，市场体系不健全, 法规建设跟不上。 如在建的呼 和浩特新客站项目：可研批复的工期为 2 年 (XX 年 12 月XX 年 12 月)，总投资 10 亿元，其 中：铁道 部 7 亿元，内蒙政府 3 亿元，呼和浩特市政府无偿提供 100hm2 的建筑用地。由于用 地迟迟提供不上，导致 XX 年一年工程没有进展；XX 年上半年主体构架需大量钢筋， 而钢 材价格则是 XX 年的一倍，仅此一项超预算将近 1 亿 元，造成工期拖延，资金浪费。 1.1.2 超概算投资问题。超概算投资通常有下列几种 情况：因项目本身设计深度不够,概算粗略,中途变更较 多； 建设单位批少建多,擅自提高装修标准,扩大建设规 模；承包商采用所谓不平衡报价 法,先低价中标,然后设 法通过中途变更来实现其利润,增加工程造价,导致预算超 概算,决算 超预算,工程造价失控。 1.2 项目中期存在的问题 1.2.1 会计审核监督职能薄弱。铁路建设项目前期工 作一般委托具有相应资质的专业设计部门实施。从实际情 况来看，多数 基建财务人员只停留在会计核算中，很少参 与基建工程的全程管理，财务人员普遍缺乏基建 工程项目 概算、工程预(结)算等方面的相关知识，谈不上会计事前 参与监督、事中参与管 理的问题，严重削弱了会计审核监 督职能。由此造成项目前期财务监督缺位，使部分建设项 目在实施过程中预算超概算，投资规模一再突破，项目建 成后运营困难，效益不佳。 1.2.2 财务管理体制不完善。具体表现为：项目设计 不合理，缺乏全面预算管理，导致财务混乱，无法准确核 算收支；或 执行力度不够，落实缺乏监督，成本费用管理 不规范，无明确、详细的成本费用预算，成本 、费用的执 行结果没有和项目预算一一对应；财务管理制度不健全， 实际操作困难等等。基 本建设管理工作是一项政策性强、 技术要求较高的工作。在建设过程中，财务管理又是核心 环节。多年来，由于现行运作的管理制度不能适应基本建 设投资主体多元化和多样化的需求 ，实践中操作性较差， 有些制度明显落后于基本建设发展的要求。在新的制度尚 未出台，旧 的制度又不适应的情况下，基本建设财务管理 经常出现无章可依的被动局面，无法有效控制 与工程项目 无关的支出，虚增建设费用，挤占基建成本。特别是对违 反基本建设财务管理制 度行为的处罚制度规定不具体，难 以掌握处罚的尺度。 1.2.3 缺乏项目资金监管的有效机制。由于缺乏对施 工单位项目资金监督的有效机制，往往，一个中标单位同 时对好几个项目进行 施工时，会发生建设资金的相互串换 使用，或挪作他用的情况，将无法保证本项目资金的安 全。 如许多建设项目的中标单位都是某某集团总公司，而总公 司存在好几个项目部分别进行 不同项目的施工时，项目部 之间会相互调剂使用建设资金，或通过上缴总公司管理费 的形式 ，由总公司控制资金，重新调配使用，加大了资金 的风险。 1.2.4 风险防范欠缺和内控制度薄弱。任何企业管理 的目标都是创造价值，创造价值的前提是防范风险，防范 风险的内在机制在于 内部控制。由于财务管理部门或人员 往往对建设项目的参与不够，因此无法从财务管理角度 做 出风险评估、提出防范措施。建设单位在规划自己的内部 控制时不清楚自己所处环境中面 临哪些风险，内控目标如 何与风险防范相一致。 1.3 项目后期存在的问题 当前，铁路基建项目后期存在的主要问题是价值分析 不足。现代项目管理与传统项目管理 的区别之一就是引入 以价值为核心的量化分析和以有效执行为导向进行项目管 理。一般项目 的价值就等于项目功能与成本的比值，如何 使这个比值增大是现代项目管理者必须考虑的问 题。不管 是降低项目成本还是增加项目功能，甚至是在大大提高项 目功能的前提下增加一定 的成本都意味着项目价值的增加， 这种情况下必须要通过价值分析来衡量成本与效能之间的 关系。当前，由于没有一套较为完善的项目后期价值分析 体系，导致在铁路基建项目后期， 易忽略资金成本，盲目 追求项目功能扩大，造成资金利用率低，出现不必要的浪 费。 2 加强铁路基本建设财务的管理措施 2.1 完善制度建设，规范融资环境 从长期发展看，制约铁路建设的最根本问题，当然在 体制。只有充分发挥市场竞争机制，才 能带来巨大的压力 和发展动力。但彻底消除体制障碍需要时间，不是一朝一 夕就能彻底解决 的。在铁路行业有效的市场竞争机制真正 建立起来之前，加快铁路建设的最有效措施，就是 抓紧 铁路法和投融资体制的法律建设。要创新融资模式， 还要防范可能出现的各种铁路 融资风险，相关的法律、法 规和政策应对投资者加以保护，明确铁路鼓励、吸引社会 资本投 资的投资方向和范围、优惠政策和规定，同时规范 各融资环节的法律责任，建设完善的风险 约束机制，以保 证项目进人实施阶段后能够按计划和进度及时筹措资金， 确保铁路建设项目 的顺利实施，为每一利益相关者提供法 律保障。 2.2 提高建设规范管理认识，参与基本建设管理 国家建设项目管理既是一项非常繁杂的工作,又是一门 专业性很强的“学问”，没有规范就 没有质量,不规范就 很难保证不出问题。作为建设单位的财务人员，应认真学 习有关工程建 设管理和招投标方面的法规，做到事前参与 监督、事中参与管理，使会计的审核监督职能能 有效实施。 2.3 建立资金监管体系，有效使用建设资金 为保证施工单位安全、合理、有效地使用建设资金， 必须加强对资金的监管力度，建立一套 行之有效的监管体 系。通过多年实践工作，笔者认为可以采取以下措施保证 资金安全： 2.3.1 要加强与施工单位开户银行的合作，必要时签 订资金监管协议，监督施工单位资 金流向，建立大额资金 预警管理。 2.3.2 要核对施工单位银行对账单，随时掌握资金动 态。 2.3.3 要定期或不定期检查施工单位现金、银行和明 细分类账，重点抽查往来账项，督 促其及时拨款，保证工 程顺利实施。 2.3.4 除物资、设备等大型采购除合同外，还应保留 对方收到款项开出收据的复印件。 2.4 完善内控制度，防范资金风险 要建立健全完善的内部控制制度，首先应了解风险防 范的内涵，全面分析项目所处环境中面 临的风险，制定与 风险防范相一致的内控目标；其次应建立健全组织机构， 合理设置机构和 职责，解决领导层、各职能部门及各环节 之间相互牵制和制约的问题；最后还应健全规章制 度和明 确职责分工，将各项经济活动划分到具体工作岗位，按岗 位确定任务、明确职责和权 限，用制度来规范铁路建设项 目的各项经济活动和管理工作。 2.5 建立项目后期的价值分析体系，确保项目平稳高 效运行 目前，我国财务测算分析指标体系主要有投资利润率、 投资利税率、借款偿还期、投资回收 期、财务内部收益率 等，这些分析指标体系能够满足建设项目财务效益评价的 需要。在铁路 基建项目管理中，应根据国家的现行财税政 策和价格体系，计算项目的财务效益和费用，编 制财务报 表，计算评价指标、考察项目盈利能力、偿债能力及外汇 平衡等财务状况，对项目 财务情况进行客观公正和实事求 是的评价，对收益的预测不宜过分乐观，对项目风险要尽 可 能预计，防止人为提高财务收益来达到项目建设的现象 发生，确保国民经济的平稳运行。 2.6 加强内部审计职能，保证财务目标实现 要重视内部财务控制的检查与评价，建立一套完整基 建内部监督体系。铁路建设项目要根据 基建投资规模大小 和工期长短，设置独立的内部审计机构，或配备相关专业 内审人员定期检 查基建项目执行情况，及时发现内部财务 控制的漏洞。传统的内部审计侧重于资金使用的合 理合规 性和效益性，而将来的内部审计要将内部财务控制的运行 成效作为重要内容，对内部 财务控制的再监督负有重要责 任。内部审计的监督检查属于内部评价，应聘请中介机构 或相 关专业人员进行监督，与来自于政府财政督查部门的 外部评价，二者并举，可以更有效地保 证整个工程项目内 部财务控制体系的健康运行，达到不断完善内部财务控制 目标，确保基建 项目工程质量、控制工程进度、降低工程 成本、提高投资效益、杜绝违法乱纪的目的。同